科技工程社会风险治理须重视

卢阳旭 何光喜 赵延东

2013年11月22日，青岛黄岛东华输油管发生泄漏并引发剧烈爆炸，事故造成了重大的人员伤亡和严重的环境污染。本次事故得到了妥善处理，它将进一步增强公众的风险意识，改变人们对这类科技工程项目的态度。

事实上，近些年来，以PX项目为代表的一些科技工程项目遭遇公众特别是当地居民的激烈反对，相关项目因之易址甚至终止，造成巨大的经济损失。与此同时，围绕工程项目而产生的各种冲突，可能还会破坏社会秩序、降低社会信任水平、损坏政府信誉，甚至造成人员伤亡，科技工程项目的社会风险问题引发了各界的广泛关注。

任何工程项目都可能由于利益分配、风险分担问题而产生各种社会风险，但科技工程项目的社会风险问题极其特殊。对于普通公众而言，科技工程项目更加神秘，更难以知晓和理解。一般来说，对于陌生的东西，人们更容易产生恐惧感。以化工厂、核电站为例，普通公众对于化工厂生产的产品、排放物通常都很陌生，对于它们可能给环境、健康、安全带来的影响也不太清楚，常常是似无还有、似轻还重，说不明白。更重要的是，科技工程项目本身的复杂性和陌生性，为风险的社会建构提供了广阔的空间，也使得公众对于某项科技工程项目的风险感知具有很大的不确定性，很容易被触发、引导，进而直接影响到人们对项目的态度和行为。

上世纪70年代以来，逐渐风行全球的“风险社会”理论认为，现代风险具有“建构性”，许多风险并不完全是现实存在的，更是人们主观建构出来的。在风险社会中，不同的社会群体都竭尽所能地表达自己的风险感知，试图去说服决策者和公众，表明自己做的风险评估在科学性和有效性上都优于其他群体。这样的争吵和辩论不仅可能进一步恶化专家和公众间的分歧，而且常常会削弱人们对风险决策过程的信心。专家权威的下降以及对决策者的不信任会进一步扩大社会建构空间，并反过来强化不同群体之间的分歧。很多研究发现，在争论过程中，一些技术被“污名化”，它们与“污染”、“危险”等负面评价联系在一起。比如，尽管科学研究证明，PX项目的技术风险是可控的，但近几年来，各地民众几乎逢PX必反对，这在很大程度上就是由于PX技术在一定程度上被“污名化”了。可以看出，技术风险评估早已不再是一个单纯的技术问题，也不再是一个专家说了算的领域，而变成了一个政治性问题，一个人人都可以参与的话题。在这个过程中，一次性的、以技术为圭臬、以专家意见为准绳的技术风险评估，无法有效回应动态的、开放的风险建构过程。

更糟糕的是，社会信任的缺失还阻碍了风险沟通。信任的缺失使得沟通变得低效甚至无效，更使得风险的社会建构过程很容易被极端观点所左右，人们难以形成一个相对完整的、理性的风险图景。研究发现，工程兴建方（包括政府、企业或其他机构）与工程所在社区居民间的互信关系有利于理性、平和地寻找到解决方案。反之，各利益相关方之间（包括公众与政府之间、公众与专家之间）的不信任会阻碍不同群体之间的风险沟通，降低各方达成共识的可能性。不论政府是以项目兴建方的角色出现，还是以企业（或其他机构）与公众之间的协调者的角色出现，公众对政府信任的缺失都会导致公众对其客观性和公正性的怀疑。对于在项目规划和审批、风险评估和信息公开等方面拥有强大权力的各级政府来说，公众对政府的信任会直接影响到科技工程项目社会风险的严重程度。

从实际操作的情况看，目前我国很多科技工程项目的管理仍然遵循传统的“决定―宣布―辩护”模式，即政府内部首先做出工程项目规划、上马的决定，然后向社会公布自己的决定，当公众对项目提出质疑时，政府再出面辩护。从近几年公众对于很多科技工程项目的拒斥态度甚至项目所在地爆发的激烈冲突来看，这种决策模式显然不能适应科技工程项目的决策和管理。大致说来，“决定―宣布―辩护”模式有两个弱点，在新的社会形势下可能会演变成致命伤。一是决策封闭，具体表现为：重专家，轻公众；重技术风险评估，轻社会风险评估。工程项目的规划、设计、建造和运营需要大量的专家知识和技术标准，它们具有很强的排他性和封闭性，公众很难参与，这成为很多人轻视、拒绝公众参与的理由。但这种做法会加深政府、专家和公众之间的不信任。二是程序颠倒，具体表现为：重事后，轻事前。由于事前公众被排斥在决策之外，双方间的信任关系很难建立。因此，大量的事后辩护并没有达到政府预期的效果，甚至可能越描越黑。

综上所述，造成我国科技工程项目社会风险问题突出的根本原因在于，在转型社会和风险社会的双重背景下，觉醒了的公众风险意识、权利意识和参与意识极大地提高了人们对科技工程项目风险的感知，但传统的工程项目决策模式又无法有效地回应公众的关切。当人们越来越强调安全，越来越关注科技工程项目给自己或所在社区带来的负面影响时，科技工程项目的规划、建设、运营要更加实事求是地面对不同群体间利益分化和风险的社会建构这两个现实。更为重要的是，要充分意识到经济利益和风险的分配问题都可能会引起人们对工程项目的不满，并可能扩大为对其他社会群体、政府的不满，增加项目的社会风险。

公众权利意识增强和风险意识的觉醒，是现代社会的重要特征。虽然从长远来看，这是社会进步的一个重要表现，但从短期看，它们确实可能会增加项目的社会风险，如果处理不当，还可能演变成激烈的社会冲突。对于各级政府而言，如何在为促进经济发展或是提升公共服务能力而建设科技工程项目的同时，有效地回应利益相关方的诉求，并在二者之间寻找可能的平衡是提高政府治理能力的题中之义。