多中心理论视角下的农村公共物品供给问题研究——以绍兴市柯桥区为例

王海

贵州大学

多中心理论视角下的农村公共物品供给问题研究
——以绍兴市柯桥区为例

王海

贵州大学

农村公共物品的重质重量供给可谓是解决三农问题的基础，也是农村经济发展的重要保障。本文首先对绍兴市柯桥区农村公共物品供给问题进行分析，然后从二元供给机制、供给主体、自上而下的决策机制三个方面来分析其原因，最后本文从多中心理论的视角出发，提出相应的对策建议。

农村公共物品；供给；多中心理论

一、问题的提出

公共物品一词最早是由林达尔在其论文《公平税收》中提出的，而首次被赋予形式化定义的是萨缪尔森，他将公共物品定义为：公共物品是指由社会成员可以均等消费的物品，每个人消费这种物品不会导致他人对这种物品消费的减少。[1]多数学者认为，公共物品具有非竞争性、非排他性和不可分割性三个基本特征。由于我国农村有其自身的特殊性，我国农村公共物品也必然有其自身的特征，主要有公共性、生产性、社会服务性、公平性、供给主体的弱替代性等七大特征。[2]结合公共物品的属性以及我国农村公共物品所具有的特性，将农村公共物品定义为在农村地域范围内，满足农村公共消费需求，具有非竞争性与非排他性的社会物品或服务。[3]

虽然近年来政府已经在农村公共物品供给方面给予了一系列政策支持，如取消农业税、免除义务教育学杂费、出台新型农村合作医疗制度等，这些政策的实施的确助使农村公共物品供给的质和量有很大保障，但是农村公共物品供给问题依然存在。

二、柯桥区农村公共物品供给现状研究

在原计划经济体制驱使下，政府几乎包揽一切社会公共事务，这就形成了单中心管理模式。在该模式下，城市公共物品的供给由国家承担，而农村公共物品供给主要需农民自己“埋单”，政府在农村公共物品供给中的职责存在“缺位”现象。就柯桥区（原绍兴县）而言，虽然柯桥区是中国经济十强县，又通过近些年强镇扩权方式，将财事权下放给镇级政府，使镇级政府有能力不断加大其镇域内农业和农村的投入力度，提高在农村基础设施建设、农村义务教育等领域的农村公共物品供给效率。但是柯桥区农村公共物品供给仍存在供给总量不足、供给结构不合理、供给模式不科学等问题。

（一）供给总量严重不足

在农村社会保障方面，与城市相比，农村很少有人参加失业保险和养老保险等；在农村基础设施建设方面，城市居民已经能享受到相对完善优质的基础设施，比如游泳池、社区健身休闲娱乐所等，但是柯桥区的个别农村，如稽东镇的交通还不便利、不能统一饮上小舜江水等情况仍然存在；农村教育基础上来看，农村诸如师资力量薄弱，教学器材陈旧、图书量不足、班额过大等问题的存在，严重制约了农村教育的发展和教育公平的实现。在很多层面，农村公共物品供给存在“供不应求”的问题。

（二）供给结构不合理

在纯公共物品上，由于政绩考核和经济利益的驱动下，也因为政府偏好的存在，为追求政治目标和经济利益最大化，而追求短期目标。乡镇政府在农村公共物品的供给上存在“左右失衡”问题。对于一些能够展示地方政府政绩(即“硬”指标)的公共物品的供给过剩，如村村通公路，家家安数字机顶盒等，但却疏于事后的维护与管养。在一些村庄中，公路成了龙须沟、电线线路老化、电线杆歪歪斜斜等情况经常出现。目前开展高科技农业情况下，农民当前急需的农业科技信息、培训等方面的提供却严重不足。

（三）供给模式不科学

由于上级政府下决定，下级政府来执行的这种“自上而下”政府决策机制存在，越是基层的政府要负担的事权也就越大。目前又按照着各级政府成本分摊：物质成本由乡镇的各项临时收费、摊派分担，使得基层的财政负担过重。造成事权大于财权的基层政府在农村公共物品供给中能力有限，不足以满足农民的日常公共物品，也更不可能追求公共物品的多样化。

