城乡义务教育一体化发展视阈下的县域内教师交流政策研究

张 旺，丁 娟

（吉林省教育科学院，吉林 长春 130022）

一、县域内教师交流：城乡义务教育师资一体化发展的重要路径

城乡二元分割体制下，城乡学校突显出巨大的差异，教师作为“学校的人”，其在工资与福利待遇、晋职晋级、培训与提升、工作与生活环境等各方面也因学校的不同呈现出城乡教师间在数量和质量上的明显差距，导致城乡师资力量严重不均衡发展。解决此问题的策略一般有二：一是不断向农村进行增量倾斜，补齐短板；二是将城乡教师作内部调整，优化整合。但是单纯的增量倾斜和存量优化整合都会在城市学校对农村学校的“抽血”机制的作用下呈现新的城乡师资不均的状态。因此，笔者认为能“治本”的思路是在加快城乡经济社会一体化发展的同时或先行在教育系统内部实现城乡师资一体化发展，即首先应打破固有的城乡教师静态分聚状态和单向趋利性流动的形成机制，将城乡师资整合为一个大的资源库，统筹谋划师资发展和作用发挥，将师资这一重要教育要素在城乡教育大系统内动态流动起来，并做到可持续性动态流动，同时在流动中提升每个教师个体的教育教学能力包括对不同教育环境和学生群体的适应和掌控能力，并最终实现城乡师资一体化发展和均衡分布。其中，城乡教师不再是分立的两个群体，也不再是某个学校的“人”，而是彼此平等的城乡师资大系统内的个体。在职业生涯过程中，每个个体作为一个基本师资要素始终处于周期性流动状态，但又应教育发展所需聚合成群体常态性存在，从而使城乡教师群体成为两个动态互融的群体组合，不同个体间和群体间呈现出彼此独立又相互依存、取长补短、共融共生的关系。

在政策现实中，要实现这一思路首先应从县域内城乡义务教育师资一体化开始，开展县域内教师交流，即在县域内优先进行师资统合、谋划要素流动。所说的“县域”，主要是指县、县级市、自治县、地级市所辖区等县级行政区域。“教师”主要是指义务教育公办学校在编教师，民办学校教师、公办学校代课教师等一般不在研究范围内。从政策沿革上看，早在1996年，《关于“九五”期间加强中小学教师队伍建设的意见》中就提出“要积极进行教师定期交流”。21世纪初随着“以县为主”的义务教育管理体制的确立，教师交流政策的职责也逐渐赋予县级政府及其教育行政部门。2006年，新修订的《中华人民共和国义务教育法》明确指出“县级人民政府教育行政部门应当均衡配置本行政区域内学校师资力量，组织校长、教师的培训和流动，加强对薄弱学校的建设。”这就为县域内开展教师交流提供了重要的法律依据。2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》中要求“实行县（区）域内教师、校长交流制度”。2013年，在党的十八届三中全会上通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中再次重申“实行公办学校校长教师交流轮岗”。

综上可见，县域内教师交流应该并且已经成为我国加快城乡义务教育师资一体化，推进城乡义务教育均衡发展的一条重要路径。

二、县域内教师交流的政策实践问题与分析

2013年9月至12月初，我们就县域内教师交流政策实施情况对吉林省部分县域进行了调研。根据吉林省县（市、区）义务教育均衡发展分年度目标，我们将全省60个县域按照义务教育均衡发展水平划分为三个梯段：即2015年实现义务教育基本均衡的县域为第一梯段，2017年实现基本均衡的县域为第二梯段，2020年实现基本均衡的县域为第三梯段。权衡三个梯段的划分、行政区域的划分、典型地区的代表性等多个因素，分别在三个梯段中抽取了7个样本县，共计21个县域对其进行调研，占全省县域总数的35%，覆盖全省9个市（州）。具体操作上，首先面向所有21个样本县通过网络形式发放调查表搜集样本县域实施教师交流政策的基本数据信息和文本信息，之后在三个梯段中分别选择1个典型样本县进行实地问卷与访谈调研。城乡义务教育师资一体化的实现有赖于县域内教师交流政策的顺利实施，但调研结果显示，实践中政策实践情况却不容乐观，具体来讲：

