从社会管理到社会治理内涵之变

●文/丁元竹

从社会管理到社会治理内涵之变

●文/丁元竹

中共十八届三中全会提出，创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序。要改进社会治理方式，激发社会组织活力，创新有效预防和化解社会矛盾体制，健全公共安全体系。这昭示着中国的治理模式正在发生深刻变化。

社会治理意味着在一个日益复杂的世界如何决策？如何引导社会沿着正确的方向前进，避免曲折，避免危机？这，需要新的治理模式。治理是关于政府与其他社会组织的互动以及他们如何连接居民的活动。治理是指一系列的价值、政策和制度，通过这些，一个社会可以来管理它的经济、政治和社会进程。它是一个国家开发经济和社会资源过程中实施管理的方式。它同时也是制定和实施决策的过程。治理还被界定为限制和激励个人和组织的规则、制度和实践的框架。所以，治理不仅仅局限于政府，也包括多元角色的互动。

治理理念的高度升华

就世界范围而言，治理一词出现于20世纪90年代，现已广泛应用于各个领域，不仅包括组织治理，也拓展到问题治理，不仅拓展到地方和国内问题的治理，还拓展到全球问题治理。治理是一门驾驭和引导社会和组织的艺术。治理是决定权利如何应用，决策如何做出，居民或利益相关者如何参与的结构之间、过程之间以及传统之间的互动。治理不仅决定走向哪里，而且也决定谁应当参与决策和以什么样的资格参与。对于加拿大的经验研究表明，公共对话与政府的信任度之间有明显关系，公共参与可以提高政府的信任度。对于意大利的研究发现，公共对话能够提高经济运作。

社会治理是指一种导致公共理想的社会和经济效果的治理模式。人们逐渐认识到制度结构或关系不只是政府内部的制度结构和关系，还包括社会部门的结构和关系，对决策产出发生重要影响，人们越来越认识到政府对于公共事务的影响只是众多因素中的一个因素，事情越复杂，政府的局限性越明显。与此同时，越来越多的人们开始相信，公共关心的重要问题，包括环境问题、信息和通讯技术发展问题非常复杂以至于不能由政府单独决定。关于这样的例子可以列举很多，恐怖主义的威胁、核武器扩散、大规模杀伤性武器扩散、局部战争已经不是一个主权国家可以控制的，必须在全球范围内展开合作。能源合理开发利用、生态保护必须南北世界共同协商，未来可能发生的情况是发展中国家的赶超模式与发达国家的高消费模式产生严重冲突，要么发生战争，要么人类在过度利用资源和生态恶化中走向终结。一个持续发展的人类亟须一个全球的社会治理机制——发达国家与发展中国家，穷人与富人共同商量人类的未来。

中共十八届三中全会将社会管理发展为社会治理，适应了中国新时期的新特点，和人民群众在新时期的新期待。在经济转轨、社会转型的过程中，由于政府、市场和社会的关系没有彻底厘清，政府越位、缺位和不到位，教育医疗卫生产业化导致人民群众基本的公共服务得不到保障，不能公平分享改革发展的成果，尤其是个别官员腐败和官僚主义，导致广大民众没有得到公平的分享，干群关系紧张，甚至在很多方面极大地伤害了群众的感情，对于党和政府倡导的很多事情缺乏参与的热情和活力，对于关系国家发展、民族存亡的重大问题，许多人在很多时候麻木不理、袖手旁观。实现中华民族伟大复兴中国梦的实现，如果失去人民群众的关心和参与，注定很难成功。

因此，如何激发人民群众的热情和活力，是当前和今后一个时期必须直面问题之一。最有效的办法是：真正“把人民的利益放在第一位”，尽可能减少权力对市场运行的干预，在完善产品市场和要素市场的基础上，创造发展机会的公平均等，鼓励人民创业和就业，鼓励公众自我管理自己的公共事务，最大程度地调动各阶层民众的积极性。

实现社会治理创新，充分发挥人民群众首创精神，最大限度调动各方面积极性，不断释放全社会的创造能量，才能努力提高社会治理水平。

社会治理模式亟待探索

在过去的30多年中，中国社会的治理和体制结构一直在不断变化，主要表现在：法制在替代人治；立法与执法的分离；部门之间的壁垒在打破；分权使地方领导获得更多的权力；公众越来越多参与立法和执法。

提升社会治理水平要鼓励社会各个方面参与社会事务。在全球进入新的发展时期，各种挑战层出不穷，严峻危机时有发生的形势下，探索新的社会治理模式，避免社会治理危机或通过社会治理避免危机，保持经济社会协调发展已经成为世界各国政治家、企业家和非营利部门领导人共同面临的课题。从传统的社会管理走向社会治理，通过社会治理提高组织效率、避免组织危机，保持组织、国家和社会的健康、持续和全面发展已经成为当代的基本趋势。

