浅析土地征收过程中的收益分配问题

□赵亮

（山西省土地整理中心，山西 太原 030024）

浅析土地征收过程中的收益分配问题

□赵亮

（山西省土地整理中心，山西 太原 030024）

我国的土地征收制度建立于新中国成立初期，是以土地国家所有制和集体所有制为基础、根据计划经济体制制定的。虽然几经修改，国家权利至上的传统观念依旧渗透其中，征地补偿理论和制度设计的计划经济体制特征明显，与当今的市场经济很不协调。在土地征收中土地权属和土地用途发生了变更，其过程涉及到多个不同利益主体的经济利益分配。改革我国的土地征收制度，研究政府、集体经济组织、失地农民之间最佳的利益联结点，建立合理的征收补偿和利益分享机制，将对加快推进我国城乡经济社会发展一体化进程、完善土地要素市场、实现社会经济的全面协调可持续发展具有重要意义。

土地征收；收益分配

1.引言

1．1研究背景及意义

我国的土地征收制度形成于计划经济时代，从建国后沿用至今，尽管其间在征收补偿标准方面作了一些调整，但没有从根本上触动土地征收制度本身，这与我国市场经济体制的改革进程本身己经很不适应。多年来，我国土地征收制度的实施，对保证交通、能源、水利等基础设施建设，现代工业体系建设，城镇发展等各类建设顺利进行，推进我国工业化、城市化，现代化做出了重要贡献。但由于经济体制的转轨，原来在计划经济体制下形成的土地征收制度越来越难以适应新的形势。土地征收在实践中引起的问题主要有以下五个方面：（1）征地范围过宽，难以体现征地目的的公共利益性；（2）征地补偿普遍较低，被征地农民反映强烈；（3）地方政府过度征地的短期行为现象严重；（4）货币安置作为当前征地安置主要途径，难以解决失地农民的长远生计；（5）政府征地行为不规范，甚至出现违规操作现象。这些问题和矛盾使得现有的土地征收制度与市场经济现实之间的矛盾日益突出。

现行的土地征收补偿项目为土地补偿费、安置补助费、青苗及地上附着物补偿费，由于这些补偿费用的标准较低，被征收人难以维持其原有的生活水平。但如推行完全补偿的方式，必将给国家和社会增加经济上的负担，从而影响国家的经济建设。在土地征收过程中，发生了一系列土地产权、土地用途、土地利益关系的变化，涉及到多个不同利益主体的经济利益。研究如何改革我国的土地征收收益分配制度，寻找政府、集体经济组织、失地农民之间最佳的利益联结点，建立合理的征收补偿和利益分享机制，必将对加快推进我国城乡经济社会发展一体化进程、完善土地要素市场、实现社会经济的全面协调可持续发展具有重大意义。

1．2土地征收的概念界定和基础理论

1．2．1土地征收的概念界定

1．2．1．1土地征收与土地征用

我国土地征收制度脱胎于建国后至农村土地公有制改革前的征地制度，质变于1982年由国务院颁行的《国家建设征用土地条例》，定型于1998年的《土地管理法》，该法对征地主体、客体、补偿原则，征地权属变更，征地程序等进行了规范，修订于2004年8月，将部分条款中的“征用”修改为“征收”。在以前的论述中，习惯于称其为“土地征用”，实际上土地征收与土地征用并非同一概念。两者的相同点，在于都是国家以公权力强制地对他人的土地权利予以剥夺，使得他人的土地权利因征收或征用而消灭或终止。

一般认为，土地征收是国家根据公共利益需要而行使公权力，以补偿为条件，强制取得他人的土地所有权，他人的土地所有权因国家的征收而消灭。如他人的土地所有权并不消灭，则不能谓之征收。一般意义上的土地征收，为国家对个人土地所有权的征收；而我国的土地征收，则是国家对集体土地所有权的征收。简言之，我国的土地征收实质上即征收集体土地。

土地征用则是国家因公共事业的需要，以给予补偿为条件，对他人土地所有权以外的土地他项权利为利用，待特定公共事业目的完成时，仍将土地归还原土地所有人。他人的土地所有权并不因国家的征用行为而消灭，无论是土地征收，还是土地征用，都是国家凭借公权力对他人土地权利或土地他项权利予以强制性剥夺，但这种强制性剥夺须以存在公共利益为条件。

