临汾市发展“飞地经济”的思考

●马骏

临汾市发展“飞地经济”的思考

●马骏

“飞地经济”作为一种跨区域合作的新型发展模式，在承接产业转移、促进区域经济发展中发挥着重要作用。文章在山西省转型综改试验区建设的大背景下，就临汾市发展“飞地经济”的可行性进行了具体分析，并提出了相应的对策和建议。

“飞地经济” 临汾市 对策

“飞地经济”是指两个互相独立、经济发展存在落差的行政地区打破原有行政区划限制，把“飞出地”方的资金和项目放到行政上互不隶属的“飞入地”方的工业基地，通过规划、建设、管理和税收分配等合作机制，实现互利共赢的经济发展模式。在山西省国家资源型经济转型综合配套改革试验区建设的大背景下，临汾市实施“飞地经济”发展恰逢其时，理应成为突破地域空间限制谋划产业转型，实现转型跨越的重要路径。

一、发展“飞地经济”的重要意义

“飞地经济”模式的主要特征是由点对点的企业转移转变为区对区的产业转移，由单纯的资金承接转变为管理与项目的复合承接。它不仅很好地解决了发达地区寻找产业转移的承接地以及突破土地资源限制拓展发展空间等问题，也为欠发达地区解决资本、人才和技术短缺问题开辟了一种新的发展模式。探索发展“飞地经济”有着多重意义。

一是有利于承接产业转移。产业转移顺应了区域经济发展一体化的大趋势，是优化产业结构、实现多元发展的有效途径。当前，国内外产业转移的步伐明显加快，发达地区积极向欠发达地区实施产业转移，“飞地经济”模式无疑是一个有效的、有助于促进不同地区之间实现产业转移的平台和载体。它可以打破要索跨区域流动的瓶颈，最大限度的发挥合作双方的优势，实现资源的优化配置和区域整体利益的最大化，形成产业转移的乘数效应。

二是有利于实现互利共赢。“飞地经济”发展的最大动力就在于飞地双方的优势互补。一方面，飞出地在规划、招商、资金、人才、管理和产业发展等方面积累了丰富的经验，但却受制于发展空间的限制；另一方面，飞入地具有土地、成本等资源优势，却缺乏先进的开发管理经验和品牌效应。通过双方的相互合作，既可使发达地区的宝贵经验和能量获得充分释放的空间，也可以实现对“飞入地”丰富的土地等资源的有效利用，从而达到跨区域的生产要素的流动和优化组合，形成优势互补、联动发展、互利共赢的发展格局。

三是有利于集约利用土地。随着经济的快速发展，土地已经成为经济发展中最紧缺的资源之一，土地供求之间的矛盾日益突出。发展飞地经济可以有效实现土地集约利用，大大缓解土地瓶颈的制约。在土地资源有限的环境下，部分发达地区积极盘活土地资源，探索出种种行之有效的土地集约利用的好方法。发达地区可以借助飞地经济的平台将成功经验移植到“飞入地”，通过科学规划、有序开发、高效监管等一系列措施，转变“飞入地”粗放式的开发方式，提高土地集约利用率和单位面积产值，实现经济高效和可持续发展。

四是有利于发展产业集群。积极发展特色产业集群是实现产业升级的重要途径。发展“飞地经济”可以打破行政区划的限制，拓展合理布局的空间，加快调整区域经济结构，变分散布局为特色集中布局，最大限度地显现产业的聚集功能和集约效益，优化资源配置，发展循环经济，加快形成产业向骨干企业集中、企业向园区集中，推动经济增长方式转变和产业结构升级，有力促进经济发展核心区的形成。

二、临汾市发展“飞地经济”的可行性分析

发展“飞地经济”必须具备一定的前提条件，只有这些条件具备时才有可能达到预期目的。临汾市在区位、资源、平台、政策、经验等方面具有独特优势，已经具备了发展“飞地经济”的基础和条件。

一是具备发展“飞地经济”的区位优势。2012年，国家批准设立晋陕豫黄河金三角承接产业转移示范区,这是全国唯一跨省区的承接产业转移示范区，是与国家中西部关中—天水经济区、山西省国家资源型经济转型综合配套改革试验区、中原经济区相互契合的承接产业转移示范区，这为临汾市发展“飞地经济”提供了千载难逢的机遇，临汾的区位优势更加突出。同时，临汾市交通便利，地处太原、郑州、西安三个省会城市连接中点，大运高速公路贯穿南北，区域优势突出，是华北铁路交通枢纽、中国四大货运中心站之一，随着大西高速铁路、晋中南铁路出海通道和临汾民航机场的建设，临汾市已经形成“公、铁、空”立体交叉的现代化交通运输体系。