提升社会治理水平，要不断完善决策模式。在一个日益复杂的世界如何决策？如何引导社会沿着正确的方向前进，避免曲折，避免危机？这，需要新的社会治理模式。治理是关于政府与其他社会组织的互动以及他们如何连接居民的活动。社会治理是指一系列的价值、政策和制度，通过这些，一个社会可以来管理它的经济、政治和社会进程。社会治理是一个国家开发经济和社会资源过程中实施管理的方式，它同时也是制定和实施决策的过程。社会治理还被界定为限制和激励个人和组织的规则、制度和实践的框架。所以，治理不仅仅局限于政府，也包括多元角色的互动。

在古代的雅典，市民聚集于市场处理公共事务，政府只是处理这些事务的一个过程，并不独立于市民之外。但是，今天很少有人认为政府是一个过程，事实上，它作为一种制度模式已经成为社会的角色之一。政府被认为是独立的实体不仅是因为它成为一种制度形式，也因为它是作为某一群体的代表。为了正确理解社会治理，首先要意识到重视公众利益并不意味着要约束政府。但是政府应当与其他角色包括媒体、一些社会组织、企业组织分享共同利益，有时在公共问题上保持一致。

提升社会治理水平，就是要不断提升社会组织的自我管理。目前社会组织正在蓬勃兴起，社会组织兴起初始，其自身的社会治理问题就被提到议事议程。从社会组织的治理结构也大致可以看出其他部门需要什么样的治理模式——需要如何构建它们的内部结构和外部关系。社会组织治理的意义在于:社会组织的财富归公共所有；社会组织的权利不是归捐赠者、政府官员或专业管理者所有,而是归那些来自不同背景的志愿者领导人组成的理事会所有。

推进治理体系现代化

充分调动各方面的积极性，改进社会治理方式，不断满足人民群众不断提高的对公平正义的要求，进一步完善相关法律法规，强化司法公正，使法律成为社会公平正义，各类社会主体参与社会事务、市场主体参与市场竞争的坚强后盾。改革要取得成功，必须得到人民群众的支持和理解，而要得到人民群众的支持和理解，必须坚持公平正义的价值理念，面对新一轮的改革，人民群众希望知道改革的价值理念是什么？经过35年的改革发展，人民群众希望看到的是富有成效，公平正义，政治清明的改革，正给他们带来实惠的改革。中共十八届三中全会把维护公平正义摆在重要位置，进一步深化改革，就是要通过反腐败、缩小城乡差距、地区差距、群体之间的差距，完善土地制度、户籍制度，使全体人民能够自由迁徙，安居乐业。

最大限度激发社会发展活力，必须明晰政府与社会的关系，政府与社会各自的责任。政府要完善法律法规和通过制度安排更好地保障人民群众各方面权益，让全体人民依法平等享有权利和履行义务，使各种社会活动、居民的公共参与在法律和秩序的框架内进行，社会要通过居民的参与来解决发展中出现的矛盾和问题，建立起和谐的人际关系，形成秩序与活力统一的社会环境和氛围。

要敢于以极大的政治勇气和政治智慧解决人民群众在社会领域中遇到的各种切身利益问题，以及感触最深、反映最强烈的问题。敢于碰社会领域中的硬骨头。

一是努力消除传统社会和文化中长期积淀、阻碍国家现代化的障碍。在现实社会中，官本位和泛行政化趋势是亟须改革的一个领域。官本位和泛行政化的触角已经遍及教育、科学研究、文化艺术，甚至居民生活等领域，它使等级制度和等级观念侵蚀社会的公共生活，破坏了社会和谐和公共参与的基本价值——平等和公正，挫伤了社会成员的积极性和创造性。

二是加大力度改革计划经济中遗留的阻碍社会和谐的因素。要敢于承认过去在实践过程中认识的局限性造成的阻碍当前工作的因素。

三是合理的利益格局和公平的价值基础是社会充满创造力的源泉。尤其是要完善企业权益保护机制，着力解决劳动力供给机构不合理，熟练技术工人、高管人员和科研人员难找等问题。《劳动合同法》中的过度保护员工权利，造成部分不符合企业要求的员工难以退出，束缚企业用工，全面权衡员工权利和企业权利。进一步完善居民参与公共生活的决策机制。历史由人民群众创造，发展必须依靠人民，改革的动力归根结底来自人民。改善居民生活需要居民自我决策，经济水平不断提高，人民群众的生活质量不断提升，要求民主决策和自我治理的诉求就会越来越高，如何建立和完善社会治理体制机制要求改革和完善社会管理体制。

与改革开放初期比较，当下的改革面临的矛盾更多，更加复杂，尤其是涉及到收入分配制度改革、利益格局调整，以及人民群众对于公平正义的更高期待等一系列问题，必须依靠人民群众的力量和人民群众的参与。正如毛泽东同志在20世纪50年代就指出的，“老百姓百分之八十的事都由他们自己来办，我们只包百分之二十就好办了”。

在一个国家社会结构单一的时候，决策者可以像指挥军队一样引领社会前进。当利益格局复杂、社会诉求多元以后，未来的前途在何方就变得不够明确。把更多的决策交给社会去博弈，交给社会组织去负责。

（作者为国家行政学院教授、决策咨询部副主任）