关于低丘缓坡开发利用的思考

●陈正坤

关于低丘缓坡开发利用的思考

●陈正坤

低丘缓坡开发利用正在浙江省苍南县如火如荼地开展。低丘缓坡开发利用是破解经济建设和社会发展用地瓶颈的一项重要举措，如何正确处理土地资源开发与生态环境保护的关系是有待解决的一个难题。文章以苍南县为例，就这个问题进行了思考与探究。

低丘缓坡 开发利用 生态保护

党的十八大把生态文明建设提高到前面未有的高度，要集约利用资源，推动资源利用方式根本转变，提高利用效率和效益。苍南县是浙江省人口大县，常住人口124万，是典型“七山一水三分田”，平原与山区的面积比例是3:7,人均耕地占有量很低。既是“年轻县”（上世纪80年代刚从平阳县分出），又是开发建设任务很重的欠发达县；既是资源匮乏县，又是耕地保有量55万亩、农保率占89%的耕保任务重点县。近几年来建设用地保障难，用地占补平衡难，规划调整难，后备资源补充难，已是不争的事实。随着城镇化、工业化建设步伐的加快，土地供需矛盾日益凸显，如何拓展发展空间，保障经济社会发展，又要充分保护生态资源，是前进道路上要解决的一个难题。为此，苍南县正在掀起低丘缓坡开发利用的热潮。笔者现就低丘缓坡开发利用现状、存在的问题及解决办法作进一步的思考。

一、苍南县低丘缓坡资源与开发利用现状

苍南县隶属于浙江省温州市，位于浙江省东南隅，东与东南濒临东海，西南毗连福建省福鼎市，被称为浙江省“南大门”。全县陆地总面积1252.89平方公里，海域面积3.72万平方公里，海岸线长168.88公里，沿海大小岛屿44个，山地面积865.9平方公里，平原面积372.07平方公里，河流湖泊面积23.07平方公里。其中占比最大的地类是林地，共55386.90公顷，占土地总面积的44.21%；其次是耕地共39612.94公顷，占土地总面积的31.62%;再次是水域及水利设施用地，共14183.77公顷，占土地总面积的11.32%;此外，城镇村及工矿用地共10574.26公顷，占土地总面积的8.44%。

根据相关技术路线确定的方法，测算出该县共拥有海拔低于500m,坡度2°～25°的低丘缓坡资源705797亩，占全县陆域面积的37.6%。按坡度级别分类，2°～6°低丘缓坡面积38203亩，占总资源的5.41%；6°～15°低丘缓坡面积243161亩，占总资源的34.45%，主要分布在山间谷地和丘陵岗地；15°～25°低丘缓坡面积424433亩，占总资源的60.14%，主要分布在丘陵岗地和低中丘陵。按高程分类，300米以下低丘缓坡面积514570亩，占总资源的72.91%，300～500米低丘缓坡面积191227亩，占总资源的27.09%。根据对苍南县低丘缓坡资源的内业解释和外业核查，扣除不可开利用的低丘缓坡资源（包括落入生态公益林、基本农田保护区、禁止准入区、森林公园等）以及已开发的低丘缓坡资源面积（包括已开垦的耕地、建设用地等）共65540亩，全县共有可开发利用低丘缓坡资源面积为141683亩。按土地类型构成，林地是主要的低丘缓坡资源类型，为123675亩，占总资源的87.29%，其他符合可开发利用低丘缓坡的地类有园地、草地等。规划拟定：宜建低丘缓坡资源面积51525亩，占可开发利用低丘缓坡总资源的36.37%；宜农低投丘缓坡资源面积34503亩，占可开发利用低丘缓坡总资源的24.35%；宜林低丘缓坡资源的面积为55655亩，占可开发利用低丘缓坡总资源的39.28%。该县土地利用现状持征是人口密度945.5人/平方公里，土地利用率达到96.58%，远高于全国平均水平，土地垦殖率31.62%，远高于全国平均水平，但人均耕地仅0.5亩，远低于全国平均水平。苍南县境内地势西南高，东北低，呈三角形地带，依次分布低山、丘陵平原、浅海滩涂、岛屿等四个层次的地貌特征。其优质耕地主要分布于鳌江以南、以西的水网平原地区和马站平原，这些区域既是全县粮食生产地，也是经济发展活跃的地区，优质耕地保护与开发建设方面比较突出，土地资源紧缺，人地关系较为紧张。这种特殊的地形地貌和较多的丘陵林地，为开发低丘缓坡提供了较丰富的资源，也决定了必须走低丘缓坡的开发利用之路。近年来，县政府高度重视低丘缓坡的开发利用工作，出台了一系列优惠扶持政策如垦造旱地每亩只需投入1.5万元成本，而政府有关补助达3万元/亩，较大的经济利益，刺激了各方面的积极性。截至2012年底，全县已累计开发利用低丘缓坡面积65540亩，新增耕地64931亩，土地开发利用以农用地为主，其次是建设用地，取得了一定的成效。

