城市地下空间开发利用的问题及对策研究

柳孝来

地地下空间是在地层内部由长度、宽度、高度所给出的空间，是人类潜在的和丰富的自然资源。地下空间开发利用是城市发展到一定阶段的产物，尤其是当城市发展面临着地面空间拥挤、交通阻塞、环境变化、资源匮乏等问题时，城市地下空间的开发利用就成为城市建设和社会经济发展的必然趋势。

城市地下空间开发利用不仅有利于节约土地资源、改善城市环境，缓解城市人口和交通压力；也有助于提高城市抵御自然灾害的能力，保护地面景观和城市的文化历史风貌；还能够在恒温性、遮光性、隐蔽性、安全性等诸多方面发挥一定的优势。因此，开发利用地下空间符合建设资源节约型、环境友好型和谐城市的要求，能够改善城市生态环境，提高城市发展水平和居民生活质量。

一、城市地下空间开发利用的主要形式

1、各类安全的地下防护工程

历史上，人类为了安全而自发利用地下空间的开端是挖穴而居。随着社会发展和人类文明的进步，人们逐渐认识到地下空间的隐蔽、安全、防护等作用，出现了地下粮仓、地下密室等地下空间。经历过战争以后，兴建的地下防护工程主要为民防工程，用于防备空中袭击，掩蔽人员和物资，有效地增强城市综合防护能力。后来，为了发挥民防工程与城市建设的结合作用，出现了平战两用的民防工程，有效发挥了民防工程平时的经济效益。

2、四通八达的地下交通设施

在城市集约化发展的过程中，随着城市人口的增加和交通发展的需要，城市交通的立体化成为发展趋势。交通隧道的建设是立体化交通的重要组成部分，尤其在穿越江河等方面，与架设桥梁和轮船摆渡共同形成了有效的城市交通体系。地下轨道交通、地下停车设施及地下步行道路网的建设，也为解决城市交通拥挤、提高交通效率、改善交通环境等方面其起到积极的作用。

3、形式多样的地下街和地下商业建筑

地下街是由地下通道衍生而来，在人流较为集中的地下人行通道的两侧建设商业和服务类设施。地下商业建筑则又是地下街的延伸和补充，是在有条件的地区和建筑体内形成的较大规模的商业地下空间，通常也和轨道交通站点或者交通枢纽有连接通道。这是人们使用频率较高的地下公共活动场所，提供了便捷的购物、休闲、娱乐设施，丰富了城市生活空间。

4、功能齐全的地下城市综合体

随着城市的发展，人们对方便、快捷、经济、高效并集多种功能于一体的空间需求日趋明显。因此，现代城市新型地下空间开发利用通常是地下城市综合体的形式，将防护、交通和商业服务功能有机结合，并与地上城市综合体相连接。民防工程考虑平战结合，建筑设计上和周边的轨道交通紧密联系，提供地下的行车或停车设施，并将商业、休闲、餐饮、娱乐等服务设施分布其中，并在有条件的地区和地上的办公、居住类建筑连成一体，形成功能丰富、形式多样的综合性地下空间。

二、城市地下空间开发利用存在的问题

1、缺乏整体的发展战略和全面规划

地下空间资源具有供给的稀缺性、开发结果的不可逆性等特点，其开发利用的系统性和综合性较强，需要整合地上、地下空间资源，分析周边环境和开发条件，实现诸多行业的协调发展。从目前的实际操作来看，一些地区急于发展城市建设，在开发利用的过程中缺乏整体的地下空间发展战略和全面规划，没有对未来深层地下空间开发预留空间，造成城市地上大规模建设对地下空间开发利用的不利影响。例如：一些地区高层建筑的建设和市政管线的敷设过程中，没有考虑地下空间开发利用，对土地的集约利用和地下交通设施的建设形成阻碍，尤其不利于城市地下轨道交通的选线和规划发展。因此，在一些城市发展的过程中，仍缺少涵盖地下建设、交通、市政、防灾、物资储备、资源循环利用等各个方面的综合性的城市地下空间战略规划。

2、管理机构职能分散且合力不足

有效的管理是顺利进行城市地下空间开发利用的前提。目前，由于城市地下空间的开发利用是较新的课题，尚没有专门机构从事地下空间开发利用的管理。尤其是不同功能的地下空间和设施，在投资、建设和后期运营管理等方面都缺少协调和资源共享，更难以实现共同开发利用。例如：城建管理部门主管城市开发项目中涉及的商业或仓储类地下空间建设，轨道交通管理机构主要从事地铁项目的投资建设和运营管理，民防管理机构主管民防设施的建设开发利用，市政管理机构则主要从事地下过街通道的投资建设和地下管网的敷设及管理等。因此，由于各类地下空间的开发利用在投资功能、建设周期和运营管理要求上的差异，很难协调一致和共同开发，从而使地下空间开发利用仍存在投资浪费、地下反复开挖、现有地下设施破坏和已建成地铁保护区内难以继续开发利用等实际问题。