1．2．1．2土地征购

征购起源于土地私有，是土地私有制的产物，可以理解为一种相对完全的市场行为。土地征购，是指国家法律规定，采取强制措施，按照等价有偿的原则，收购农村集体土地所有权或公民个人、其他社会组织的土地使用权的措施。征，国家征用土地所有权；购，建设单位或个人购买土地使用权。在“征”的同时发生“购”的行为。两者最直观的不同从字面上我们可以理解为征地中安置补偿的标准不同。“征收”采取的是较低的补偿标准，而“征购”是将征用和购买结合起来，根据实际情况采取较高的征地费用标准。

2.土地征收流程及收益分配关系

2．1土地征收流程

2．1．1土地征收的审批

我国《土地管理法》第四十四条规定：“省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准”，“在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准”。除此以外的建设项目用地，凡涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。第四十五条规定：“征用下列土地的，由国务院批准：“1.基本农田；2.基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；3.其他土地超过七十公顷的，征用前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。”

因为我国实行土地利用总体规划制度，新《土地管理法》第三十四条规定：“各省、自治区、直辖市划定的基本农田应当占本行政区域耕地的百分之八十以上。”另外第十八条规定：“地方各级人民政府编制的土地利用总体规划中的建设用地总量不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标，耕地保有量不得低于上一级土地利用总体规划确定的控制指标。”征收基本农田必须经过国务院的批准。能实现非农化的土地又常常是当地上等的农用地，县政府没有土地农转非的批准权，也没有征地的审批权，只能针对已征收的国有土地并且必须是国有建设用地，在用地单位之间进行调配。在实际生活中，即使是农民的住宅用地涉及非农化的土地以及任何建设用地也必须得到省里的批准。主管征地的同志曾抱怨他们工作的难处，一方面省里要求必须执行土地利用总体规划，保证80%以上的耕地是基本农田，另一方面县政府又常常责怪他们规划的基本农田太多，影响了县政府的招商引资工作。

有关农用地转用与土地征收衔接的规定是：农用地转用和土地征收批准权限同属于省人民政府的，报省人民政府批准；需国务院批准的，由省人民政府向国务院申报；农用地转用批准权限属于省人民政府，土地征收批准权限属国务院的，由省人民政府批准农用地转用后，土地征收报国务院审批。

2．1．2土地征收的流程

土地本身是自然的物质形态，具有位置的固定性、惟一性的自然特征。在现存的大量集体土地中，特别是位于城乡结合部，一些区位条件良好适合用于建设的地块，随着城市的扩张，大量的单位和个人在此进行土地开发和经营，这里也是常发生土地征收的地区。在集体内部进行的土地用途更替，如乡镇企业建设，或为村乡集体公益事业进行建设等，其土地所有权不发生转变；土地所有权变更的唯一合法形式是土地征收，即土地征收改变了土地的所有权状况，集体土地所有权转变为国家土地所有权，而且只能由集体所有土地转为国有土地，这个方向是不可逆的。

土地征收过程包括三个主体、两道程序，三个主体即农村集体经济组织、地方政府、用地单位，两道程序是指土地征收程序、土地使用权出让程序。土地征收是指国家根据公共利益需要而行使公权力，以补偿为条件，强制取得他人的土地所有权，他人的土地所有权因国家的征收而消灭。土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为，通常情况下，用地单位支付的土地出让金一部分以补偿、安置费的形式流入集体经济组织和农民个人手中，另一部分以税费和土地出让净收益的形式流入各级政府手中；补偿、安置费由用地单位支付给县级政府，再由县级政府交给集体经济组织，这部分费用在集体经济组织和农民个人之间分配，具体分配比例由二者商议决定；另一部分之间的分配比例由相关法律法规规定。

2．1．3具体建设项目征地程序

根据《山西省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》和山西省国土资源厅《建设项目用地预审管理办法》，县级以上人民政府土地行政主管部门负责建设用地的受理、审查、报批工作，并且把应当报国务院和省政府批准的建设用地的申请、审查、报批和实施分为具体建设单位用地和实施城市规划用地两大类，两者的报批程序基本一致，只是上报时所附带的资料略有差别。现以建设用地单位在土地利用总体规划确定的城市、村庄和集镇建设用地范围内用地涉及土地征收的程序列示如下：

（1）建设单位就项目进行可行性论证，并向建设项目批准机关的同级土地行政主管部门提出建设预申请。受理预审请的土地行政主管部门应当依据土地利用总体规划、年度内农用地转用计划和国家土地供应政策，对建设项目的有关事项进行预审，出具建设项目用地预审意见书。

