雾霾天气治理的国外经验及其借鉴

王新　何茜

摘 要：雾霾是有雾天和污染天相叠加的重污染天气。2013年，我国中东部地区多次出现大范围的雾霾天气，多个城市的PM2.5数值突破警戒线，最严重的京津冀地区陷入十面“霾”伏，大气污染严重。这一现象在西方发达国家工业化时期也曾频繁出现过，此后采取多项有效措施积极治理，并积累一些成功的经验，值得我国学习借鉴。

关键词：雾霾；大气污染；国外经验；借鉴

中图分类号：C912 文献标识码：A

文章编号：1674-4144（2014）-04-14（4）

遭遇雾霾天气既有气象方面原因，也有污染排放原因。雾是自然现象，霾是人工所致。持续的雾霾天气是大自然对人类活动的一种无声抗议，最值得反思的还是我们的生产方式和生活方式，然后是如何降低污染物的排放，把生态文明的理念转化为公共责任。

1 雾霾治理的国外经验

1.1 完善立法，转型能源

各国政府颁布的相关法律，为依法治污染奠定了基础。英国最早进行工业革命后，伦敦地区工厂烟囱密布，燃煤带来的大量粉尘和有毒气体使伦敦每年有四分之一的日子大雾笼罩，从而被称为“雾都”。1952年12月，大量一氧化碳、二氧化硫和粉尘蓄积在大雾中，导致两个月内一万二千人死于呼吸系统疾病，更多人患上了支气管炎、冠心病、肺结核乃至癌症。这场灾难让英国人痛下决心解决空气污染问题，其主要措施是：立法确立监测标准、发展公共交通、严控汽车尾气和建设城市绿化带。并于1956年颁布了世界首部《清洁空气法》，其立足点在于减少煤炭用量。为此，英国政府大规模改造城市居民的传统炉灶，并在冬季采取集中供暖，将烧煤大户发电厂和重工业污染大户迁往郊区，并逐渐用天然气替代了燃煤。此外，伦敦有21%的空气污染物来自于建筑物的取暖。为此，伦敦政府通过建立节能写字楼、提高现有建筑能源利用率、利用新能源等方法减少此类污染；美国曾因工业排放、汽车尾气等造成严重的大气污染。20世纪中期，洛杉矶一带大气臭氧浓度很高，光化学烟雾问题突出，在1952年和1955年两次酿成短短数日内几百位老人死亡的惨剧，促使美国在1955年通过了《空气污染控制法》。环保机构有权进行立法、执法、处罚，并通过强制执行手段和监控、技术改进等相结合的方式开展工作。如加州制定并推行空气质量管理计划，借助排污许可、信息公开与公众参与等方式推进减排，终于在八十年代降低了洛杉矶的臭氧浓度。1990年，通过了《清洁空气法案》修正案，同时臭氧污染严重的各州联合建立了“臭氧传输协会”，制定相关减排标准并督促实施，覆盖美国20多个州和加拿大东部各省，成效显著。

1.2 区域联动，双管齐下

40多年前，穿过德国鲁尔工业区的莱茵河曾饱受污染之害。德国通过100个“空气清洁与行动计划”使包括莱茵河流域在内的多数地区面目一新。空气清洁与行动计划减少可吸入颗粒物的具体方法有两种。一是限制释放颗粒物的行为。例如，车辆限行、限速，工业设备限制运转等。许多地区选择设立“环保区域”，只允许符合环保标准的车辆驶入。二是用技术手段减少排放，例如安装颗粒过滤装置。德国立法机构曾于2007年立法补贴安装颗粒过滤装置的柴油机小汽车，并对未安装过滤装置的车辆征收附加费，限制排放行为。德国联邦政府还积极促进能源转型，促进清洁能源的开发，减少对传统能源的依赖。并呼吁民众节能减排，多搭乘公交出行等；美国打破州的界限，依据地理和社会经济，将全国划分成十个大的地理区域，设立区域办公室统一管理；法国防治空气污染采取的措施是应急和长期双管齐下。法国空气质量监测协会负责监测空气污染物浓度，向公众提供空气质量信息。根据空气质量监测协会提供的数据，法国环境与能源管理局在网站上每天发布当日与次日空气质量指数图，并就如何改善空气质量提出建议。当污染物指数超标时，地方政府会立即采取应急措施，减少污染物排放。法国还制定了一些国家或地方层面的长期措施。法国于2010年颁布了空气质量法令，规定了PM2.5和PM10的浓度上限。此外，法国政府还实施了一系列旨在减少空气污染的方案，如减排方案、颗粒物方案、碳排放交易体系、地方空气质量方案和大气保护方案等。环境部门还向公众建议，呼吁公众调节生活方式，减少会导致臭氧浓度增加的污染物排放，如降低汽车行驶速度等。并呼吁儿童、老人以及呼吸系统疾病患者避免一切激烈的户外活动和体育运动。