（四）供给效率低下

一方面，由于信息的不对称、行政体制改革的滞后、监督体制的不健全，上级政府和农民信息双向传递上阻碍较多。从农民向上级政府反馈角度看，信息传递链越长，信息失真程度就越高，导致上级政府无法准确获得农民真正的需求是什么；而从上级政府向下提供公共物品角度看，上级政府经过层层下拨的中间环节较多，公共资金就越被剥削，公共物品数量和种类也不断减少；另一方面，在不同乡镇由于公共物品外溢性的存在，每个乡镇谁也想搭便车，坐等渔翁之利，从而加重农村公共物品无效供给。上述两大原因导致了农村公共物品的供给效率低下。

三、农村公共物品供给存在问题的原因分析

（一）不合理的城乡分治的公共物品二元供给体制

在国家重城轻乡的政策背景和挖农补工的非均衡发展战略下，城乡二元供给体制一直在影响着农村公共物品的供给。[4]在农村，许多与农民生产、生活息息相关的公共物品在很大程度上需由农民自己“埋单”，政府只是给予一定比例的补助，这其中一大部分本应由政府来承担的费用无形中转嫁给农民，导致农村公共物品供给数量不足、质量不高。城乡分割的公共物品供给体制不仅挫伤农民的积极性，而且使农民的压力不断加大。造成城乡差距扩大和社会主义新农村建设不能顺利开展。

（二）农村公共物品供给主体问题的存在

农村公共物品供给主体单一、职责不清。由于农村公共物品具有自身特点，加之市场在农村公共物品供给上影响甚微，私人部门和第三部门等主体的作用未被挖掘出来，使得政府成为公共物品单一供给主体。另一方面，由于在实际中各层政府在农村公共物品的供给职责未被科学合理划分，一定程度上造成农村公共物品供给主体的“错乱缺位”。“财权上交，事权下放”的存在，越基层政府承担的事权过重，享受到的财权过少，致使农民不能享到尽多和丰富的公共物品。

（三）自上而下的供给决策机制的影响

“自上而下”的农村公共物品供给模式并未充分考虑到公共物品使用者的需求状况，难以达到公共物品的最优供给。在这种模式中农民很难表达自己的意志，也对公共资金滥用、公共物品供给不透明、暗箱操作等状况缺乏有效的监督管理。如柯桥区于2001年进行了乡镇撤扩与改革，但是这就造成了干部人浮于事，增加了财政的支出，然后并没有提高对农村公共物品的供给效率。

四、多中心理论视角下农村公共物品供给制度的构建

奥斯特罗姆夫妇共同创立的多中心理论可以说是针对单中心治理思想提出的，奥斯特罗姆夫妇提出了另一只“看不见的手”，意味着在进行社会公共事务中，除政府主体外，还包括政府、市场、第三部门等在内的多个主体，在一定的规则约束下，各个主体可以发挥自身优势，以多种形式共同行使主体性权力。在公共物品供给这个特定领域，多中心理论强调公共物品供给结构、供给方式和规则等需要多元化。

基于多中心理论，完善柯桥区农村公共物品供给制度，通过多元供给主体（政府、市场和第三部门）在协同机制的作用，促使资金来源渠道多元化，并通过多元供给方式可以有效提高公共物品供给的效率和效益。与此同时，在这个过程中需要良好的监督评价机制做保证。基于多中心理论视角的农村公共物品供给主要模式如下图所示，

（一）多元供给主体

1、政府。农村公共物品供给中难免会存在外部性和“搭便车”现象，此时不能完全按照市场规则下的利益最大化原则进行供给。而出于政府的基本职能，提供那些市场供给失灵的农村公共物品无可厚非。[5]尤其在两大类农村公共物品的供给上政府应该主动并且承担这个责任：一是诸如农村地区的基础教育、社会保障等农村基础设施方面的纯公共物品；二是诸如电网、自来水等排他成本高的准公共物品。当然要强调的是政府只是在市场、第三部门等其他主体不能有效发挥其作用时才提供公共物品，同时，政府转交的只是服务项目的提供，而不是服务责任的移交。[6]

2、市场。政府行政官员的“理性经济人”动机使得在提供公共物品时，不可避免地存在着自利倾向，因而政府在公共物品供给中可能存在“失灵”现象。同时随着经济发展和农民收入水平的提高，政府提供的基本公共物品无法满足多样化消费需求。这些原因都促使市场能在农村公共物品的供给过程中发挥作用。最后由市场的特性决定，能对资源进行有效配置，能提供一些产权归属明确、具有排他性特征的农村公共物品，如小型水利设施、农用固定资产等。