（2）建设用地单位向市、县人民政府土地行政主管部门正式提出建设用地申请。市、县人民政府按照土地利用总体规划和土地利用年度计划拟定四案一书（农用地转用方案、补充耕地方案、征用方案、供地方案、建设项目用地呈报说明书），并逐级上报有批准权的人民政府。

（3）有批准权的人民政府土地行政主管部门对四案一书及有关资料进行审查，并组织进行现场踏勘，提出审查意见，报有批准权的人民政府批准。

（4）农用地转用和土地征用经省人民政府或国务院批准后，由同级土地行政主管部门下发批复。同时批准农用地转用和土地征用的在同一文中一并批复。

（5）四案经批准后，市、县人民政府自收到批准文件之日起 10日内，在被征用土地所在地的乡、镇范围内予以公告。

（6）公告期满，市、县人民政府土地行政主管部门根据征用土地方案和征地补偿登记情况，拟定征地补偿、安置方案并在被征用土地所在地的乡、镇范围内公告，并组织实施征地方案。

（7）以有偿使用方式提供国有土地使用权的，市、县土地行政主管部门与土地使用者签订土地有偿使用合同，并向建设单位颁发《建设用地批准书》；以划拨方式提供国有土地使用权的，由市、县人民政府土地行政主管部门向建设单位颁发《国有土地划拨决定书》和《建设用地批准书》。

根据国土资源部《建设用地审查报批管理办法》和山西省国土资源厅《建设项目用地预审管理办法》，建设用地单位在申请建设用地时，除了四案一书外还应向有批准权的人民政府土地行政主管部门提供下列文件及资料：（1）建设单位资质证明及建设用地申请表；（2）市、县土地管理部门审查卡片；（3）农用地转用计划指标证明文件；（4）地籍资料或者其他土地权属证明材料；（5）以有偿方式供地的提供草签的土地有偿使用合同；（6）项目可行性研究报告批复；（7）项目初步设计批复；（8）以有偿使用方式供地的提供土地估价报告和备案表；（9）项目地理位置图及平面布置图；（10）市、县土地利用总体规划图和项目所处分幅土地利用现状图，占用基本农田的提供乡级土地利用总体规划图及说明和补充耕地方案；（12）项目位于地质灾害易发区的提供地质灾害危险性评估报告；（13）有关部门（如林业、环保、消防、地矿等）的意见；（14）勘测定界图及技术报告。另外，圈内用地的还要附加城市总体规划图或村镇规划图及有关说明。

2．2土地征收过程中的收益主体和分配关系

2．2．1土地征收过程中的收益主体

用地单位要获得土地使用权，必须支付征地费用，付出的征地费用转化为对土地原所有权人和使用权人的补偿，这部分补偿还包括用地单位支付的用于解决被征地农民安置的安置补助费。现阶段，土地征收在法律关系要素上存在的主体有三个：各级政府、集体经济组织和农民个人。

（1）各级政府。各级政府可分为县级政府和县级以上政府。城市市区的土地属于国家所有，国家土地所有权由国务院代表国家行使，但是国务院不可能亲自管理所有的国有土地，国务院不得不把许多对土地的管理事务交给地方政府机关来管理，这样就形成了委托代理的关系。为了在经济上体现国家对土地的所有权，国务院和省级政府对市、县级政府新增建设用地征收新增建设用地土地有偿使用费（采用从量定额方法），作为他们的平均土地收益。这样，在征地过程中国家（由国务院代表）就为地方政府规定了一个最低的出让土地价格，同时也赋予了地方政府土地收益的剩余索取权。在实践中由于国务院和省级政府对市县级政府的监督成本很高，县级政府就具有了相对较大的独立性和较大的经济利益。县级土地管理部门，受同级政府的委托来管理土地事务，在同级政府领导监督下工作，经济上没有独立性，因而可以认为它们是一个整体。所以，在这里我们根据工作性质把政府部门分为县级政府和县级以上政府两大类。

（2）集体经济组织。根据我国法律规定，农村土地归农民集体经济组织所有。农村土地的村本位制决定了土地制度的运作实际上是村庄集体决策过程的结果。作为集体土地所有权的产权人，他们在土地征收过程中获得的是对失去的所有权的补偿，这部分的补偿是土地补偿费（构成征地补偿费的一部分），这部分的费用一般为补偿总费用的30%左右，有关土地补偿费与总费用情况，可见表4－5。