1.3 发展公交，加强绿化

国外整治空气污染的手段之一就是发展公交和城市绿化。上世纪80年代，汽车尾气污染成为伦敦空气质量的首要威胁。于是，政府先后采取包括优先发展公共交通、抑制私家车发展，以及减少汽车尾气排放等治理措施。2003年起，伦敦市开始对进入市中心的小汽车征收“拥堵费”，用来改善伦敦的公交系统。并停止向环境污染较严重的车辆颁发执照。政府要求所有新车都必须加装催化剂以减少氮氧化合物排放。同时，政府大力推动新能源汽车，伦敦计划在2015年前建立2.5万套电动车充电装置，电动汽车买主将享受高额返利，免交汽车碳排放税和免费停车。自行车交通也被政府作为支柱，计划建设12条自行车高速公路。英国的高官们都以身作则，控制公务用车。受英国影响，欧洲的荷兰、丹麦等国也都用自行车取代汽车出行；在日本，1999年东京国道沿线的600多位呼吸道疾病患者以汽车尾气伤害其身体为由集体状告地方政府和8家汽车企业，经专家认证，汽车尾气造成的PM2.5确有强烈致癌作用。诉讼案推动了地方政府对PM2.5排放的立法，2003年东京立法要求汽车加装过滤器，并禁止超标车辆投入运行。五年后，被告的汽车企业拿出12亿日元与633名患者和解。9年来东京的PM2.5大幅度下降，东京的几万辆出租车都使用天然气。治理大气污染的另一手段是加强绿化。伦敦人口稠密，人均绿化面积却达24平方米，城市外围还建有大型环形绿化带，绿化面积几乎是城市面积3倍，是一座“绿色花园城市”。伦敦的大雾天气已从100余年前的每年90天，减少到不足10天；按东京有关规定，新建大楼必须有绿地，必须搞楼顶绿化。东京的绿化只种树很少种草，绿化不仅要面积，并看重绿化体积。

1.4 监控严密，信息公开

英国政府也重视将空气质量信息向民众实时通报。官方网络不但发布大伦敦地区实时空气质量数据以及各污染物每小时的浓度和一周趋势图，还专门开发了google的地球图层，民众下载相关软件后，即可直观地看到英国本土所有监测点各污染物的数值和趋势。民众既可通过PC机浏览，也可通过手机应用软件随时查询，实时监测小颗粒。美国环保署在1997年7月率先提出将PM2.5作为全国环境空气质量标准，并在2006年对全国环境空气质量24小时监测，并在政府官网上公布当天PM2.5监控结果和次日的预报数据。民众还可以通过手机随时查询自己所在地的空气总体状况（空气质量指数）、实时状况、PM2.5值和臭氧监测数据等。网站通常以六种颜色表示空气污染情况。绿色表示“良好”，黄色、橙色、红色、紫色依次加重，酱红色则表示“危险”。并给出民众锻炼建议，当污染较为严重时，美国官方网站会要求民众控制户外活动的强度和时间，尽量将户外活动安排在可吸入颗粒物水平较低的时段，以减少对身体损害。此外，媒体还告诫民众不要在交通繁忙的马路附近锻炼，不要在室内抽烟，减少蜡烛、壁炉等使用，以控制室内污染。美国环保署等机构合作设立了“空气质量指数”，向公众提供有关地方空气质量以及空气污染水平是否达到威胁公众健康的信息。登录美国环保署等机构合办的AIRNow网站，可以查询全美各地动态空气质量指数图、臭氧指数图、PM2.5指数图以及根据各指数列出的全美空气质量最差的5个地点。环保署按可吸入颗粒物水平将各地的空气质量分为三类：未达标、达标或虽然数据不足但可被认为达标。如果某个区域被列为未达标，所在的州和地方政府要在3年内达标。

