用战略性眼光看待分布式光伏

文/本刊记者 樊创佳/

2013年年中，国务院出台关于促进光伏产业健康发展的若干意见，此后，相关政府主管部门、电网企业、地方政府、银行机构纷纷出台政策措施，推动分布式光伏发展。据2013年光伏并网装机的初步统计数据显示，累计新增1100万千瓦，其中地面电站700万千瓦，剩下约400万千瓦中，金太阳占了绝大部分，真正分布式光伏的规模据称只有60万千瓦左右。

不可否认，2013年是我国分布式光伏的起步年，也是光伏发展以来最值得记录的一年。欧盟双反、光伏巨头尚德宣布破产等一系列光伏行业重大事件的发生，使中国光伏产业经历了重新洗牌。发展的艰难没有阻挡中国政府对光伏产业的决心和信心。2013年年中，国务院出台关于促进光伏产业健康发展的若干意见，此后，相关政府主管部门、电网企业、地方政府、银行机构纷纷出台政策措施，推动分布式光伏发展。据2013年光伏并网装机的初步统计数据显示，累计新增1100万千瓦，其中地面电站700万千瓦，剩下约400万千瓦中，金太阳占了绝大部分，真正分布式光伏的规模据称只有60万千瓦左右。

同时，为加强光伏发电并网运营监管，按照国家“规划、计划、政策、监管”发展光伏的总体思路，同时为保证光伏电站项目得以健康、规范发展，2013年11月26日，国家能源局印发了有效期为3年的《光伏发电运营监管暂行办法》（以下简称《办法》）。这一办法适用于并网光伏电站项目和分布式光伏发电项目，由国务院能源主管部门及其派出机构依照办法对光伏发电项目的并网、运行、交易、信息披露等进行监管。

在《办法》中，政府监管的内容包括，光伏发电项目运营主体和电网企业电力许可制度执行；光伏电能质量;光伏发电配套电网建设；光伏发电并网服务;光伏发电并网环节的时限；光伏发电项目购售电合同和并网协议签订、执行和备案；电力调度机构优先调度光伏发电；电网企业收购光伏发电量；光伏发电并网运行维护；光伏发电电量和上网电量计量；光伏发电电费结算；光伏发电补贴发放等多方面的情况。监管措施主要包括，要求电网企业向所在地区的能源主管部门每季度上报当地光伏并网接入和交易情况，以及在并网运行中遇到的重要问题等。对检查中发现的违法行为，国务院主管能源部门将给予纠正和限期改正。其中，光伏企业无法与电网企业达成协议、并影响电力交易正常进行的，将按照有关规定，由国务院能源主管部分及其派出机构给予协调与裁决。《办法》提到，国家有权向社会公开全国光伏发电运营情况、电力企业对国家有关可再生能源政策、规定的执行情况，对运营主体违反本办法的将依照《可再生能源法》和《电力监管条例》追究责任。该暂行办法自发布之日起执行，有效期3年。

针对此，笔者走访了中国分布式能源产业联盟副秘书长王毅工和中国可再生能源学会副理事长孟宪淦，听取了他们对《办法》制定的解答。

《电器工业》：《办法》要求，国务院能源主管部门派出机构与省级能源主管部门应当加强光伏发电项目管理和监管信息共享，协调电网企业和光伏发电项目运营主体的争议。还要求电网企业应按照国家核定的补贴标准，及时、足额转付补贴资金。政府为何强力支持发展目前仍需要大量资金补贴的光伏行业？

王毅工：在过去的2013年，我国的光伏产业在经历了美国和欧盟的双反政策影响以后，产业一度走到了发展的低谷，光伏企业也迎来了新一轮的洗牌，但是我们应该看到，从我国的资源禀赋的状况来看，结合国际、国内的发展趋势，在我国大力发展光伏产业也是势在必行的，随着政府一系列支持光伏产业政策的出台，我国的光伏产业已经迎来了发展的春天。

