地方土地整治规划实施的探索与实践

刘新卫，梁梦茵，郧文聚，汤怀志，杨华珂

（1.国土资源部土地整治中心，北京 100035；2.国土资源部农用地质量与监控重点实验室，北京 100035）

地方土地整治规划实施的探索与实践

刘新卫1,2，梁梦茵1,2，郧文聚1,2，汤怀志1,2，杨华珂1,2

（1.国土资源部土地整治中心，北京 100035；2.国土资源部农用地质量与监控重点实验室，北京 100035）

研究目的：掌握地方土地整治规划实施进展情况，总结各地的经验做法，为加快推进本轮土地整治规划实施提供参考。研究方法：函调法、实地调研法和政策分析法。研究结果：各地在实施土地整治规划过程中，因地制宜统筹推进各类土地整治活动，土地整治工作的综合成效逐步显现，并且积累了一些经验、增强了制度供给能力。研究结论：土地整治规划是推进土地整治工作的基本依据，是保障土地整治活动科学、规范、有序开展的重要前提，对于当前土地整治规划实施中暴露的问题和不足要有针对性地予以解决。

土地整治规划； 实施；探索；实践；地方

1 引言

2012年3月国务院批复《全国土地整治规划（2011－2015年）》，同年4月国土资源部和财政部发布《关于加快编制和实施土地整治规划大力推进高标准基本农田建设的通知》后，各地加快推进各个层级土地整治规划编制工作[1]，并在此之后相继转入规划实施阶段。规划的生命力在于实施。特别是随着土地整治事业发展、资源环境时空演化和经济社会形势变化，土地整治的现实需求与目标任务发生变化，规划工作也从第一轮（2001—2010年）的土地开发整理规划发展到本轮（2011—2015年）的土地整治规划，不仅规划名称有所改变，规划理念、层级体系、内容方法、程序规范等也有较大变化，如何保障和推进各地土地整治规划顺利实施受到政府部门和专家学者高度关注[2]。本文基于函调和实地调研结果，初步分析了地方各级土地整治规划实施的进展、做法和成效，并就规划实施中存在的主要问题提出了对策建议。

2 研究方法与数据分析

为及时了解地方各级土地整治规划实施情况，笔者所在的土地整治规划实施跟踪调查研究小组在开展前期研究、制定工作方案的基础上，于2013年10月以发函的形式对山东、安徽、四川和辽宁4个省级、海淀等8个市级和通州等100个县级区域（50个高标准基本农田建设示范县和50个国家基本农田保护示范区）土地整治规划实施情况开展函调；在函调了解面上情况的同时，还有针对性地选择相关地区进行更为详细的实地调研。调研内容涵括规划实施总体情况、目标任务完成程度、配套政策制度建设，以及规划实施的经验做法、存在的主要问题和相应的对策建议等方面情况。截至2013年底，共收回4省7市87县函调反馈报告，并且实地调研了浙江、江西和四川3省的6个市、县。

表1 函调和实地调研区域分布情况Tab.1 The distribution of the postal and spot investigation area

从调查情况看，各地能够认识到土地整治规划是规范有序开展土地整治工作的基本依据，坚持“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策”方针，因地制宜推进所在地方土地整治规划编制、报批和实施，本轮土地整治规划工作提出的建立“全国—省—市—县”4级规划体系目标基本实现。在推进规划体系建立过程中，各地都能认识到各级规划各有侧重，上级规划指导下级规划，以促进农业现代化和城乡统筹发展为出发点和落脚点，以建设4亿亩高标准基本农田为重点，统筹安排农用地整治、农村建设用地整治、城镇工矿建设用地整治、土地复垦和宜耕未利用地开发等各类土地整治活动，逐级分解落实全国土地整治规划确定的目标任务，特别是“高标准基本农田建设规模”和“补充耕地总量”两个约束性指标必须限时保质完成，“农村建设用地整理规模”等预期性指标也要努力实现。虽然一些市、县级土地整治规划尚未正式发布，但由于规划编制任务部署较早，编制工作已经开展，并且能够做到边编制、边论证、边实施，规划的引导作用在很大程度上得到发挥。