（3）集体中的农民个人。他们获得的主要是安置补助费和青苗补偿费和地上附着物补偿费。安置补助费根据不同的安置途径支付给农村集体经济组织或农民个人，需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。青苗补偿费和地上附着物补偿费，是对原土地长期使用权补偿，这部分费用构成征地补偿费的一部分，这部分费用一般占补偿总费用的10%左右。

2．2．2土地征收过程中的收益分配关系

（1）各级政府之间的收益分配关系

国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使，委托当地政府来行使管理的权限。为了鼓励地方政府积极工作，降低监督成本，赋予县级政府土地收益的剩余索取权，并要求县级政府组织土地的招标、拍卖工作。县级以上政府向县级政府收取新增建设用地土地有偿使用费，并且通过新增建设用地土地有偿使用费的价格，约束了非农土地的最低出让价格。县级以上政府还通过各项税费和土地出让净收益，如耕地占用税，耕地开垦费，征地管理费，新增建设用地有偿使用费，前期开发费等，参与了利益分配过程。

（2）政府和集体经济组织之间的收益分配关系

我国《土地管理法》第四十七条规定：“ 征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。”第四十四条规定：“ 建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”

（3）集体经济组织和农民个人之间的虽然农村土地的所有权属于集体经济组织，但是土地已承包到农民个人手中。每一个在村社地域内合法出生的成员，都有权分享与原有成员相等的土地使用权利，他们在土地数量、质量以及土地的税赋负担上也是均等的。只有本村或本组的农民才能享有均分土地上所承载的相关权益，对于拥有合法的农业户口的农民来说，土地是不能转让、出卖和抵押的。

3.土地征收过程中的收益分配分析

3.1土地市场呈现以下三个特点：

（1）政府垄断土地一级市场。土地市场是伴随着城市化进程和房地产业发展形成的，在上世纪90年代后期，土地一级市场和二级市场界限模糊，用地单位协议从政府手中拿生地，并全程参与拆迁、征地、市政建设等几乎全部前期过程，然后直接进行房地产开发建设或上建设项目，企业代替政府拆迁激化了很多矛盾。2004以来，县级政府严格按照国家和省政府的统一政策规定执行征地过程，并出让国有土地使用权。县政府从社会经济发展的总体和长远目标出发，通过经济手段和行政手段，对城市土地市场进行控制，可以达到抑制土地投机，维护土地市场稳定，优化土地资源配置，分享土地收益的目的。土地一级市场的运行状况决定了二级市场的运行状况，政府对土地一级市场的垄断决定了整个土地市场的供需和运行状况。

（2）土地市场不太发达。土地市场的发展与县域经济的发展息息相关，受到总体规划和土地利用年度计划的约束，土地市场很难一下变得发达。

（3）土地供需矛盾突出。旧的规划已过时，新的规划未出台，极大的影响了签约项目的快速落地，而征地审批又需要较长时间，上级土地部门往往会核减用地数量或不予批准，极大地影响了企业投资的积极性，土地供需矛盾十分突出。

3．2土地征收补偿政策

3．2．1山西省土地征收地上物补偿标准

我国《土地管理法》第四十七条规定“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。”

山西省根据《土地管理法》制定了《山西省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》，规定了本省范围内的土地征收地上物补偿标准。（表3-1）

被征收土地上的附着物和青苗等的补偿费按照下列标准支付：

（1）建筑物、构筑物等附着物，可按照有关规定给予折价补偿，也可给予同等数量和质量的附着物；（2）青苗按照不超过一季作物的产值计算；（3）对有条件移栽的树木，付给移栽的人工费和树苗损失费。不能移栽的，按照有关规定作价补偿；（4）鱼、藕和牧草等，按照有关规定作价补偿。征地补偿方案公告后，突击栽种的树木和突击抢建的附着物不予补偿。非法占用的土地上的建筑物和其他设施，不予补偿。

表3-1 山西省土地征收地上物补偿标准表

另外，《山西省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十条规定：“支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省人民政府批准，可以增加安置补助费。但是土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的三十倍。”

3．2．2土地征收统一年产值标准

制定与公布土地征收统一年产值标准，是政府土地管理部门的一项重要职责，也是规范土地征收行为，调控土地市场运作，审批农用地转用，优化配置土地资源，加强政府对地价进行管理的重要措施。根据当地实际情况，会同县统计局、县物价局、县农业局、各乡（镇）人民政府等有关部门制定本县的征地统一年产值标准，并报市、县国土资源局批准，作为土地征收补偿的依据。