孟宪淦：刚刚结束的全国能源工作会议的重点，第一大任务就是控制能源消费的总量。这是最大的一个问题，能源消费总量控制不住，使得能源的负担越来越重。第二个是对于大气污染的治理，就必须使用清洁能源。第三个就是要大力发展新能源、可再生能源。所以，我国能源战略重点的很多方面都与可再生能源有关系。起码大气污染的治理和清洁能源的使用，现在从国家、政府层面都被提高到一个非常高的高度，国家对可再生能源给予了足够的重视。尤其是去年的时候，国务院常务会议专门三次研究光伏产业健康发展的问题，体现了国家对清洁能源尤其是可再生能源的重视达到了空前的高度。一个反映在发展的目标上：“十二五”的规划目标从2010年提出来是500万千瓦，很快调整到1000万千瓦，然后又到1500万千瓦，最后落实是2100万千瓦。 而“十二五”规划刚公布，又调到了3500万千瓦，这反映了中央政府对发展光伏产业的一个重视。另外一个是从战略性新兴产业看，包括新能源、新能源汽车、高端制造业等，还只有光伏产业发展的比较顺利。尽管问题很多，可它还是形成了一定的规模，而且在国际新能源、可再生能源的竞争中还有一定的优势，在国际新能源、可再生能源的发展中还占据一个比较领先的地位。所以我们在认识问题的时候必须要从国家的能源政策，尤其是调整能源结构、大力发展新型能源、促进能源生产、能源消费的转变的意义上考虑。要看到现在它对环境治理方面的一些作用，同时更要看重它是战略性的一个新兴产业，就是要抢占世界能源新技术、革命的一个高地，所以要从发展的眼光、战略的眼光来认识这一问题。

《电器工业》：《办法》明确了能源主管部门及其派出机构对于光伏发电并网运营的各项监管责任，光伏发电项目运营主体和电网企业应当承担的责任等。请您谈一下监管措施的全面执行，对电网企业、项目运营主体以及电厂等有哪些影响？

王毅工：监管措施的全面执行，对电网企业来讲，应按照《办法》的有关规定要求，全面配合项目运营主体以及电厂做好各项服务工作。除因不可抗力或者有危及电网安全稳定的情形外，电网企业不能以如何形式，理由为借口影响运营主体以及电厂的各项工作。同时要配合国务院能源主管部门及其派出机构的监管工作。对项目运营主体而言，除了做好自己的本职工作之外，也要严格按照《办法》第十三条的有关规定，积极努力的做好光伏电站场址内集电线路和升压站的运行、维护和管理工作，并与电网企业做好相关的运行、维护和管理的配合工作。对电厂来讲，由于项目运营主体本身具有自发电的能力，在需求和相应方面，对电厂提出了更高的要求，尤其是在及时性和灵活性方面，尤其体现了这一点。

孟宪淦：现在做光伏，包括风力发电，电网企业是一个非常重要的领域。因为可再生能源电价附加是电网收，电网收完以后交到财政部，然后再使用。而发出的电，无论是风电、光伏发电，首先也要通过电网企业收购，否则就得弃风。电网必须要接网，接受可再生能源的发电，包括从技术上的一个接网的工程，还有一些智能电网的建设，另外它还得消纳、输送、出售。按照管理办法，电网企业对可再生能源电力必须要进行计量、统计，然后还要再去发放。补贴、计量、发放都由电网来执行，收购电力以及补贴的方法都得靠电网。所以，可再生能源发电和电网的关系是最密切的，电网在可再生能源的发展中起到了关键性决定性作用，没有电网的配合，可再生能源发电就一无是处。如果今后搞成微电网、储能将会是另外一种情况，但现在离那些还很远。

《电器工业》《办法》明确了不同主体在光伏发电并网各个环节中承担的责任，其中涉及电网公司所承担的责任尤为详细。其中“电网企业未按照规定完成收购可再生能源电量，造成光伏发电项目运营主体经济损失的，应当按照《可再生能源法》的规定承担赔偿责任”。这对电网企业，有没有难度和压力？