作为反映总体现象的特定概念和具体数值，规划指标是规划目标的具体化和定量化，是清晰表示规划内容、思路与方案的重要方式。从土地整治规划指标的实现情况来看，“高标准基本农田建设规模”指标在函调省、市、县的平均实现程度分别为39.71%、33.40%和38.65%，“经整治的基本农田质量提高程度”指标在函调省、市、县均为1个等别以上，“农村建设用地整理规模”指标在函调省、市、县的平均实现程度分别为 41.46%、25.11%和40.16%，“补充耕地总量”指标在函调省、市、县的平均实现程度分别为75.83%、69.37%和60.27%，“农用地整理补充耕地”指标在函调省、市、县的平均实现程度分别为152.96%、43.38%和42.89%，“土地复垦补充耕地”指标在函调省、市、县的平均实现程度分别为91.46%、112.68%和37.46%，“宜耕后备土地开发补充耕地”指标在函调省、市、县的平均实现程度分别为49.54%、109.04%和36.03%。

3 规划实施的经验做法

各地在实施土地整治规划过程中，围绕规划确定的目标任务，结合所在地区经济社会发展水平和土地整治工作基础，从加强组织领导、健全管理制度、创新激励机制、鼓励公众参与和提升能力水平等方面有序推进土地整治活动，积累了一些经验，增强了制度供给。

3.1 加强规划实施组织领导，形成推进规划实施合力

实施土地整治规划应该兼顾国家战略、地方需求和群众利益，需要充分发挥各级政府及其相关部门的组织领导作用。根据调查情况，各地高度重视土地整治规划实施工作，将规划实施列入政府重要议事日程，并从建立组织机构、健全规划体系和严格规划实施等方面推进规划执行。安徽省在省、市和县级层面均成立了政府主导、相关部门组成的领导机构和工作机构，统筹规划安排的各类土地整治活动；嘉兴市建立了市、县领导联挂土地整治项目制度，加强规划实施目标责任考核。长寿区依据土地利用总体规划和土地整治规划进行项目规划设计，形成土地利用总体规划、土地整治规划、土地整治项目规划设计相衔接的规划体系；博罗县在土地整治规划指导下，编制了高标准基本农田建设项目规划设计及城乡建设用地增减挂钩专项规划。霍邱县定期检查规划执行情况、巡查重点区域进展；湟中县严格按照规划编报项目计划，引导国家、省、市、县投资实施土地整治项目。

3.2 健全规划实施管理制度，规范有序推进土地整治

加强实施管理是确保土地整治项目质量和资金安全的根本保证，也是土地整治规划实施取得实效的前提条件。从调查情况看，针对土地整治工作中存在的重立项轻实施、重数量轻质量，以及资金使用不合理等问题[3]，各地从加强计划管理、严格资金管理和强化实施监管入手，努力做到实施规划有计划安排、有资金保障、有制度约束。扬州市每年下达土地整治年度计划，编制年度实施方案，并对进度跟踪问效；宜宾县按照“申报一批，实施一批，储备一批，见效一批”的方式滚动推进土地整治项目。讷河市集中新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费、耕地占用税、土地复垦费以及农、林、水、路等部门相关资金作为专项资金，建立了基金化管理机制；宁乡县实行资金使用申报制度，未经立项不予补助，根据工程进度拨款并定期检查。山东省建立了由监察部门牵头，国土等部门参与的项目监管机制，国土资源厅联合财政厅采取现场督导、月报季报、问责约谈等措施，及时掌握项目建设进展。

3.3 创新土地整治激励机制，调动各方面积极主动性

本轮土地整治规划确定的主要任务，尤其是高标准基本农田建设任务重、时间紧、压力大[4-6]，在目前土地整治资金渠道相对单一、队伍建设相对滞后的情况下，完成既定任务面临着较为突出的资金和人手等问题。调查结果表明，各地高度重视调动基层政府和有关单位、个人积极性，并从建立经济激励机制、推动形成市场机制等方面出台了一系列保障土地整治规划实施的政策措施。大兴区每建一亩高标准基本农田，市财政配套3000元；萧山区将验收合格的由各镇街、场、平台投资土地整治项目所取得耕地占补平衡指标的70%留归他们自行使用；潼南县对未完成年度计划或不按规划开展工作的，在安排下年度计划和资金时予以控制。崇明县试点建立了多渠道筹集资金机制，并与土地整治效益分配机制有机结合；固始县通过政府与有关单位签订投资建设协议，吸纳社会资金用于土地整治；江津区通过改善基础设施，培育地方优势产业，吸引社会资金投入土地整治。