1.5 公众参与，从我做起

在德国，减少排放人人有责。交通领域，车辆应安装颗粒过滤装置。工业领域，工厂应注意减少排污。农业领域，农户可借力生态农业，优化饲养种植方法。在日常生活中，人们则努力使用可再生能源，注重节能减排。具体到个人，环境专家建议民众出行时长途乘坐公共交通工具，短途骑车或步行。私家车尽量选择排量小、污染小的车辆。选择天然气集中供暖，使用节能家电和可再生能源；菲律宾每年有2000多人死于空气污染，汽车尾气使首都马尼拉成为亚洲空气污染最严重的城市之一。在此情况下，政府被迫搞起了针对汽车尾气排放量监管的“人民战争”。一方面他们在社会上广泛宣传汽车尾气对环境和人体健康的威胁，另一方面开通了短信平台，号召年轻人通过手机短信检举揭发排放超标的车辆。一旦被5人以上举报，交管部门将对其检测，并限期整改。菲律宾政府还斥资为马尼拉地区配置烧天然气的汽车，并设立天然气加气站，政府对天然气汽车在税收和贷款方面给予优惠政策。美国倡导提高空气质量“从我做起”，针对空气污染，不仅及时发布公众易懂的信息，还向公众提供在空气污染环境下如何进行健康防护。美国环保署还列出了一些小贴士，提示人们在日常生活中“从我做起”，以提升空气质量。如夏天的空调温度可稍微调高些，冬天稍微调低点，以此来节约用电。购买带有“能源之星”标识的家用和办公设备，在可能的情况下拼车、使用公共交通工具、骑自行车或步行。在可吸入颗粒物水平较高的情况下，减少乘车外出的次数，不使用壁炉或烧木头的炉子，避免使用燃气割草机和其他花园机械，避免燃烧树叶、垃圾等。

2 对我国的启示及其借鉴

造成雾霾天气的元凶PM2.5主要来自于汽车排放、工业污染和燃煤，它揭示了我国经济发展上的隐忧。高能耗、高污染、高排放的发展模式已严重制约了我国经济的可持续发展。学习借鉴发达国家雾霾治理经验，一方面加强PM2.5的入口管理，加快经济发展方式转型，逐步减少对化石能源的需求。另一方面是收紧PM2.5的出口，严控排放总量，逐步建立起我国大气污染治理的政策法律体系。

2.1 政府方面，完善法律

国外治理大气污染立法先行，现已形成完备的法律体系。目前，我国在大气污染立法上尚不完善，应尽快完善相关法律法规，制定出台《国家尘污染防治办法》，建立雾霾天气下的环境应急预案，完善PM2.5控制的法规体系，将可持续发展战略从理念上落实到行动上。从调整产业结构、优化能源品质、减少工地扬尘、严控工业污染、加强生态建设等方面入手，政府层面应进行顶层设计，出台系统方案，为经济发展提供法律保障。提供有利于低碳经济发展的税收优惠、财政补贴等政策。如对生产高效低碳低污染产品实施企业所得税优惠政策；实施绿色信贷和绿色保险政策；研究针对企业和公众的环境补贴政策等。打破地域限制，按城市群、经济区实施区域联合治理措施，在环境保护法律法规中增加区域联防联治内容。可借鉴日本经验，加大机动车尾气治理力度，通过立法修订机动车尾气排放标准。汽车生产企业须按规定的尾气排放标准设计安装过滤器，已上路行驶而没有安装过滤器的汽车须补装过滤器，并加大执法力度。

2.2 经济方面，结构调整

我国是以煤为主的能耗消耗结构，除去钢铁煤炭，还有水泥、造纸、化工、纺织、印刷、材料等行业，化石能源占中国整体能源结构92.7%。面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，而以消耗资源为代价的传统发展模式已难以为继，亟需由“高碳”经济向“低碳”经济转型。转变发展方式、优化产业结构、调整能源结构是降低PM2.5的必由之路。要促进能源结构低碳化、清洁化，以核能、太阳能、风能、海洋能等清洁能源和可再生能源开发为重点，加速新能源和可再生能源技术和产业发展。在保持产业持续较快发展的同时，降低对能源消费的依赖。要尽快在转变经济发展方式、调整经济和产业结构、以及城市规划等方面积极采取行动。要防治空气污染，实现多项污染物协同减排。要调整生产方式或产能，避免煤污染是治本之策。要使用清洁能源，如用天然气替代煤，从源头上减少污染排放。