孟宪淦：肯定是有很大压力，这是由过去电网、电力系统的本质决定的。传统的电力系统是单向的、集中的，都是大电站把电输到用户，进行大型集中的火电厂、水电厂、核电厂，再通过电网输送到每家。而光伏发电尤其是分布式发电，整个颠覆了过去的电力体制和电力系统，分布式到处都在建，又是双向的，可以从电网买电，也可以将电卖给电网。对于电网来讲，现在为什么愿意花好几万亿来建智能电网呢？智能电网主要的功能就是要接受可再生能源发电。因为可再生能源如风电和光电有随机性波动性，必须要智能电网能够容纳、能够调剂、能够调度，所以电网的责任非常重要，它要把过去整个传统的概念全部颠覆。《可再生能源法》强调的是发展可再生能源是国家的责任和社会的义务相结合，首先要强调责任和义务。国网公司总经理以及很多电网公司都表示，他们接受可再生能源很重要的一个原则，就是要尽社会的责任和义务。单纯从经济效益来看的话，电网不赚钱，甚至还赔钱。所以首先要从责任和义务角度来接纳可再生能源。在能源行业里，可再生能源就好像一个刚出生的婴儿。对于一些大能源，尤其是煤炭、电力、水电、火电、石油等都要对“新生的婴儿”给一些责任和义务。我国传统的能源在当初发展的时候，是全国人民举一国之力去支持。现在它们发展成了主力，应该有一个培养接班人的义务，也应该为替代能源尽一些责任，也是对国家和社会的贡献。

王毅工：对电网企业而言，《办法》明确了不同主体在光伏发电并网各个环节中承担的责任，关于：“电网企业未按照规定完成收购可再生能源电量，造成光伏发电项目运营主体经济损失的，应当按照《可再生能源法》的规定承担赔偿责任”，我认为，既然规定了各自的工作责任，电网企业因不可抗力或者有危及电网安全稳定的情形，未能全额收购的，电网企业应当及时将未能全额上网的时间、原因等信息书面告知光伏发电项目运营主体，并报国务院能源主管部门派出机构备案。这是他们应该尽到的职责，从目前的技术和管理来讲，电网企业会有压力，但是不难实现。

《电器工业》：在国家明确“光伏产业是全球能源科技和产业的重要发展方向，是具有巨大发展潜力的朝阳产业，也是我国具有国际竞争优势的战略性新兴产业”以及去年一系列相关光伏政策出台的基础上，《办法》的出台是否意味着政府对光伏产业发展的信心和期待，请谈谈您的理解和建议？

孟宪淦：我想更多的是期待，就是希望我们国家在清洁能源、可再生能源方面能够担当起更大的责任。尤其是现在的雾霾、大气的污染等，已经引起了全国甚至全世界的关注。如果继续烧煤，等于不适合人类居住。这是一个非常现实的问题，也是一个非常大的战略问题。所以在这一方面，不光是中央政府要着急，地方政府全社会各行各业都必须着急。现在最怕上级着急了，地方还不动或者不想动，不太积极，这样事情就做不好。而且更要警惕的是，都是为了眼前利益搞成了一个产能过剩、自由无序，盲目发展，最后把事情搞坏了。所以一定要按照我们国家的一些规划、部署、布局，尽量地要研究我国的政策和发展目标，包括监管的办法，一定要把政策研究透，而且还要落实。

王毅工：在过去的2013年，我国的光伏产业在经历了美国和欧盟的双反政策影响以后，逐渐走出了发展的低谷，同时随着政府一系列支持光伏产业政策的出台，我国的光伏产业将迎来新的一轮发展机遇，《办法》的出台，更多的是在好的政策背景下，规范市场行为，加强市场的监管，明确各方的责任，起到的是服务和监管的作用。我还是强调一点，一个产业的健康发展，首先离不开政府的政策支持，但是，既然是走市场经济道路，还是要按市场经济规律办事，最终影响这个产业健康发展的，还是企业自身，只有企业把自己规范好，形成行业自律，这个产业才能越发展越好。