3.4 推进建立公众参与机制，引导群众参与规划实施

维护群众合法权益是土地整治工作的立足点和出发点，土地整治规划实施必须坚持农民和农村集体经济组织的主体地位[7]，把群众满意作为规划实施成效的根本目标。根据调查情况，各地在推进规划实施中充分尊重农民意愿，并从加大宣传力度、加强权属管理和鼓励公众参与等方面确保群众知情、参与和满意。定州市在项目立项阶段以座谈会、发传单等形式加强宣传，在规划设计阶段宣传发动群众参与，在建设准备阶段通过宣传统一思想；龙川县建立规划信息公示制度，通过宣传增强规划实施的公开透明度。慈溪市在项目实施前明晰权属关系，做到实施前后权属不变，若有调整要在实施前编制权属调整方案；荣昌县坚持“尊重现实、照顾历史、有利生产、有利稳定”原则，合理调整土地权属，确保不同权属利益。阿荣旗项目区所在村组推选德高望重且有组织能力的人组成群众监督小组，监督项目实施；苍山县层层签订管护合同，形成以群众自我管护为主，国土部门定期监督检查的管护机制。

3.5 加强相关基础能力建设，提升规划实施保障水平

本轮土地整治规划实施对土地整治系统的基础能力建设提出了严峻挑战，而基础能力建设水平也直接关系规划确定的目标任务能否顺利完成[8]。从调查情况看，各地为更好推进规划实施，从加强建章立制、提升科技支撑、强化队伍建设和推进信息化建设等方面做了大量工作。四川省完善了土地整治项目预算定额标准，健全了勘测定界、规划设计、工程建设、监理、检查验收技术标准；邓州市结合实际制定了市级高标准基本农田建设标准。景县积极探索土地整治项目的新技术、新材料和新工艺；建阳市积极引进、推广现代土地整治新方法和新技术。辽宁省各级国土资源管理部门进一步明确了土地整治职能，健全了土地整治机构；濉溪县成立了土地整治专门机构，初步建立一支涉及土地、农业等各类专业的技术队伍。宁河县采用3S技术建立土地整治规划信息系统，加强了土地整治的资源调查、评价和监测；栾城县在规划成果建设信息化基础上进行系统设计开发，建立了规划实施管理信息系统。

4 规划实施的成效分析

各地在实施土地整治规划过程中，坚持促进“三农”发展、统筹城乡发展、维护农民权益、促进生态保护以及量力而行原则，以高标准基本农田建设为重点，统筹推进各类土地整治活动，综合成效开始逐步显现。

4.1 土地整治规划实施引领了现代农业发展

各地在土地整治规划实施中，坚持以整治促建设、以建设促保护，大力推进以高标准基本农田建设为重点的农用地整治，增加了耕地面积，提高了耕地质量，确保了占补平衡，改善了生产条件，夯实了农业现代化发展基础。安徽省2011年以来实施各类土地整治项目1243个，新增耕地31524 hm2，实现占补平衡有余，通过配套田、水、路、林提高耕地质量1—2个等别；宝坻区2011—2012年间通过土地整治补充耕地2581 hm2，实现了占补平衡目标，并通过农用地整治促进了农田集中连片，提高了基础设施水平；扎赉特旗通过土地整治使原来无灌溉条件的“雨养农业”变成基础设施齐全的高标准基本农田，耕地等级提高1个等别；惠农区2011—2013年间通过土地整治增加耕地3208 hm2，促进了农田集中和设施改善。

4.2 土地整治规划实施促进了农村地区和谐

各地通过实施土地整治规划，促进了生活条件改善，推动了适度规模经营，带动了农民增收致富，提高了农村宜居程度，保护了传统农耕文化，土地整治成为新农村建设的有力抓手。海淀区通过土地整治，在部分镇试点成立土地股份合作社，规模化经营入股的集体建设用地使用权、土地承包经营权等，村集体经济组织及成员按协议分成收益；商丘市在规划实施中注意避让和保护特色村庄，大力保护富有传统特色的农耕文化和民俗文化；农安县通过实施土地整治项目，项目区人均耕地增加10%，农民人均年收入增加270元；天门市把土地整治与新村示范、旧村改造和高产创建有机结合，以土地整治为平台，强化项目资金整合，加快基础设施建设，并且结合农业产业化建设培植了相关农民专业合作社。