二、目前低丘缓坡开发利用存在的主要问题

近年来，苍南县在耕地减少的同时，按照占补平衡的原则，每年通过低丘缓坡土地开发在一定程度上抑制了耕地的过快减少，也有效地满足了建设用地的需求，为实现城镇化、工业化，全面建设小康社会作出了较大贡献，但在实际工作中仍然面临着诸多的问题。

1.在指导思想上出现了偏颇。只一味追求增加耕地，实现耕地占补平衡，没有从可持续发展角度来理解低丘缓坡的开发利用工作。仅仅从表面功利角度，把政府得指标，村级得利益，村民得实惠，作为工作唯一的追求目标，导致在实际工作中，只注重开发，而忽视了生态保护；只注重量的扩大，而忽视质的提高；只注重项目的前期开发，而忽视了后期的利用，对开发的后续利用缺乏通盘考虑，造成开发后的低丘缓坡利用率较低，有的甚至闲置重新成了一块荒地。

2.可开发资源减少且实施难度加大。经过前几年的开发，一些集中连片、地势平坦、土层深厚，水利、交通等立地条件好的低丘缓坡均已开发利用。今后要开发的区块往往分布较散，规模较小，开发难度较大。况且如果把一些低丘缓坡资源开发成建设用地，进行工程建设时，会受到坡度、坡形、坡向、坡面、坡长及高程等因素的综合影响，土石方量大，基础设施建设费用要较平原地域至少要高30%，加上地貌的复杂性，更易发生如水土流失，滑坡等地质灾害，开发利用成本较高。

3.开发利用项目实施的质量很难到位。按照《中华人民共和国土地管理法》的要求，耕地占补必须同质同量。通过这几年的实践，我们发现一些造地项目工程质量普遍不高，达不到现行补充耕地质量要求，导致常年粮食亩产低，农业效益较差，有的当年难以种植。主要问题是没有严格按照规划设计实施，一些必要的道路、沟、渠都没有做到配套，一些地块上土壤厚度达不到耕作要求，一些项目的护坡未用石头砌坎，而且补充的耕地多位于丘陵地带，导致耕地质量有所下降，水田比重不断减少，旱地比重不断增加，一些项目开发后没有实施必要的管理。

4.过度开发，生态环境遭受一定程度的毁坏。低丘缓坡的开发利用必将对区域内气候、土壤、水文、生态系统以及自然灾害都会产生明显的影响。由于经济发展冲动强，新增建设用地计划指标十分有限，无法满足实际的需求，致使地方政府把开山挖地当成获取更多土地资源的重要手段。在人多地少的地区，在高速发展经济的同时，人类不可避免地给环境带来伤害，破坏原有山地的生态系统，特别是陆地生态系统，原植被动物因生存环境的改变将迁徙其他适合生存的环境或者灭亡，同时开发利用将导致林地面积减少，影响气候和环境净化的自我调解能力，甚至造成了地质灾害隐患。这几年，片面追求用地指标，过度开发，对自然界的无度索取必将招来报复和付出巨大的代价。如东南沿海地区台风多、降雨多，每年的梅讯期、台讯期的强降雨，诱发的山体崩塌，泥石流等实质性地质灾害发生会更加频繁，必将造成更大的人员和经济损失。

5.顾此失彼，开发利用的实际效益并不好。多年以来，建设项目占用耕地指标日益增多，为了保持耕地占补平衡，地方政府常常为保护耕地的红线，只能过多地牺牲“林地”，出现了较多的毁林造地的现象，山上随处可见的是“烂疮烂疤”，影响了森林景观，造成了水土流失。有一些项目甚至出现了毁林造地后，再还林，这既不符合国家退耕还林的政策，又破坏了生态环境，一些群众意见很大，社会观感也不好，顾此失彼，其实质上的效益并不如预期。

三、推进低丘缓坡开发利用工作的对策建议

1.要坚持可持续发展理念，重视对低丘缓坡资源的保护。要坚持以科学发展观为指导，从苍南县山地多、平地少、耕地和建设用地资源紧缺，低丘缓坡资源相对丰富的实际出发，按照可持续发展战略的要求，稳妥地推进低丘缓坡综合开发利用工作，统筹安排和合理调整低丘缓坡土地利用结构，在保护和改善生态环境的前提下，科学适度有序开发和合理利用低丘缓坡资源，切实保障生态安全、粮食安全以及各类建设的用地需求，实观经济社会的可持续发展。

2.要坚持生态优先，强化生态保护措施。土地资源开发整治，如果实施得好，可以防止水土流失，促进生态环境保护，但从近几年的实际情况看，由于部分项目选址不合理，规划设计不科学，对生态环境造成了一定的负面影响。因此，在今后的土地资源开发利用中，对于低丘缓坡开发为建设用地的项目，在设计开发利用方案时，必须考虑开发区块所处的环境现状和地形、地貌特点，对斜坡、山脚地的开发，要采取空间管理、边坡控制、绿地预留等，防止因开发而导致在恶劣天气情况时发生山体滑坡、泥石流等地质灾害。对于低丘缓坡开发为耕地的项目，在设计开发利用方案时，就要制定防止水土流失，确定耕作层和地力培育等方面的措施和要求。具体施工时，要把表土剥离待耕地造好后，将剥离的表土覆盖在地面上，也可以把建设占用耕地表层土壤用作低丘缓坡的耕作层，保证表土层有一定肥力。对灌溉条件不好的低丘缓坡区块，可考虑开发为旱地或水浇地，也要根据土壤属性进行培肥固土。在山坡土地开发建设，必须充分利用生态植被。森林、林地是维护生态平衡的最主要组成部分，是一切生物链能量的终极来源，开发林地必须以保障生态平衡为最终原则。要坚持以不破坏生态环境，有利于生态环境保护为出发点，切实做到土地资源开发与生态环境保护的有机统一。

