试论土地利用总体规划的公众参与性

2014-04-25郭中卿

经纬天地 2014年5期

关键词：参与性总体规划土地利用

□郭中卿

（山西中勤测绘有限责任公司,山西太原030009）

试论土地利用总体规划的公众参与性

□郭中卿

（山西中勤测绘有限责任公司,山西太原030009）

从1986年我国颁布第一部《中华人民共和国土地管理法》开始，我国的第一轮土地利用总体规划开始编制。至今，我国土地利用规划已经走过将近30年，现已完成了三轮的土地总体规划编制工作，本文将从公众参与在土地利用总体规划中的现状及其应发挥的作用分析，提出逐步加强完善土地利用总体规划的公众参与性的一些建议。

土地利用规划；公众参与

土地利用总体规划是土地管理工作的纲领性文件，也是实施土地用途管制的基本依据。由于在规划编制过程中公众参与不充分导致土地利用总体规划不够科学、可行，各方利益主体与公共利益有冲突，使规划在实施过程中出现难以执行或执行不到位的情况。为加强土地利用总体规划的前瞻性、科学性、可实施性，在规划整个编制过程中应加强公众参与性，完善公众参与的程序。

1.土地利用总体规划的发展与公众参与性

土地利用总体规划是城乡建设、土地管理的纲领性文件，是落实土地用途管制的最重要的依据，是加强土地管理，充分发挥土地宏观调控作用的一项重要手段，自1986年至今，我国先后进行了三轮土地利用总体规划的编制工作，在土地利用总体规划编制过程中公众参与这一使规划成果更客观、科学的重要措施逐渐得到重视，同时也发挥了其重要的作用。

第一轮土地利用规划编制背景在实行有计划的商品经济条件下，为“八五”计划提供土地保障。第一轮土地规划成果初步建立了土地规划的功能体系及相关模型，使土地管理工作迈出了重要一步，将土地管理工作思路由传统管理转化为规划为先、规划为纲的管理方式，首次提出了规划引领土地管理模式这种思路，并引导了近十年的土地管理利用工作。本次规划编制过程中公众参与性并没有被作为一项重要工作内容提出，在编制过程中忽视了公众参与性，使规划成果在后期土地管理利用工作中与实际建设项目脱节，未充分发挥其规划为纲的作用。

第二轮土地利用规划编制背景是在1997年、1998年出台和修订相关法律后，明确了土地利用总体规划的法律地位，同时为配套“九五”计划编制的。本轮土地规划强调了耕地和基本农田的保护，突出土地利用分区管制，控制建设用地规模。第二轮规划有利地促进了耕地特别是基本农田保护目标的落实，有效地规范了城乡建设用地。公众参与性在第二轮规划中已体现出其作用，但公众参与的地位、程序及范围有很大的局限性，对城市经济发展建设未进行充分有效地调查论证，未实施有效的、深入的公众参与程序，使规划成果在实际运用过程中缺乏一定的指导性，最终导致国民经济发展必须的建设用地得不到保障，各地未批先建、违法建设用地数量增多，很多城市出现有用地指标，无用地空间的现象。

第三轮土地利用规划编制工作已完成，在前两轮的土地利用规划中，主要是自上而下的土地规划策略，土地利用规划的各方利益参与者较少，因此这也是前两轮土地利用规划未得到很好的实施以及实施中出现问题的重要原因之一，因此在第三轮土体规划利用规划中，土地规划与城市规划、村镇规划、各个行业、部门的规划相协调，通过土地规划解决供需矛盾，合理规划布局，加强协调统筹各行、各业、各区的用地。公众参与性被提到重要位置，逐步完善程序，在规划编制过程中发挥了其重要作用。