耕地被征用前三年平均年产值，按照下列办法计算：

（1）被征地者向村民委员会申报该耕地前三年种植情况；（2）被征地所在地的乡（镇）人民政府、村民委员会对被征地者申报的种植情况在被征地村进行公布，听取农民群众的意见；（3）乡（镇）人民政府、村民委员会根据农民群众的意见对申报情况进行核实；（4）被征地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门根据核实的种植情况、同级统计部门的同期统计报表和同期作物价格计算该耕地被征用前三年的产量、产值和前三年的平均年产值。其他土地被征收前三年平均年产值的计算办法参照耕地征收。

3．3土地征收过程中的收益分配状况

每年土地征收数量不均，各批次土地征收数量不等。

3．3．1土地征收补偿性费用在集体经济组织与农民个人之间的分配

土地征收补偿性费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物补偿费和青苗补偿费等。土地补偿费、安置补助费以土地被征收前三年的平均年产值的倍数为标准补偿。土地征收补偿性费用是对被征地农户、农村集体经济组织和地上附着物产权人的补偿。下面依次对其说明，并对土地征收补偿性费用在集体经济组织与农民个人之间的分配作以统计。

土地补偿费按照规定，主要用于补偿被征地农户失去土地承包经营权的损失。留给农村集体经济组织使用的土地补偿费属于集体资产 。在调查中发现土地补偿费大多数大部分都留在集体经济组织中，由村委会管理。

安置补助费是为了解决农户的失地之后的生存问题。按照规定，可以根据不同的安置方式支付：由农村集体经济组织安置的人员，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。在调查中发现本区域的安置补助费、大多都以货币形式支付给被征地农户。

地上附着物补偿费和青苗补偿费是对原土地长期使用权补偿，这部分费用构成征地补偿费的10%左右。《山西省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》规定：“支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省人民政府批准，可以增加安置补助费。”

3．3．2土地征收出让过程中的各项税费在各级政府之间的分配

土地征收出让中的税费项目，包括耕地占用税，耕地开垦费，土地管理费，新增建设用地土地有偿使用费，其他中介费等。

按照国务院的规定，耕地占用税全部留给地方（省、市、县）。按照山西省政府的规定，耕地占用税20%上交省财政，10%上交市财政，70%留县财政。

按照国务院的规定，耕地开垦费全部留给地方（省、市、县）。按照山西省政府的规定，耕地开垦费20%上交省财政，10%上交地、市财政，70%留县财政。

土地管理费全部留给县级财政，按征地补偿费用总额的3%征收。

按照国务院的规定，新增建设用地土地有偿30%上缴中央财政，70%留给地方财政。按照山西省政府的规定，新增建设用地土地有偿留给地方财政部分20%上交省财政，10%上交地、市财政，70%留县财政。

3．4土地征收过程中的收益分配问题分析

土地出让收益表现为土地出让金。土地出让金由成本、税费和出让净收入组成。成本费用是指土地统征、预征和出让过程中所必需发生的支出。出让净收入是土地出让价款扣除成本、税费后的余额。集体土地被征收后变为国有土地，国有土地有偿出让净收入的分配比例：省财政20%，地（市）财政10%，70%留归取得收入的县级财政。

政府在土地征收过程中获得了额外的可观收益，而集体经济组织和农民个人的土地权益受到侵害，他们本应拥有完全的土地权益。现行的土地征收收益分配状况存在许多不合理之处，土地征收收益分配问题主要表现在以下5个方面：政府主导土地征收过程、政府在土地征收过程中获益可观、被征地农民未享有土地增值收益、被征地农民的补偿安置方式单一、被征地农民的社会保障制度不健全等问题，使得被征地农民未能充分分享全社会改革发展成果。

3．4．1政府主导土地征收过程

在土地的征收过程中，政府既是土地资源的宏观管理者，又是国有土地所有权的行使者，同时兼有将时兼有将集体土地征收为国有土地的具体操作权力。集体经济组织和农民个人在土地征收过程中处于被动地位。我国法律规定农村土地归农民集体经济组织所有。由于征地是政府强制行为，征地补偿标准由政府制定，所以从法律的角度就剥夺了农民讨价还价的权利，农民只是被动的接受或不接受基层政府的分配政策。由于法律和制度上的强制规定，农民和政府在利益分配上没有达成完备的契约，没有形成均衡的利益分配制度安排。农民的往往是以较小的经济支出（如人为增加附属物的量增加补偿，通过拖延附属物的拆迁给施工造成麻烦）来维护自身利益，这种维权行为所得到的补偿也极为有限。