3、相关法规建设和政策相对滞后

在法律法规层面上，与地下空间有关的法律规范内容分散在《城乡规划法》、《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《人民防空法》、《物权法》等诸多法律法规中。如果细化到开发建设的规范和标准层面，则主要集中在民防工程建设的设计规范、施工规范等。在关于各种功能的地下空间开发利用的具体政策、管理体制、建设标准、技术要求和施工规程等方面，相关的政策法规仍在制订的过程中。例如：在土地管理和开发建设管理过程中，由于地下空间开发利用法规的滞后，一些大型城市综合体在开发设计时，地下可建深度和可建面积的判定就缺少足够的依据，只能依赖规划部门的设计管理。如果无限制允许地下深层桩基和基础建设，则会影响后期地下空间的开发利用；但如果完全不允许开发地下经营性面积，则也不利于商业空间和氛围的形成。

4、资金来源和融资渠道非常有限

目前，非经营性地下空间开发利用都以民防设施、市政交通通道和停车、物资储备空间等功能为主，且现有的融资渠道多以短期融资为主，长期的债权融资、股权融资、项目融资等直接融资方式在地下空间开发利用中的运用还非常少，致使近年来城市建设的资金来源和融资渠道单一等问题日益突出。一些地区也探索了由社会资金在开发地上经营性项目时，同步开发地下空间的方式。但事实上，由于地下空间投资建设的建安成本会高于地上建筑建设，且投资周期较长，后期运营的资金回收较缓。除了与轨道交通站点接建的周边地下空间运营相对较好，其它项目的地下经营效益和开发的积极性仍有待进一步挖掘。因此，要大面积深入地实施地下空间开发利用，合理规划和连接成片开发区的地下空间，实现土地的集约利用等，仍面临资金来源和融资渠道等方面的压力。

三、城市地下空间开发利用的对策和建议

1、依据发展战略制定总体规划和地下空间专项规划

地下空间开发利用涉及到规土、交通、城建、市政、环卫、民防等很多建设和管理领域，需要有统一的发展战略和总体规划来指导开发利用过程；地下空间开发利用受到地面条件和地质条件的制约，需要技术支持和专项规划管理的保障，充分调研并促进各系统间的协调发展。因此，应依据城市发展战略和城市经济发展的实际情况，尽快编制城市地下空间的总体规划和重点地区的地下空间专项规划，对城市未来地下空间的建设工作进行指导，规范城市地下空间开发利用行为。同时，要及时关注以地下共同沟、地下物流系统、地下交通系统、地下变电站为代表的地下市政设施与城市发展进程之间的关系，重视这些配套地下设施的发展趋势、建设标准、安全运营规范及其对城市建设和其它项目开发的影响。

2、整合管理资源并设立专门的地下空间管理机构

地下空间开发利用是一项涉及诸多管理领域的系统工程，与地下空间开发利用相关的政策、规划、投融资、建设、运营等方面的管理具有较强的综合性，需要协调发改委、财政、建设、规土、交通、民防、公安、消防、市政、电力、供水、燃气等各个方面。在推进城市建设和地下空间开发利用的初期，需要有协调机构将相对分散的管理职能统一起来，综合各行业领域的需求，加强统一管理和平衡，实现地下空间资源的合理利用和地下空间项目的有序开发。在人口密集的老城区，应重视将现有已建成地下空间与新开发项目之间的联系和协调发展；在新开发的新型城区，应注重成片规划开发，有规模地开发利用地下空间，在有条件的地区考虑地下城市综合体或地下城的发展模式，考虑地下轨道交通和交通枢纽等市政交通设施与经营性投资项目的结合，通过前期加强管理协调和建设指导，实现土地资源的优化配置，发挥城市地下空间开发利用的积极作用。

3、加快制定政策法规以规范地下空间开发利用行为

在城市土地管理和城市各类项目的开发建设过程中，已经不可避免地涉及到地下空间的开发利用问题，开发深度的规范、土地价值的分摊、容积率的计算、用益物权的界定、相关证照的颁发等问题，都随着城市的发展和各类项目的推进逐步显现出来，亟需要有专业的法律法规和政策依据，来保障城市地下空间开发利用的统一规划、统一标准和统一管理，来规范城市地下空间开发利用行为。一般来说，在竖向层次的地下空间开发利用方面，首先主要开发利用浅层地下空间（地下30米以上），以提高土地利用效率、扩大城市空间容量和缓解城市压力；中期开发利用中层地下空间（地下30—50米），以提高城市生活质量和改善城市环境质量；远期开发利用深层地下空间（地下50—100米），以实现城市可持续发展和建立城市安全保障体系。采用循序渐进的方式对地下空间进行保护性的开发，也需要政策法规的规范和保障，才能真正注重地下空间开发的层次性、设施的安全便利性、功能的兼容性和使用的有效性，能够为将来进行深层地下空间资源的利用创造有利条件。

4、投资主体的增加和融资渠道的拓展

地下空间的开发利用要摆脱单一投资主体和简单融资渠道的运作模式，逐步建立投融资平台和项目开发引进机制，有条件地吸引各类社会投资者的资金和技术，增加投资主体的丰富性和融资渠道的多样性。在地下基础设施项目的开发中，也可以考虑在保证项目质量、安全和效益的基础上，引进具有投资能力的开发主体参与地下交通、地下管沟、地下变电站、地下垃圾处理厂等项目开发。在地下综合体等经营性项目的开发中，可以引导开发主体按照城市发展的总体要求和方向，选择服务和配套功能较强的项目与城市交通项目进行地下连接，为人们提供舒适便捷、合理高效的地下服务空间。通过多方面的努力，使地下空间开发利用项目即成为地上建筑项目的有利补充，也成为改善城市环境和提高城市效率的拓展方向。

（作者为上海环江投资发展有限公司总经理）