3、第三部门。第三部门又可称之为非盈利组织或非政府组织，它是介于政府部门与私人部门之间的一个部门。当前农村中已经有诸如农村老年协会、妇女发展类民间组织、农村民间金融组织、农民工协会等第三部门，这些第三部门发挥其自身优势不但可以弥补政府在农村公共物品的供给过程中的缺位，解决政府管不了、管不好、又不愿管的事，也能对市场失灵作出积极回应。因此，第三部门理应与政府相互合作，与市场共同作为农村公共物品供给主体。

（二）资金来源多元化

当前，农村公共物品出现供给不足的现状，主要是因为农村公共物品的资金来源渠道狭窄，过于依赖政府的拨款。当政府不能有效的支配足够的资金时，就必然导致农村公共物品的供给不足，提供的公共物品不能保质。因此，保障资金来源多元化极其重要。与多元供给主体相对应，农村公共物品的资金筹集模式应该采取政府财政投入、市场筹集和第三部门弥补相配合的多元筹集模式。首先，乡镇机构的责权利相统一，能有独立的预算权和财政支配权；其次，明确中央在农村公共物品供给中的财政职能，加大财政转移支付力度；第三，在明确产权的前提下，通过采取私人供给、政府给予适补贴等方式吸引民间资本投入农村准公共物品。

（三）多元供给方式

考虑到目前我国农村公共物品供给的现状，有以下几种供给方式可供选择：一是政府直接供给方式，即由政府作为供给主体之一，直接向属于本级职责范围的农村提供公共物品。二是政府委托除政府部门以外的私人（或团体）的供给方式。在公共基础设施供给中私人与政府通过公私合营的伙伴关系，一起供给某些农村公共物品。政府以合同承包、特许经营等方式在规范条件下把公共物品供给转让给私人经营。三是政府与私人（或企业）合作的供给方式。政府通过补贴的方式，鼓励私人或企业参与提供农村公共物品事业中来。

（四）多元运行机制

1、决策机制。改变目前自上而下的决策机制，建立合理的双向决策机制。首先，改变“自上而下”的决策机制，明确各级政府提供公共物品的职责，建立由内部需求决定公共物品供给的机制。其次，建立完善“自下而上”的农民需求表达机制。通过第三部门的合理构建来改善农民和政府之间的关系，使农民提高自身的素质、科学文化水平，让农民有能力和有渠道表达自己对公共物品的需求。

2、竞争与合作机制。农村公共物品的供给中引入竞争机制，以实现资源的“帕累托最优”。由于政府、市场及第三部门等多个主体各具优劣，这就要求中央政府根据成本—效益原则，制定农村公共物品供给主体的标准，并使多元主体之间构成一种公平竞争框架。

3、监督、评价机制。监督机制是农村公共物品供给制度规范的外在保障条件。没有配套的法律制度和监督体制就不能使政府、市场和第三部门在提供公共物品时避免受到“理性经济人”影响，保障这三方在供给过程每个环节中的合法性和合理性。同时基于农民满意度的指标体系对提供的公共物品的数量、质量、效率进行评价。可通过上级政府或第三方来对公共物品供给状况包括供给过程、供给后效果等方面进行验收评估，农民满意程度越高，说明该政府的工作绩效越高。

[1]刘迪平.农村公共产品有效供给：各级政府事权与财权配置研究[J].特区经济，2008，(1).

[2]李燕凌.农村公共产品效率[M].北京：中国社会科学出版社，2007.

[3]112农业部课题组.建设社会主义新农村问题研究[M].北京：中国农业出版社，2005：89-94.

[4]蒋满霖.我国农村公共产品供给与农民负担研究[J].南京农业大学学报(社会科学版)，2003，(2).

[5]谢群，员晓哲.我国农村公共产品供给主体的失衡与重构[J].农村经济，2006，(3).

[6]戴维•奥斯本等.改革政府：企业精神如何改革着公营部门[M].上海：上海译文出版社，1996：24.

王海（1989-），男，浙江绍兴人，贵州大学行政管理专业硕士研究生，研究方向：公共组织与公共经济。