3．4．2政府在土地征收过程中获益可观

某些农业大县，财政收入相对其他县比较少，而政府的土地收益可观，导致政府有强烈的土地征收倾向。随着利益结构的重大调整，地方政府在促进公共利益增长的同时，也产生了不可忽视的地方政府特殊利益。政府在很多时候往往以实现自身利益最大化为目标，从而直接参与市场，获取收益，他们往往依靠征收更多的土地来保证其自身的利益诉求。土地征收和出让行为不仅可以取得较为可观的土地收益，而且可以加快项目迅速落地，促进地方经济发展，促进人民充分就业，所以作为理性“经济人”的政府，有强烈的土地征收倾向，以尽快获得地方的有形实绩（道路、桥梁、工程、大厦）和无形实绩（就业率、经济增长率）。

3．4．3被征地农民未享有土地增值收益

土地征收补偿标准不合理。我国土地征收法定补偿倍数最高为所征土地前三年的平均产值的30倍，即补偿安置30年。这种规定的不合理表现在：一是国家负责补偿安置农民生活的期限最长为30年，没有考虑农民子孙后代生活问题，同时有悖于土地承包期满可以延包的原则；二是一个标准执行30年，农民生活水平停滞30年，不符合社会经济可持续发展战略；三是未考虑农民集体在经营管理土地和农民使用土地中调整农村产业结构的处分权和土地收益最大化；四是所谓“前三年平均产值”，并不能体现土地的最佳用途。同样的土地种小麦等粮食作物和种果树、中药材等经济作物，其收益差别是相当大的。现行的征地补偿额度是与市场无关的政策性价格，严重偏离土地的市场价值和农民的经济预期，失地农民转到城市后各种生活成本提高，难以维持其原有的生活水平。征地法定补偿范围仅包括了直接损失，没有包括被征地农民的间接损失和土地的预增值收益。

按照政府制定的土地征收统一年产值标准，即使补偿安置费全部归农民所有，扣除物价上涨因素和农民生活水平提高因素，也达不到10年的农民收入，农民再精打细算，节约使用，充其量也维持不了15年的生计。虽然这一标准对失地农民的当前效用而言无疑是一大笔收入，但对农民的长期效益来看就成了负数。

土地征收前后存在差价问题。征收前后的巨大差价以及农民到底是否应享有土地增值的收益分成，是当前农民对现行补偿分配方式产生意见较多的焦点。农民希望在征地过程中能分享增值收益，受土地产权制度的限制，在土地征收过程中，农民集体很难得到土地从农业转向工业、商服业的土地增值收益，其获得的补偿费在征地成本地价构成中一般不到总价格的50%，加上征地补偿费在赔付过程中可能没有及时兑现，使补偿的实现数量更为有限。近几年，随着城市化和工业化进程的加快，农民集体所有土地征收为非农建设用地的数量越来越多，县城周边部分农用地的地理位置相应起了变化，原来的远郊成了近郊，近郊的乡村成了城区，土地价值随之迅速飚升。于是，由于土地地理位置变化形成的级差地租，即土地增值的收益，归谁所有及如何分配，成了城郊农民关心的问题。集体经济组织既是集体土地的所有者，又是使用者和经营者，在土地被征收前，他们是级差地租的所有者。因城市化建设需要农地改为非农建设用地后，由于地理位置变化，地价提高，形成的额外收入应归农民集体所有，他们对土地因高效利用增加的收益，理应拥有共享的权利。部分政府对土地征收补偿标准做出了统一规定，用较低成本从农民手中征地后，在土地出让中可以得到较为可观的土地净收益，而被征地农民未享有土地增值收益。

3．4．4被征地农民的补偿安置方式单一

被征地农民的补偿安置方式单一。对被征地农民，我国法律和现实中上大都采取“一次性货币补偿”方式，而对失地农民的居住安顿、就业、养老、医疗保障等问题，却未予以考虑，这种被农民称为“一脚踢”的货币安置办法，已严重损害了农民的利益，使失地农民成为城市化的牺牲品，成为社会不稳定的因素。单一货币补偿安置引发的突出问题是：被征地农民在拿到征地补偿费后，绝大部分农民将费用转为消费资金，很少用于再生产，加之有的在就业上没有门路，只能坐吃山空，长远的生存失去了保障。