（一）政策实施尚未达到全覆盖，县域间实施差异明显

图1 交流学校数占学校总数百分比、交流教师数占专任教师总数百分（样本县总观）

通过图1可以看出，近四年来吉林省义务教育学校参与交流比例一直呈现上升状态，但尚未达到全覆盖。其中，2013年最高，达65.5%；2010年最低，仅有40.9%。此外，专任教师整体参与交流比例非常低，最高值也不到2%。另外，调研中未如期返回任何数据信息和文本信息的样本县共计6个，约占样本总数28.6%。我们对这些县又进行了电话回访。结果6个样本县均表示其并未真正开展教师交流工作，难以按要求反馈相关信息。其中，3个县表示“根本没有开展”；1个县表示“刚要启动，还没有什么相关材料”；另有2个县表示只开展了少量支教而没有上派研修，其中一个县更是明确表示“我县只是在08～09年度根据省里的统一部署，选派了四名教师到乡下教学交流了一年。而且也不是选派最优秀的教师。之后的这些年里，再没有选派一线教师去乡下交流”。吉林省相关文件中明确提出“2012年初步实现教师流动制度化”的目标，但就调研情况看，至少10%的县域远远没有完成这一目标，甚至完全没有开展教师交流。

图２ 交流学校数占学校总数百分比（分县域）

考虑现实需要，本文将调研样本县域实际地名隐去，用字母代替。

横向比较来看，不同县域之间的政策实施差距非常大。从数据信息来看，图2显示，县域C、J1、Q1义务教育学校参与交流比例可达到100%，D1、N2则不足10%，T1、A分别仅为33.3%、23.3%。骨干教师数占交流教师总数百分比上（见图3），县域N1、L1、D1、F、T2都可达到100%骨干教师，而县域J1、T1则四年来通常这一比例都在50%以内，甚至最低仅为12.5%。另外，从数据的年度变化上看，有的县域起步早，基本保持越来越好的状态，如县域N1、L1；有的县域则起步晚，发展快，如县域T2；有的县域则愈发呈下滑趋势，如县域D1、N2、A。

（二）多种交流模式并存，但体制性障碍尚难突破

在调研中，我们发现吉林省存在多种县域内教师交流模式，可归纳为以下八种，即支教与研修型、传统支教型、上派研修型、局部全员交流型、局部对口交流型、局部走教型、局部调动关系型和县域优质师资共享型。但是这些模式却罕有体制性突破。所谓体制性突破，这里主要是指能突破束缚师资要素流动的一系列制度障碍，真正实现县域统筹与管理教师资源，促进教师县域内周期性流动的教师交流。

综观这八种教师交流模式，支教与研修型是最普遍采用的形式，在很多县域甚至是唯一存在的。这种模式之所以能受到普遍认同，主要原因是它建立在传统支教型、上派研修型基础之上，有比较丰富的政策实践经验。但其不足也显而易见，正因为没有与既有体制产生强烈冲突才使之实施较为普遍。局部全员交流型力图能在学区内部实现师资共享和均衡配置，有一定的创新性，但是交流教师在完成交流后仍然是回到原学校工作，工资关系、人事关系没有实质性变化，并且政策没有体现出教师个体的周期性动态流动。D1县的局部调动关系型交流，与其说是教师交流不如说是大规模教师调动，首先主要在县城内实施而不包括农村学校教师，第二此政策执行两年之后就停止而没再持续，因此，只是局部的短时性存量调整。因此，现有的吉林省县域内教师交流还没能彻底打破城乡教师的分聚状态，绝大多数是针对农村师资力量进行的补给式支持，难以取得长效，离城乡师资一体化发展还有比较远的距离。