3.要处理好建设用地与生态用地的关系。低丘缓坡土地处于由平原向山地的过渡地带，是一个重要的生态缓冲区，有其特定的生态地位。对其过度开发利用，其主要的后果是造成森林植被的减少，从而给生态环境带来不可逆转的影响，这种影响是渐进性的、累积性的。要严格禁止对坡度在25度以上的林地的开发利用，尽量保持自然景观资源的完整性，提高土地的整体利用率，同时要按照国家的产业政策，严格控制其建设用地的规模。要按照科学、统筹、和谐，可持续发展的要求，立足于现行法规，科学论证，合理权衡和选择开发项目，杜绝无规划盲目开发造成不必要损失和浪费问题的发生。对于一些坡度超过25度以上的耕地，还是应该本着着重生态效益的原则，对这些耕地逐步实行退耕还林和退耕还园。

4.要集约利用低丘缓坡资源，树立从严科学用地意识。由于低丘缓坡土地资源的稀缺性和不可再生性，决不能再循无序利用和低效利用的覆辙。要分别不同的项目类型和用地方式，制定出不同的补偿标准，利用经济扛杆手段控制新占低丘缓坡土地的数量，鼓励成片开发，杜绝遍地开发和低水平重复建设，同时要重视对森林生态系统的修复。随着低丘缓坡土地利用力度的加大，对生态系统将产生一定影响，森林覆盖率将有所下降，政府要有计划安排专项建设资金，通过森林植被的异地营建，改造低效林和营造阔叶林等措施，加大森林生态系统的修复力度，实现生态化经营。开发建设应严格项目准入，积极引进污染少、能耗低、用地少、产出大的项目，贯彻节约集约用地原则，对达不到环保和水土保持要求的，不予批准立项和建设。

5.要严格管理，确保低丘缓坡开发利用的质量。要十分重视生态合理性、经济有效性、社会可承受性，严格保证低丘缓坡开发利用质量。项目实施要进一步加大“选址、论证、立项、实施、验收”五个环节的监管力度，特别要把好选址立项关和施工质量关。选址必须符合土地利用总体规划，县域城镇总体规划和生态环境功能区规划，必须充分征求和听取所有地村组基层干部群众的意见和建议，切实做好科学合理选址。对低丘缓坡资源开发利用要作适宜性评价，必须做到因地制宜，宜农则农、宜建则建、宜林则林。对土层厚、有水源的地块，应规划为耕地开发，以解决耕地占补平衡问题；对紧邻中心镇周边，符合土地利用总体规划和城镇建设规划，土地贫瘠的区块应规划为建设用地，以解决建设用地紧张的矛盾；对生长茂盛的成片林地，应保护林地现状，并可利用林地资源发展观光旅游业。土地开发要严格按照政策法规的要求，加强对规划设计的审核和对“按图施工”的监督，确保资金使用效率和开发利用质量的提高。要大力推行建设用地表土剥离回填或河道於泥回填等方式，有效解决表土来源问题，切实提高耕地质量。对于新垦造耕地要尽快落实好“种什么、谁来种、怎么种”的问题，要搞好承包，落实责任，全部种上粮食作物或其它经济作物，严禁出现抛荒现象。镇政府同村干部签订管理责任状，建立耕种奖惩长效机制，重点管理3-5年，把开发后的土地打造成名特优农产品基地，切实提高其生态、经济和社会效益。

6.要适时开发利用海涂资源，缓解对低丘缓坡过度开发的压力。坚持适度适量开发利用低丘缓坡资源的原则，绝不能以毁林破坏生态为代价来寻求建设用地空间和耕地占补平衡空间，要综合考虑生态承载力和经济发展实际需要，避免蜂拥而起、盲目推进，避免生态失衡，避免开发成本过高造成的不经济。如一些目前技术经济上有困难的区块，要加强保护或留待以后开发利用。同时该县濒临东海，可供围垦滩涂7万亩，沿海滩涂资源优势明显，应适时实施一批重大的滩涂围垦造地工程，一定程度上可缓解土地供需矛盾，也可以规避对低丘缓坡资源过度开发带来的负面影响，这是苍南县经济建设和社会发展的长期用地保障所在。

[1] 苍南县低丘缓坡综合开发利用规划（2011—2020年）

（作者单位：浙江省苍南县国土资源局 浙江苍南 325800）

（责编：若佳）

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