辽宁省新型城镇化融资问题研究

●宋刚 赵述

辽宁省新型城镇化融资问题研究

●宋刚 赵述

建立高效、可持续的辽宁省新型城镇化融资体系,提供长期、稳定的资金来源，是辽宁省新型城镇化战略的关键环节。但是由于辽宁省城镇化存在融资主体单一、财权事权不匹配、土地财政难以维系、投融资平台风险大,融资渠道不畅通等问题，使辽宁省新型城镇化建设存在巨额的资金缺口，为此需要推进税收体制改革、丰富建设资金来源、规范投融资公司管理，不断完善金融市场。

辽宁省 新型城镇化 融资

城镇化是中国未来发展的重头戏。一方面，中国城镇化水平不仅落后于发达经济体，还落后于许多新兴市场经济体。截至目前，发达经济体中美国城镇化率已经高达90%、日本高达91.3%。新兴市场经济体中韩国城镇化率达到80%、巴西接近85%。根据专家观点，目前中国的城镇化率大致分别相当美国上世纪20年代和日本上世纪40年代的水平。另一方面，中国经济发展需要以城镇化作为突破口。推进城镇化有利于扩大内需、拉动经济增长。党的十八大明确提出了“新型城镇化”概念，十八届三中全会也提出，城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍,必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工业城乡关系，完善城镇化健康发展体制。2012年，辽宁省城镇化率达到65.7%,仅次于广东省居全国第二位,比2006年提高了7.8个百分点；城镇人口达到2881.5万人,初步形成了由2个副省级市、12个地级市、44个县城（县级市）、607个小城镇构成的城镇体系。辽宁省城镇化率的目标是到2015年达到70%左右，2020年达到75%左右。城镇化率的迅速提高必将形成巨大的资金需求，单纯依靠各级政府的财政收入根本无法满足。妥善解决城镇化融资问题,是推进辽宁新型城镇化健康发展的基础和保证。

一、辽宁省新型城镇化融资现状

辽宁在城市建设方面不断增加投入，投资增长幅度较大。2012年辽宁城市建设投资是2000年的7.36倍。但是，目前辽宁省城镇化建设融资机制下的财政体制僵化，融资渠道单一和融资工具匮乏，已经造成城镇化建设资金瓶颈，造成了城市水平和发展速度已经不能适应建设新型城镇化的目标。表现在：(1)城市建设的增长速度远远不能满足人口增长和社会发展需要，城市建设人均拥有量的增长速度明显慢于城镇化建设总量的增长速度，人均道路面积、人均拥有公交车辆、人均生活用水量、气化率、人均公共绿地等主要指标与新型城镇化标准比较仍有很大差距。（2）2006—2011年，辽宁省城市基本建设投资从1321.49亿元上升到3621.2亿元，财政性的城市建设维护资金从149.14亿元上升到494.49亿元。由此看出，辽宁省地方政府的财政性城市建设资金明显满足不了城市建设的投资需求。（3）2006年—2011年，辽宁省城市建设维护资金收入中,城市维护建设税、城市公共事业附加费、中央财政拨款、地方财政拨款四项平均占城市建设维护资金收入的49.67%，资金的稳定性较差。（4）土地出让金由2006年的49.97亿元上升到2011年的323.72亿元,土地收益的迅速增加在一定程度上支持了辽宁省城市建设资金的需要。

二、辽宁省新型城镇化融资存在的问题

整体来看，辽宁省城镇化建设资金来源正在由过去的地方政府财政资金“一枝独秀”，向财政资金主导，市场资金配合“百家争鸣”的市场化模式转型。但是在资金投入主体中，地方政府占主导的局面仍未打破，由社会各方资金共同参与城镇化建设的融资格局尚未形成。

1.政府投资独木难支,市场补位严重不足。按照传统经济学理论，城市公共建设具有显著的公共产品属性，应该主要由政府进行投资和管理，因此长久以来财政收入、土地出让收入成为城镇化建设资金的主要来源，民间资金的比重相对较少。虽然近几年辽宁省在解决城镇化资金问题来源方面进行诸多尝试，包括搭建各类投融资平台补充建设资金，这些举措对解决城镇化资金来源不足问题起到了一定的作用，可是多数投融资公司以国有独资公司的形式存在，其注册资本来源于政府财政拨付。政府是实际上的投融资主体，城镇化建设的主要投资实际上还是依赖于地方政府，导致地方政府在城镇化融资市场中既是“运动员”，又是“裁判员”。这种城镇化建设融资系统中缺少真正的市场主体，融资决策和资金使用都是政府通过投融资公司做出的，导致产权不明晰，债权债务关系混乱，监管不力。出资人主体缺位还造成了权、责、利不统一，“谁投资、谁决策、谁负责”的投资风险约束机制和责任机制难以落实，资金使用效率低下。

2.财权事权不匹配,地方政府有心无力。上世纪90年代的分税制改革，事实上强化了中央政府的财政控制权，弱化了地方政府的控制权，使地方政府不得不面对事权财权不匹配的局面。一是城市人口集聚引致了对城市建设的需求快速增长。2006—2011年，辽宁省从农村迁入城镇的人口数增加200余万，使原本趋于饱和的的城市公共基础资源更加“捉襟见肘”，地方政府背负的城市建设责任与日俱增。二是政府事权层层下移，地方政府不堪重负。本应是上级政府的职责被强制性地全部或部分转嫁摊派给下级政府，导致基层政府事务管理压力越来越大，与此相伴随的融资压力也随之上升。三是政府财权财力不断向上集中，地方政府收支压力急剧上升，政府财政收入呈现“倒三角形”结构。如地方政府未经许可不得发行债券、对于税收没有立法权、开征权和政策管理权；2006年辽宁省地方财政拨款占城市建设维护资金比例为34%，2011年辽宁省地方财政拨款占城市建设维护资金比例仅为17%，说明地方财政已经难以靠自身积累进行大规模城市建设投资。