（三）政策刚性色彩浓厚，交流程序不够规范和科学

公平的职责在政府，在一个本身不公平的领域内政府的这一职责就显得更为重要和迫切。县域内教师交流以促进城乡义务教育师资一体化发展为目标，并致力于让城乡学生公平享受优质师资。因此，政府强制性实施县域内教师交流从这个角度来讲是合理的。但是实践中这一政策却突显出过于刚性的问题，即因为对政策相关主体的趋利性认识不足和对政策实践环境的客观状况把握不到位仍强制执行，导致政策落实过程中步履艰难或流于形式。例如，调研中就发现，交流教师中骨干教师比例整体偏低，在部分县域非骨干教师比例甚至超过50%，如县域C、J1、T1、N2，县域J1更是高达74.3%。这反映出优秀教师派出困难，各学校在升学压力下还是首选了保全自身利益，优质师资要素仍然固化存在于城市地区。

这种过于刚性的交流政策使其在制定过程中没能充分考虑各方主体的意愿，进一步导致交流程序不够规范和科学。调研中，我们就发现了硬性分担交流名额到学校并要求必须完成，简单采取抓阄方式定人定岗，单方面解除聘任合同关系，受援学校对交流教师没有选择权利，交流教师对交流去向亦没有表达权利等问题。在交流时间和交流任务的确定上，有的县域规定的交流时间仅有2个月，有的县域更是对交流教师的任务没有明确要求，这些都是对交流学校学生不负责任的行为，也是不符合教育教学规律的做法。

（四）配套政策不够完善，教师交流孤掌难鸣

县域内教师交流政策的有效实施涉及财政、交通等多方面的配套政策，必须得到相应支持才可，但实践中却呈现孤掌难鸣的尴尬。问卷数据显示，教师在交流过程中主要忧虑或苦恼的事情中，排在前三位的分别是：交通、餐饮及住宿问题（51.09%）、难以照顾家庭（子女就学等）（39.13%）、职称评聘问题（36.96%）。但调研中，不少教育行政官员和校长反映，偏远地区和条件艰苦地区的学校尤其是小学根本不能为教师提供住房，导致交流工作在这些地区难以开展，而这些地区的学校又是最缺教师的。交通费用上看，大部分学校都能帮助教师解决全部或者一部分，但也不能做到完全补偿。也有的县域给教师通过发放交流补贴的形式对交流教师进行补偿，但是真正落实的很少，H市的几位交流教师就谈到“前几年还说每月给发500元钱，这几年又不了了之了”。由于女教师多有照顾家庭的需要，导致部分县域在教师定岗时采取“女近男远”的潜规则而非按实际教育需求核人定岗。“同等条件下优先晋级”等规定在实际中兑现也存在困难。

三、日韩两国教师交流政策的经验借鉴

日本和韩国是世界上通过开展教师交流以促进区域内师资均衡发展的典范。在长期实践中积累了丰富的经验，其主要表现在：

（一）明确教师的公务员身份

日本和韩国在实施教师交流政策时都首先赋予了教师公务员的身份，并通过法律形式固定下来。此外，日本和韩国教师的工资都与政府公务员的工资相当甚至较之更高一些。因此，教师公务员身份的确立使城乡教师拥有相对平等的社会地位和可观的经济回报，教师与学校之间的利益依附关系并不因城乡工作环境不同而存在显著差异。另外，公务员的身份确立也使得教师有义务按照教育发展需要听从行政性安排。这一切都使教师脱离任何一所学校而流向另一所学校变得更具可行性，从而为城乡师资之间的流动打下了良好的基础。