4.3 土地整治规划实施推动了节约集约用地

各地在土地整治规划指导下，通过整治农村建设用地，优化了区域土地利用格局，提升了节约集约用地水平，进而拓展了城乡发展空间，推动了城乡统筹发展，保障了工业化、城镇化的合理用地需求。扬州市依据土地整治规划，在加强整治散乱、闲置、废弃、低效利用农村建设用地的同时，有序推进城中村等治理改造，近年来全市拆旧复垦3.6万亩，改造城中村45个；嘉兴市实施规划以来，逐步把全市858个行政村17000多个自然村集聚到40个左右新市镇和300个左右城乡一体新社区，既解决了农民建房违法用地问题，又统筹安排了城乡产业发展和公共设施配套用地；商丘市通过整治“空心村”提高了农村建设用地节约利用水平，通过推进工矿废弃地复垦、城镇工矿企业“退二进三”提高了工业用地利用效率。

4.4 土地整治规划实施推进了生态文明建设

各地在推进土地整治规划实施中，注重发挥农用地生态景观功能，保护湿地和绿地等自然生态功能，采取工程、生物等措施改善土地生态环境，修复提升受损土地生态功能，不仅优化了农田和村庄的景观格局，而且促进了所在地区生态文明建设。扬州市分类推进土地整治工程，将土地整治规划与生态建设规划结合，统筹划定生态保护红线；海宁市按照保护生态环境、提高环境容纳能力的原则推进土地整治，维护了农村生态系统；雷州市优先开发利用地势平坦、水源条件较好、集中连片的台地区域，大力营造独具特色的台地生态景观模式；中宁县2011—2013年间通过土地整治种（补）植农田防护林39.51万株，土地整治项目区形成以网、带、片、点相结合的农田防护林体系，有效调节了局部农田小气候。

5 存在的主要问题以及对策

各地在推进规划实施中，总体上能够按照规划部署安排土地整治的规模、结构、布局和时序，发挥了土地整治规划的引导和规范作用，但也暴露出一些问题和不足，主要为：（1）规划目标实现程度总体不高。从函调县的调查情况看，以旱涝保收高标准基本农田建设规模、补充耕地总量、农用地整治补充耕地、损毁土地复垦补充耕地、宜耕未利用地开发补充耕地和农村建设用地整治规模等指标来衡量，除补充耕地总量基本符合预期进度外，其余指标执行情况均低于预期。究其原因，一些地方规划编制工作正式启动时间较迟，另外，多数土地整治项目工期较长，通常需要跨年度才能完成。（2）个别规划任务完成难度较大。由于高标准基本农田建设规模和补充耕地面积作为约束性指标逐级分解下达，一些地方执行规划时高度重视高标准基本农田建设和补充耕地，农用地整治项目立项较多且偏重增加耕地数量，而农村建设用地整治、城镇工矿建设用地整治和土地复垦因为激励约束机制尚不健全，完成既定任务面临较大困难。（3）示范建设引领作用发挥不够。本轮规划提出“继续实施116个基本农田保护示范区建设，重点加强500个高标准基本农田建设示范县建设，有序推进土地整治示范省建设，积极实施土地整治重大工程”，为实施规划设计了重大工程、示范省、示范区和示范县4个抓手，但截至目前，除了重大工程和示范省有明确支持政策，示范县和示范区欠缺配套支持政策，很难发挥预期的示范引领作用。（4）土地整治保障体系建设不足。在法制建设方面，虽然不少地方出台了相关政策和规章，但土地整治规划甚至土地整治工作法律地位不高仍是客观现实，一些地方不仅规划批复发布滞后，而且存在任意调整规划或者不按规划立项现象，规划衔接、资金聚合和项目整合也困难重重。在机构队伍建设方面，一些地方尚未建立专门土地整治机构，更多地方则反映专业技术人员队伍不足、不稳。在土地整治市场服务方面，虽然一些地方已经尝试加强中介机构管理，但在许多地方这一块仍是空白。