2.3 社会方面，区域布局

大气污染呈现区域性特征，雾霾天气治理不是某个城市自身能够解决的，一个城市的单打独斗已不足以应对区域空气污染扩散的严峻现实，必须打破行政界限，采取区域性的共同行动。建立常设性的污染治理和应急联席会议制度，区域协作联防联控，实现多项污染物协同控制。注重信息互通，资源互补，加强协调配合，力争实现应急的无缝对接，步调一致。此前的沙尘暴治理和北京奥运会的成功举办，正是由北京、河北、内蒙古、山西等周边的区域省市协同作战，重污染天气的治理和应急也应循此思路。空气污染威胁之下，没有谁能置身事外，抵制空气污染威胁，区域协同治污，是共同的责任。如何协调区域同步发展，更是治污的根本之道。要建立PM2.5区域联防联控机制，以京津冀、长三角、珠三角和成渝经济区等区域为重点，实行PM2.5监测等污染物跨地区联网，互通情报、联合治理。及时公布各时段、区域的实时监测数据，让公众及时了解自己所处区域的空气污染情况。

2.4 企业方面，节能减排

企业是PM2.5的主要制造者，工业企业在其生产过程中，不可避免地会向大气排放大量的工业废气，包括可燃性气体、含硫化物的气体、有毒的气体，以及含放射性物质的气体等。一些重度污染的企业，要从生产环节降低对碳能源的消耗，流通环节降低碳资源的污染，消费环节降低对碳的依赖。按照谁污染谁治理的原则，就是要倒逼企业转型升级。企业要推进清洁生产，使用天然气、太阳能等清洁能源，减少有污染气体的排放，从而实现节能减排。靠科技的投入转变生产方式，提高煤炭液化技术、通过“关、停、并、转”，淘汰落后的生产方式，并防止污染企业简单转移。企业要实现企业利润与承担社会责任相统一，建立低碳社会生产方式，开发温室气体排放量少的产品，走环境友好型发展道路。重点排放源应当自加压力，切实履行社会责任。职能部门要严格监管，严格控制企业挥发性有机物排放，对一再制造空气污染的企业实施严厉处罚，取缔“污染大户”。

2.5 公众方面，低碳生活

雾霾面前，应反思我们的生活方式，那些诸如乱扔垃圾，焚烧树叶秸秆等行为，无形中增加了“环境负荷”。节能减排是需要全民参与的事业，每个人都应该增强减排意识。需要全面实施绿色转型，包括发展观念、生产和生活方式的转型。中国已经是世界第一大汽车生产国和消费国，而且也是路虎等大排量汽车的最大市场，汽车尾气排放已成为PM2.5重要污染源，出行时少开车，多坐公交车。减排从自己起，减排从今日始。号召全社会开展低碳生活、绿色出行、绿色消费活动，自觉减少污染物的排放。提倡理智消费，绿色生活，日常生活和消费的低碳化。治理PM2.5大气污染仅靠政府的努力远远不够，需要政府、企业和全社会的共同努力，形成全民参与，共同治理雾霾天气的强大合力。政府应加强公共交通网络建设，推行紧凑的城区布局，让居民徒步或依靠自行车就能方便出行。公众也应改变生活方式，选择环保产品，摈弃过度的消费方式，借此摆脱以往大量生产、大量消费又大量废弃的社会经济运行模式。

参考文献：

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[2] 刘文嘉.雾霾天气警示城市发展之忧[N].光明日报，2013-1-15.

[3] 林清峰.论绿色投资对我国生态安全法治建设的影响[C]//生态安全与环境风险防范法治建设——2011年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集（第一册）.武汉：中国法学会环境资源法学研究会.

[4] 李永群，丁小希，李文云，刘军国.治理雾霾可借鉴国外经验[N].人民日报，2013-1-15.

责任编辑：蒋亚林