土地入市的路线图

1987年12月1日，深圳公开拍卖第一块土地。12月29日广东人大通过地方法规，明确“深圳特区国有土地实行有偿使用和有偿转让制度”。来年春天，全国人大通过1988宪法修正案，确认“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。至此，土地市场的合法大门正式开启。

不过，本来自发的土地转让并不限于国有土地，但到了“合法化”关键阶段，却被人为收窄为“唯国有土地才可向市场转让”。先是广东地方立法，将“有偿使用和有偿转让的土地制度”严格限于“国有土地”。到1990年，国家颁布了《城镇国有土地使用权转让条例》，但“农村集体土地使用权的转让”，却再也没有一个全国性法律的出台。再过8年，进一步修订的《土地管理法》干脆下达禁令：“集体土地不得买卖、出租和转让用于非农建设。”

结果，国有土地合法进入了市场，但集体土地却被拒之门外。集体土地若要转给非集体成员他用，那就只能由政府征用，变性为国有土地以后，再经由政府之手转入市场。

从根本上讲，这个“政府一手征地、一手卖地”的游戏，卖地所得归地方，但能卖出多少，却取决于一是得到了多少“征转地”指标，二是当地市场买地的需求量。要是“征地指标”可由各地竞购，那么市场力量就间接支配着“征地指标”的分配，集聚能耐大的城市，不难得到更多的用地指标。

可惜事情不是这样的。我们这个“半拉子土地市场”，其实还是行政主导。各城市获取用地指标之多寡，更多受制于城市的行政级别。这就逼出一些“超越现体制”行动，譬如2002年上海的“三集中”。为什么大都市先行动？答案是他们手中有一副地价地租的好牌。既然那里拿不到更多指标，何不打一打郊区集体土地的主意？理论上那些土地也不是耕地，而是农民及其集体早就占用了宅基地、乡镇企业用地等“非农建设用地”。“集中”起来把结余的土地指标卖给急需土地的中心城市，城乡皆有利，何乐而不为？

好事传千里。“三集中”很快蔓延到江浙、长三角、山东、天津，也由此生成国土部新的用地政策——“城乡建设用地增减挂钩”。中西部后起之秀的大城市也很快学了回去。

看起来，土地入市是双线并行的结果。一条线起于“国有土地率先合法入市”，并通过“宅基地换房”、“留地安置”、“三集中”、“增减挂钩”、“城乡统筹”和“地票”等多种多样试验性的政策工具，把部分集体土地引入合法交易的框架。另外一条线，从“精彩的法外世界”画出来，其实是在基层农村组织和部分地方法规的容许下，集体土地要顽强地争取“同地同权”。在全国性修法完成之前，上述两线似乎永不相交；不过越来越清晰的事实是，所谓“统一的城乡建设用地市场”，正出现在这两条平行线之间。