针对调查中发现的上述问题，结合土地整治规划工作定位，笔者建议着重从以下几个方面入手，加快推进本轮规划实施并取得实际成效。（1）加强土地整治的计划管理。在规划指导下编制实施土地整治年度计划，强化五年规划和年度计划的控制、协调作用，特别是及时分解下达高标准基本农田年度建设计划和实施方案，推进建立土地整治年度计划实施跟踪检查制度，加强规划执行情况的评估考核。（2）加大部门协调和资金整合。真正落实土地整治共同责任，加快建立相关部门合力实施规划工作机制，促进土地整治规划与村镇规划、城乡规划和生态规划等协调衔接，推动建立“政府主导、多元投入、有效整合”的资金筹集管理制度，有效聚合相关涉地涉农资金，集中投入土地整治特别是高标准基本农田建设，并在资金使用上向高标准基本农田建设示范县和基本农田保护示范区倾斜。（3）完善规划实施的保障体系。国家层面尽快启动土地整治条例研制工作，各地也要加快制订地方性土地整治法律法规，把规划实施纳入法治化轨道；加大土地整治科技创新和政策创新力度提升规划实施的科技支撑能力和制度保障能力；健全各级土地整治机构职能，推进建立土地整治从业人员上岗认证制度，不断提高管理队伍和技术人员专业素质；加强中介机构管理，尽快建立全国性土地整治协会；加大宣传力度，让群众切身感受到土地整治规划实施带来的明显成效。

（References）：

［1］王世元，张少春.建设高标准基本农田 保障国家粮食安全——贯彻实施全国土地整治规划，加快建设高标准基本农田现场会议专辑［M］.北京：中国大地出版社，2012.

［2］吴海洋.“十二五”时期中国土地整治工作思考［J］.中国土地科学，2013，27（3）：4-9.

［3］郧文聚.土地整治 实现双赢［J］.中国土地，2013，（8）：1.

［4］吴海洋.高要求与硬任务迸发新动力——谈如何推进农村土地整治和建设4亿亩高标准基本农田［J］.中国土地，2011，（10）：16-18.

［5］刘新卫，郧文聚，陈萌，等.国家基本农田保护示范区实践探索与制度创新［J］.中国土地科学，2013，27（6）：3-8.

［6］刘新卫，李景瑜，赵崔莉.建设4亿亩高标准基本农田的思考与建议［J］.中国人口·资源与环境，2012，22（3）：1-5.

［7］吴海洋.农村土地整治：助推农业现代化［J］.求是，2012，（7）：51-53.

［8］郧文聚.关于加快土地整治创新的思考［J］.华中农业大学学报（社会科学版），2011，（6）：1-5.

（本文责编：仲济香

Exploration and Practice of Land Rearrangement Planning at Local Level

LIU Xin-wei1,2, LIANG Meng-yin1,2, YUN Wen-ju1,2, TANG Huai-zhi1,2, YANG Hua-ke1,2
（1. Center of Land Consolidation, Ministry of Land and Resources, Beijing 100035, China; 2. Agricultural Land Quality and Monitoring Key Laboratory of MLR, Beijing 100035, China）

The purpose of the study is to know the state of the implementation progress of land rearrangement planning at the local level, and summarize experiences of different places in order to provide reference for speeding up the land rearrangement planning implementation. Postal investigation, spot investigation and means of policy analysis are used. The result shows that, in the process of the implementation of land rearrangement planning, each place coordinated all kinds of land rearrangement activities according to the actual situation, and gained obvious comprehensive benefits. Meanwhile, these places accumulated precious experience and enhanced supply capacity of institution construction. The conclusion is that land rearrangement planning is the basic foundation of land rearrangement work and an important premise guarantee of land rearrangement activities, and we should solve the exposed problems and disadvantage.

land rearrangement planning; implementation; practice; exploration; at local level

F301.2

A

1001-8158（2014）12-0004-06

2014-02-28

2014-09-28

国土资源部2013年度软科学研究课题“国土综合整治模式对比研究”（201308）。

刘新卫（1977-），男，安徽东至人，副研究员。主要研究方向为土地整治规划与政策研究。E-mail: liuxinwei@lcrc.org.cn

郧文聚（1962-），男，河南南阳人，研究员，博士生导师。主要研究方向为农业工程、土地整治、土地评价。E-mail: yunwenju@vip.sina.com