（二）制定可靠的法律法规

日韩两国都非常重视通过法律手段推进政策执行。其教师交流方面的政策法律体现出两个特点：一是站位高；二是可行性强。站位高主要是指国家层面出台教师交流政策相关专项法律。日本的《国家公务员法》、《教育公务员特例法》，韩国的《国家教育公务员法》都是从国家层面制定的，这种高站位的法律显示了国家对教师交流政策的重视，也提升了政策执行过程中的力度和强度。可行性强主要是指日韩两国的法律规定较为详尽和完善。《国家公务员法》等法律中对教师流动的周期、流动的形式、流动的比例、流动对象的确定、流动程序等做出较为全面的法律规定，为各地方政府根据这些法律规定和自身实际情况制定更具可操作性的实施细则提供了可参照的确切依据。此外，这些法律法规的制定也不是一蹴而就的，是随着实践的需要历经多次修正不断完善的。

（三）操作规范科学的交流程序

日本和韩国的教师交流程序之规范科学体现在：第一，国家作教师交流程序的一般性规定，地方政府根据自身实际制定具体细则。例如，教师交流年限上，日本一般平均6年流动一次，韩国一般2-4年流动一次，但实际上日本神户市规定小学教师每9年流动一次，初中教师每11年左右流动一次。[1]大邱市规定中小学教师4年须流动一次，庆尚北道规定的流动年限为5年。[2]第二，重视政策的透明度。日韩两国尤其是日本在操作交流程序时，首先力求使施政主体明晰政策全貌。除一般的具体性规定外，他们还配有相关细则对其中有关概念进行详细而明确的解释，例如“偏远地学校”、“半偏远地学校”、“长龄工作者”等，还会对相关重要概念进行深入加工。第三，尊重教师个人意愿。首先，对于不适合流动的教师，日本各地在政策中也做出了明确规定，例如妊娠或休假期间的教师、临近退休的年长的教师；其次，在流动时考虑教师的主要居住地及其便利程度，不是随意确定流动地域。第四，科学量化。韩国通过量化手段期望能够最大限度的保证制度的规范科学。这些分数主要有三种构成，即工作经历分数、业绩分数和特殊情况加分。[2]经过量化之后的总分是道级教育行政部门决定教师是否需要轮岗的主要依据。

（五）落实完善的配套政策

为有效实施教师流动制度，日韩两国都有一套完善的配套政策。这些政策体现在教师工作与生活的各个方面。例如，通过法律规定地方政府应协助流动到偏僻地区学校的教职员解决住宿和生活福利问题；根据地区的艰苦偏远程度和教师个人付出程度等发放各种名目的津贴补助；为偏僻地区教师提供优先发展的机会；等等。配套制定了关键还在落实，日韩都是重视法治的国家，政策一旦立法就必须遵循，社会对法律的认可和尊重程度很高，因此，政策的落实更为顺畅，这些都是值得我们借鉴的。

四、一体化理念指导下的县域内教师交流策略思考

县域内教师交流是城乡义务教育师资一体化发展的重要路径，更助力于城乡义务教育一体化的实现。“城乡教育一体化既是目标又是手段，要运用一体化的方式实现一体化，其关键是树立一体化的理念，运用一体化的思维，建立一体化的制度。”[3]通过调研可以看出，当前很多县域内的教师交流政策实施效果之所以不理想，其根源就在于没有做到这一点。因此，县域内教师交流若想真正发挥其应有的政策效果，就必须在一体化理念的指导下思考其实践策略。

（一）立法确定教师的公务员身份，割断教师与学校间的“绑定”关系

当前我国县域内教师交流之所以流动不起来或不能长期周期性流动，一个重要原因是没有打破固有的城乡学校与教师之间的“绑定”关系。目前，我国法律规定了学校与教师之间的合同聘任关系，从而使教师在不同学校之间进行行政调动处于尴尬的违法境地。教师的收入与其所处学校之间有密切的关系，城市教师的实际收入也不仅仅体现在工资层面，很多福利待遇甚至灰色收入也是农村教师无法企及的。现有的编制制度也过于僵化，导致教师交流中出现“人动编难动”的现象。因此，与教师流动直接相关的人事关系、工资关系、编制关系不变，教师就不可能真正动起来。