3.土地财政不可持续，房地产市场风险加剧。土地财政缺乏可持续性，其弊端也日益显著。一是土地是典型的稀缺资源，土地出让收入的一次性、短期性与城镇化资金需求的持续性、长期性存在矛盾。不论是发达经济体还是新兴经济体中，都没有单纯依靠土地财政推进城镇化建设的成功经验。二是土地财政推动了房地产市场风险的出现和膨胀。在土地供给被地方政府垄断的情况下，为了筹集城镇化资金而推高房价地价，却在客观上增加了人口向城市迁移的难度。

4.投融资平台数量庞大，系统性风险不断蔓延。地方政府投融资平台如“雨后春笋”不断涌现,可能引发较大的风险。一是融资平台运作不规范，法人治理结构不完善。投融资平台公司数量庞大,设立门槛较低，缺乏规范的管理制度，债务规模大，盈利能力较弱,资金到位率低，且游离于监管之外，隐藏着较大的债务风险。二是运营管理松散，容易诱发系统性风险。地方政府不断扩大融资平台融资规模，甚至超过地方政府实际偿债能力，增加了地方政府和银行体系的风险。政府的财政信息不公开、不透明，商业银行很难获得真实、准确的背景资料，一旦出现坏账，银行将难以追讨。

5.融资渠道扩展缓慢，民间资本进入受阻。城镇化建设融资渠道扩展缓慢，筹融资难度依然较大，主要体现在：一是中央政府对地方政府融资平台的管理进一步加强。2012年，国家四部委联合发文禁止地方政府融资平台通过财务公司、信托公司、基金公司、保险公司、金融租赁公司等金融机构直接或间接进行融资,进一步压缩了地方政府融资渠道。二是民间资本存在准入障碍。虽然辽宁省加快放开民间资本的准入范围，引导民间资本加大对城镇化建设投资，但是相关领域的行政性垄断、国有资本垄断，成为民间资本难以突破的障碍。三是地方发债存在法律和政策障碍。受到预算法的约束，地方政府没有自主发行债券的权利。2011年，财政部批准上海、浙江、广东、深圳等省市率先开展地方政府自行发债试点，而辽宁不在试点省市之内。

三、对辽宁省新型城镇化融资的相关建议

新型城镇化建设不仅需要各级政府公共财政的大力支持，更需要民间资本的深入参与，形成合力。

1.推进财税体制改革，充实地方财政。加快调整财权与事权不匹配的状况，彻底改变“吃饭靠财政、建设靠贷款”的融资模式。将政府公共职责和政府公共财政权力在中央政府和地方政府之间进行科学合理配置，按照财权和事权相匹配的原则，调整中央政府和地方政府之间的财力。

2.丰富建设资金来源，引入民间资本进行公私合营。丰富城镇化建设投资主体的层次，提升城镇化建设中民间资本的参与程度，多渠道筹集资金，是化解城镇化融资问题的重要方向。积极探索民营资本和外国资本参与辽宁城镇化建设的新途径，充分发挥财政资金在融资过程的杠杆和引导作用，起到“四两拨千斤”的作用。

3.规范投融资公司管理，有效防范融资平台风险。地方政府与其他金融市场参与者一样要受到市场和规则的约束。特别是要抓好县级融资平台公司规范化建设，增强融资能力,拓宽融资渠道，广泛吸收社会资金支持城镇化建设。建议对地方政府投融资平台进行规范化、市场化、透明化改革，整合相关融资资源，统一管理。完善融资平台内部运营和管理机制，推进融资平台与政府脱钩。开展项目跟踪管理，严格控制贷款的投向。杜绝使用投融资平台资金参与竞争性商业项目的情况。

4.进一步完善金融市场，加大金融支持城镇化发展的力度。一是要实现金融服务多元化。人民银行要把支持城镇化建设列入金融工作的议事日程，充分发挥窗口指导作用，利用各种货币政策工具，引导金融机构把更多的资金投向城镇化建设。政策性银行应出台相应政策措施，有针对性地贷款，专门满足城镇化建设的贷款需求。商业银行作为中国金融体系中的主要力量，要加大信贷支持力度，完善信贷管理制度，探索新型信贷产品，寻求有效的信贷支持方式。“十二五”规划明确提出“要深化城市建设投融资体制改革，发行市政项目建设债券。”涉及城镇化建设融资，可以借鉴国际上的金融工具，如资产证券化、市政债等构建市政债、资产证券化的有关法律法规体系，给地方政府正式的发债权，是当前必须迈出的一步。

[1] 崔文瑞，杨正荣.信贷支持:为加快小城镇建设搭建金融平台.甘肃金融，2011.1130

[2] 张炯玮.浅谈金融支持城镇化建设.金融时报，2010.9.20

（作者单位：中国人民银行沈阳分行 辽宁沈阳 110001）

（责编：若佳）

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