2.发挥公众参与在土地利用总体规划中的作用

2.1 促进土地节约集约利用

规划是纲，科学的规划可以引导土地的节约集约利用，而深入扎实做好公众参与是做好科学规划的重要因素之一，也使节约集约用地这一政策落到实处。在规划整个过程中运用好公众参与这一手段，会使规划更科学、可行。现在很多地区面临着一个凸显的矛盾，平川地区占土地总面积比例较小，但平川地区承载着地区赋予它的功能却很多，既要保证耕地尤其是基本农田的种植功能，还要保证城市、建制镇和企业的稳步发展。而要解决好经济发展与农用地保护，企业发展与生态保护这些凸显的矛盾，做好公众参与是编制科学规划的重要手段之一，科学的规划能更有力地引导土地节约集约利用。公众参与有利于兼顾各方利益群体，征求各方意见，集思广益，在此前提下统筹规划，建立不同的规划空间调控体系，合理利用土地资源，落实用途管制，真正做到节约集约用地。

2.2 构建和谐社会、维护群众权益

土地规划是对未来土地利用的一个纲领，各方利益主体均需按照规划进行生产建设，若规划在编制期间未充分征求各方利益主体意见，夯实民众意志，规划在后期实施过程中会激发矛盾，使规划难以实施。在规划编制中要积极调动民众的参与积极性，不仅能够平衡各利益主体利益，还可以平衡公共利益与个体利益，使规划成果具有科学性、前瞻性，符合民众意志，有利于公众对规划的认同感，使规划更好地实施，为构建和谐社会创造良好环境。

3.加强和完善土地利用总体规划中的公众参与

3.1 加强公众参与地位，完善公众参与程序

土地利用总体规划编制就其级别分析，县级以上土地规划对民众影响是整体利益的影响，而乡镇级规划对民众影响是个体利益的影响。所以在编制不同级别规划时应该关注不同利益主体的需求。

在土地利用总体规划编制过程中公众参与包括三个阶段：征求意见阶段：通过向各政府部门、各行、各业以发函形式征求意见，在实际实施过程中各利益主体对规划不重视或理解不到位导致在实施中流于形式；规划听证阶段：向各部门、各行、各业送达规划，各相关单位召开听证会并将意见以回函的形式反馈，在实际实施过程中各相关单位注重各自的用地需求，对公共利益相对考虑较少，导致各方利益主体矛盾凸显，而公共利益未被重视；规划论证阶段：规划成果提交相关专业部门及专家进行论证。

为使规划编制更加科学、公众认同、方便实施。首先应提高公众参与在规划中的地位，将其制度化，加强其在规划编制中的重要性；其次完善公众参与在规划编制中的程序。公众参与制度化需要相关法律法规的规范与约束，才能将其很好地贯彻执行。完善公众参与的程序可在规划过程的不同阶段运用不同方式加以完善，在规划开展前期应在报纸、电视、网络等大众媒体上公布宣传，使公众了解并理解规划的重要性，为规划工作的开展奠定民众基础；规划征求意见及听证阶段，应尽可能扩大征求意见群体，充分考虑公共利益，通过座谈会、专家分析会等多种形式征求各方意见。尤其在乡级规划编制过程中一定要深入到居民委员会、村民委员会、村民小组等基层组织中，应和这些基层组织充分沟通，深入了解他们对土地利用的需求，并相应地为他们提供各种信息资源，就规划中的主要议题及人们所关心热点问题进行充分的讨论，使公众真正认识到规划与切身利益息息相关，认同土地利用规划的编制就是对他们未来发展的规划，从而让公众的被动参与变为主动参与。

3.2 注重公众参与方式

公众参与的方式方法关系着公众参与的效果，要针对不同的公众群体或不同的讨论议题，采取不同的公众参与形式，这主要取决于各种方法能促成的交流信息量，以及是否能充分反映出参与人员或集体的价值观、知识、经验以及判断。目前常用的方法是通过电视、网络、报纸新闻媒介及公告等宣传手段达到宣传动员的目的；通过开展现场调研、培训学习、座谈会、听证会、论证会等较正式的方法达到征求意见的目的。不论采用什么方法及手段，必须保证信息传达及回馈的及时性和渠道的畅通便捷。其中听证会是一种公众参与的重要手段，但听证会应该逐步贯穿于整个规划的编制过程，对于听证会代表的选择，必须保证其具有公正的代表性，能充分反应各方利益，这样会提高公众参与的积极性，准确掌握民意，为规划编制提供准确、全面的公众信息。