随着市场经济的深入发展，企业的用人方式也有了很大的改变，已完全市场化，对劳动者的素质提出了更高的要求，被征地农民文化层次低，劳动技能单一是造成就业困难的重要原因。劳动技能贫乏导致被征地农民在激烈的就业市场竞争中明显处于劣势，再加上农村就业信息服务渠道不畅等因素，严重制约了失地农民向二、三产业转移，已被安置工作的失地农民面临下岗和失业的风险比一般工人要大得多。因此，在市场经济条件下，现行单一的补偿安置方式并不能有效解决被征地农民的可持续生计问题。

3．4．5被征地农民社会保障制度不健全

土地收益分配涉及被征地农民的社会保障问题。被征地农民除了关心补偿费、安置费外，还关心他们以后的生存保障问题。在土地征收的补偿性费用中，只考虑耕地的年产值水平是不够的，还应考虑土地承载的社会保障功能。为保障被征地农民生活水平不降低和长远生计有保障，根据山西省省劳动保障厅《关于做好全省被征地农民就业培训和社会保障工作的实施意见》，建设用地报批资料要出具市、县（市、区）人民政府将被征地农民纳入社会保险的承诺。但是在调查中发现，被征地农民大多没有缴纳养老保险，也未缴纳医疗保险，国土局把补偿、安置费交由村集体经济组织后，在集体经济组织与农民之间进行分配，由县农业局监督这部分费用的分配使用，这主要是因为市、县劳动保障部门还没有制定出被征地农民养老保险的实施细则，将被征地农民纳入社会保险将对被征地农民的长远生计产生保障作用，可以实现农村长治久安和农村社会的长期稳定。

4.影响土地征收过程中收益分配的原因分析

我国现行土地征收制度建立于新中国成立初期，是以土地国家所有制和集体所有制为基础、根据计划经济体制制定的。虽然几经修改，仍然带有浓厚的计划经济色彩，国家权利至上的传统观念依旧渗透其中，征地补偿理论和制度设计的计划经济体制特征明显，与当今的市场经济很不协调，由此形成了土地征收制度的不公平。影响土地收益分配格局的真正原因是我国的土地征收制度，土地征收制度问题主要表现为集体土地产权不完整，使得农民难以有效维护其土地权益；政府对土地征收补偿标准等做出了严格的规定，限制了农民参与谈判的权利；政府角色不清，与民争利。下面对影响土地征收过程中收益分配的原因进行分析。

4．1集体土地产权缺陷

（1）集体土地所有权主体不清晰导致地方政府乘虚而入，主导征地过程。

从所有权主体来看，村委会既不是经济法人，也不是一级政府，村集体不是法律上的“组织”，而是全体农民的集合，是一个抽象的、没有法律人格意义的集合群体。在1998年国家《土地管理法》规定：“‘农民集体’是指乡农民集体、村农民集体和村内两个以上农业集体经济组织，包括由原基本核算单位的生产队延续下来的经济组织。”该法在一定的意义上将“农民集体”确定为“农业集体经济组织”，这种模糊不明确的规定，导致经济实践中的混乱。绝大部分村是由村民委员会履行土地产权的职能；有的虽然规定土地由其农村集体经济组织所有，可是政府征收土地却仍需经村委会同意，征地补偿款仍由村委会支配；有些村则由于无法确定“农民集体”的法律性质，虚设产权主体，以至失去土地的发包主体，造成产权混乱现象。由于农民集体土地所有权的具体归属不明晰，导致在集体所有制下，“谁”真正拥有土地，实际上是不明晰的，土地集体所有制实质上是一种所有权主体缺位的所有制。模糊的土地产权关系实际上强化了国家对土地权益的处分权，弱化了村民和村民自治组织的土地所有者权益。地方政府往往会以发展地方经济这一全局性的公共理由，名正言顺地介入土地的开发与征用，并且在这一过程中取代村级组织，成为介于开发商和农民之间的卖方的真正主角。