二是具备发展“飞地经济”的资源优势。首先，临汾市区域面积较大，未利用地较多，可以通过城乡建设用地增减挂钩、矿业存量土地整合利用、工矿废弃地复垦利用等机制加大土地资源的储备。其次，矿产资源丰富。目前已探明的矿种有38余种，煤、铁、石膏、石灰岩、白云岩、膨润土、花岗石、大理石、油页岩、耐火粘土等在省内及全国均占重要地位。同时，临汾市农业生产条件较好，是山西省棉麦生产基地之一。第三，成本因素是飞出、飞入地双方政府合作的重要经济条件。相对沿海发达地区而言，临汾的劳动力成本要低30%～40%左右，用地成本更有显著优势。这些资源优势，为飞地双方相互合作提供了可靠基础。

三是具备发展“飞地经济”的平台载体。“百里汾河新型经济带”是推动临汾市综改试验区建设的龙头工程，经济带将重点打造18个大型工业园区、10个大型现代农业园区、6个物流产业园区、17个文化旅游景区、2个中心城市、4个大县城和19个重点镇，2012年，“经济带”固定资产投资占到全市的49%，招商引资总额占到全市的64%，已成为支撑全市经济发展的重要增长极，是临汾扩大对外合作、引进高智支持、发展“飞地经济”的最好平台和载体。

四是具备发展“飞地经济”的实践经验。“飞地经济”作为一种新的发展模式在沿海地区取得了明显成效，临汾市作为后发地区也进行了积极探索。临汾经济技术开发区与洪洞县按照发展“飞地经济”的思路，本着“全面合作、整合资源、优势互补、创新共赢”的原则，与洪洞县合作共建了“临汾经济开发区（洪洞·甘亭）工业园区”，双方在理顺管理、利益分配机制的前提下，共同成立了工业园管理协调委员会，实行市场化、公司化运营，实现了良好的经济效益，被省商务厅批准为“山西省产业转移示范区”。这些有益的探索可以为发展“飞地经济”提供宝贵的借鉴和启示。

三、临汾市发展“飞地经济”的对策建议

临汾市目前正处于加快发展的关键时期，经济发展既需内力推动，也要外力相助，而“飞地经济”就是实现转型跨越强有力的“助推器”。

一是切实提高思想认识。改革创新是建设转型综改试验区的核心。临汾市应抓住有利机遇，把发展“飞地经济”作为体制机制创新的一个重要突破口。要消除“肥水外流”的顾虑，敢于牺牲局部利益，从加强区域经济合作的大局和长远利益出发，打破行政区划限制，发挥各自区域的比较优势和潜能，推动生产要素在区域间的合理流动和优化配置，积极推进跨区域合作和市域范围内的横向联合，通过合作实现共同发展。要努力营造开放的环境，充分认识发展“飞地经济”的重要性和必要性，坚持平等、自愿、协商的原则，树立合作共赢的理念，积极参与各层次的经济合作与竞争。

二是科学制定发展规划。发展“飞地经济”，要依托资源优势，立足整体发展，进行科学规划。首先，紧紧抓住综改试验区建设机遇，确定“百里汾河新型经济带”为发展“飞地经济”的重点区域，先行先试，促进各种生产要素相对聚集，打造新的“经济增长极”，产生辐射、扩散和示范作用。其次，要全面考虑临汾的资源优势和产业特点，科学规划产业布局，按照“以煤为基，多元发展”的思路，明确承接重点，以具有带动型的产业链主导产品项目为招商重点，有目的地引进项目和企业，培育形成园区特色经济发展模式，不断扩大园区相关产业的关联度和依存度，寻求关联项目的生成，引导产业聚集发展。

三是明确利益分配机制。实践证明，建立互利共赢的利益分享机制是推动飞地园区发展的关键因素。飞地园区建成后，将涉及到GDP、财政收入、税收等一系列经济指标的衡量和利益分配，飞地双方作为不同的利益主体有着各自的利益考量，所以，必须由双方政府协商约定飞地企业所产生的地方经济指标和税收分成比例，通过合理的分成机制最大限度激发合作双方的积极性，实现合作共赢。

四是建立健全发展机制。首先，要创新园区管理体制。对于飞地工业园的管理，要探索建立务实高效的跨区域协调管理机构，改变传统的行政管理体制，坚持有所为、有所不为，着力抓好产业规划、基础设施建设、公共服务等经济管理职能，剥离一些不必要的社会管理职能；其次，要拓宽园区开发建设的投融资渠道。通过引导多元投入、完善投资机制等举措，探索政府引导、企业为主、市场运作的开发模式，吸引民间资本参与园区基础设施建设，组建担保机构，搭建企业融资平台，扶持企业做大做强。第三，要理顺政府间的沟通协调机制。作为“飞地经济”的主要推动者，飞地双方政府要建立有效的组织领导和协调机制，加强工作联系，统筹各方利益关系，为企业排忧解难，推进飞地园区快速发展。

（作者单位：临汾市转型综改办 山西临汾 041000）

（责编：李雪）

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