《电器工业》：《办法》中，政府监管的内容涉及到光伏项目运营的各个环节，使分布式享受到了巨大的优惠。通过政府对光伏产业环境的不断全面完善，未来光伏甚至新能源产业将会是怎样一种现象？请谈谈您的看法。

王毅工：从目前来看，政府出台的有关激励政策，尤其是针对光伏产业的，说明政府非常重视光伏产业在未来中国能源结构中所扮演的重要角色，我相信光伏产业也能做到这一点，更为关键的是，在未来的2020年，或者更远的将来，我们是否一直持续这样的激励政策？是否需要未雨绸缪？国际和国内社会、经济发展环境的变化因素也是需要我们考虑的，所以，在当前的形式下，在发展态势很好的情况下，还是需要做好各项政策研究工作，为将来的能源发展打好基础。新能源产业是全球都比较看好的未来新型产业，在我国虽然起步较晚，但是发展还是比较快的，在未来的中国能源结构中也将起到很重要的作用，应引起各方的高度重视，我也相信，新能源产业会在未来的中国的节能减排事业中发挥关键的作用。

孟宪淦：当前从政策层面，能源局、发改委已经出台了很多。现在的问题是和能源局的职能权利关系以外的问题。比如第一个融资难的问题。没有钱，投资就受到一些影响和限制。国开银行仅仅是对开发区规模化的示范给一些支持，其他的商业银行都没有动作，或者都在观望。第二个是开发的商业模式。由于我国土地和建筑屋顶都不是私有的，那么在做的时候，就遇到什么是开发模式，什么是商业模式。屋顶有利益分配的问题、法律保障的问题、建筑屋顶的产权的问题，还有一些风险控制的问题等。这一系列问题都还没有一个成熟的商业发展模式，所以在发展的时候还要不断来探索一些新的问题。必须要社会更多的方方面面的人士来参与，并去研究解决。所以《可再生能源法》特别强调的国家的责任还要和全民的义务相结合。就是不能光靠这个政府出台的政策，或者仅仅是光伏企业来做这些事情，没有社会的支持和参与，事情是做不好的。

关于发展前景，从理论上讲，全世界的太阳能资源是永远用不完的。光伏为什么叫战略性产业？就是因为它现在整个发展还很弱小，规模也非常小，价格又贵，而且以后发展中还能碰到很多障碍问题，所以不能太乐观。我国光伏2012年才发了37亿度电，只占发电总量的万分之七。2013年的发电量也不到100亿度电。因此，它真正要起到一个很大的作用，还有很长的路要走。所以要全面认识问题，既不要过分的夸大，又不要认为它起不到什么作用。就像我刚才说的那个比喻，它现在就是能源领域的一个婴儿，确实是起不到作用，还到处添麻烦，还需要补贴，呵护，但是它长大了才能够发挥作用。全社会要呵护它，要关心它、 支持它，同时希望它健康的成长，只有它长大了才能够出力。

尽管中国光伏市场前途光明，但是路途注定波折起伏。同时，光伏产业还将面临复杂多变的国内外形势。据悉，1月14日召开的2014年全国能源工作会上，国家能源局已敲定2014年国内光伏新增装机14GW。此前能源局征求意见稿中初步确定2014年全国光伏装机目标为12GW，其中分布式8GW，地面电站4GW。这表示，国内分布式装机市场大规模打开是可以预见的，这将给光伏制造业带来很大的刺激与推动，光伏制造业回暖的势头将会持续。有行业人士说“到2014年下半年，全球光伏行业将会迎来第二春。”诚然，我们应该相信中国光伏的美好未来。