为此，应立法确立教师的公务员身份。将教师变为地方政府的人，一切工资和福利待遇均通过政府发放，编制由政府统一管理和使用，学校对教师而言只是政府将其派任工作的地方。这一做法的主要意义就是割断了教师与学校间的“绑定”关系，尤其是因此产生的相关利益关系。同时，教师作为公务员在派遣、调任上有义务服从政府安排。并且，对待教师接受“灰色收入”或在校外补习的现象也可以相对顺利成章地进行“公务员式”的惩处。

（二）制定高层次的县域内教师交流政策实施要求，突破县域决策局限

就调研情况来看，县域内教师交流政策的制定与实施虽然由法律赋予了县级政府及其教育行政部门，但是这却不可避免地突显出一些决策局限甚至在这一政策上表现出“无作为”的状态，使不同县域间在实施教师交流政策上呈现出非常明显的差异。因此，必须提升县域内教师交流政策的决策层次，由国家或省域层面出台更具权威性和规范性的文件，对县域内教师交流政策实施作统一性要求。并且，这一文件必须是专项文件，浙江省、四川省、福建省等已经有相关专项文件出台。事实证明专项文件出台的省域不仅为县级教师交流政策决策提供了依据和方向，也能在更大范围内统筹与其他相关部门的合作。例如，县域内教师的流动需要财政部门、编制部门、人事部门等的密切合作，但是县级行政部门决策时难以得到市级等更高层级的相应支持使得政策执行乏力。因此，只有制定高层次的县域内教师交流政策实施要求，才能突破县域决策局限，提高决策的权威性和科学性，保障政策的开展更为顺利，政策实施效果更好。

（三）在尊重教育和尊重教师的原则下明确规范的县域内教师交流程序

割断教师与学校已有的“绑定”关系之后，教师在城乡学校间的流动就变得可能。如何让教师有序流动起来，就需要制定明确规范的交流程序。在制定时必须遵循两个原则，即尊重教育、尊重教师。县域内教师交流政策的实施本意是为城乡学生提供公平优质师资，共同提升城乡义务教育质量，一切必须以此为本。另外，政策的施政对象主要是教师，拥有公务员身份的教师进行交流虽有义务但也有权获得自我选择的空间。因此，在尊重教育、尊重教师的原则下，县域内教师交流程序的制定应做到：第一，交流年限设定应综合考虑我国义务教育阶段学段设置、县域内义务教育学校类型、教师职业生涯发展规律；第二，交流教师上岗时间与中小学开学时间保持一致，各个程序运行步骤都不应影响正常教育教学活动开展；第三，教师核编定岗以学校和整个县域师资均衡发展为宗旨，不随意因性别等其它复杂因素变更岗位与教师；第四，给予教师充分表达其意愿的空间和适度的自我选择空间，例如教师交流意向学校可有多项选择；第五，就近安排教师交流学校，不与教师现有的工作与生活产生强烈冲突。

（四）统筹规划教师交流相关配套政策，形成合力助推交流政策落实

为保障县域内教师交流政策的持续性有效实施，必须统筹规划相关配套政策。需要做的努力包括：与城乡道路建设和学校校车制度建设统筹谋划县域内或局部片域内教师流动一小时通勤圈；与城乡住房建设和学校校舍建设统筹解决交流教师住宿问题；与社会保障部门及其他相关部门联合统筹成立规范的未成年子女托管机构或探索灵活多样的托管形式；与学校标准化建设和信息化建设统筹，为交流教师作用发挥提供基本教育教学条件支持；与教师培训计划统筹，保持交流教师自身专业发展的连贯性；等等。

[1]汪丞.日本教师定期流动制对我国区域内师资均衡发展的启示[J].中国教育学刊,2005(4)：59-62.

[2]夏茂林,冯文全,冯碧瑛.日韩两国中小学教师定期流动制度比较与启示[J].教师教育研究,2012(5)：92-96.

[3]张旺.城乡教育一体化：教育公平的时代诉求[J].教育研究,2012(8)：13-18.