（2）集体土地产权不完整导致农民在征地过程中没有自主权。

在我国，对农民而言最为重要的是能够享有明确且完整的土地财产权。但是，由于土地承包经营改革只是一种“半截子”产权改革，农民相对完整的土地财产权至今不能确立。根据现行法律规定，农民基本上只有土地所有权中的使用权，而实际上没有租让权、交易权和抵押权，集体不可能将土地的所有权转卖给另一集体组织和公司，更不能将土地出卖给个人。农民没有决定土地非农使用的权利，《土地承包法》规定农民有“维持土地的农业用途，不得用于非农建设”的义务。由于不能有效地将农村集体土地所有权用严格的法律形式确定下来，不能利用法律保护制止各利益集团以“国家”的名义对“农民集体”土地所有权的侵犯，农民的土地所有权在事实上是不可能和极不充分的，表现为有限所有权，国家才是农村土地的终极所有者。《土地管理法》规定：国家建设征收土地，被征地单位应服从国家需要，不得阻挠。这条规定表明我国土地征收的范围扩大到了国家的一切经济活动，农民无法与政府进行谈判和对抗，土地是否征收、征收后的用途和征地价格等问题，只能服从政府的意志。所以，农民没有对土地的明确的最终产权归属，呼声得不到响应，使得被征地农民缺失与政府以国家名义对集体土地征为国有时进行市场买卖的谈判力。

（3）集体土地产权权能的残缺导致农民分享土地增值收益极少。根据社会经济发展的需要，为适应土地用途管制，将农地改为建设用地的权利界定为农地发展权。它是一种内生于集体土地所有权而又可从集体土地所有权中分离出来的用益物权。由于历史和现实的多方面原因，农地发展权的权利内涵、主体归属不明确，造成集体土地产权权能缺失，造成农地发展权增值收益分配混乱，集体和农民分享较少。地方政府代表国家垄断建设用地使用权的供应，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，农民集体无权出让和转让其所拥有的土地，只能征为国有土地后，由国家出让和转让。这样，由国家法律规定引致的农村土地发展权受限的结果是土地所有者集体和农民不能合法享有土地的增值收益，尤其是非公共利益性质的征地行为，土地从农业用途向其他城市土地用途转换中的增值收益被政府和用地单位分享。处于弱势地位的农民不可避免地成为了市场博弈的受害者。

4．2土地征收范围不明确

我国相关法律虽然也规定国家可因公共利益需要征地，但却没有规定因公众利益征地的具体范围。《宪法》第10条第3款和《土地管理法》第2条均规定国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征收或者征用并给予补偿。新颁布的《物权法》第42条也规定为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地。但是，它们都没有进一步详细说明哪些特定用途符合公共利益需要。《土地管理法》同样没有明确公共利益的范围，但又有规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，这种自相矛盾的规定实际上将“公共利益”从公共设施、公益事业等狭义的概念扩大到所有经济建设，扩大了征地范围，突破了公共利益需要的范畴；实际赋予了国家以“公共利益”为名征收或者征用任何土地来用于任何建设的权力，各级国家行政部门就拥有很大的自由度来决定公共利益的含义；导致了征地成为满足各类建设用地的主要途径。

我国法律对“公共利益”的外延界定不明以及法律本身的矛盾，给予了国家政府机关权力寻租的借口，导致了土地征用权的极度滥用。按照亚当·斯密的观点，任何经济活动都有一定的公益性，市场这只看不见的手将许多人的自利行为合成为促进繁荣的公益行为。某些政府机关正是以此作为自己强制征地的最好理由，把公共利益扩展到所有经济建设，把市场主体商业投资亦视为公共利益的需要，从中获取巨大的利益。

土地征收范围扩大化带给农民的损失可以解释，假定用地目的是盈利性的非公益事业，假定被征土地的供给曲线为S，在自由交易条件下达到市场均衡E2，此时价格为P2，交易量为Q2，供给者剩余为CE2P2，消费者剩余为AE2P2，二者之和为AE2C。现在，政府以征地为名，把土地价格压至P1，交易量还是Q2（以征地为名，具有强制性，交易量可以不变），供给者剩余降低为CE1P1－E1F1E2，相应地，消费者剩余变为P2E2A＋P1F1E2P2，因此，政府征地的成交价格是P1，但政府征地后出让，出让价格在P1～P2之间，因为如果价格高于P2，需求者就会走掉，但低于P1，政府就会受损，最后价格如何确定，由政府和需求者谈判决定，他们对供给者剩余减少的部分进行分配。从以上分析可以看出，如果被征土地用于非公益事业，则由用地者承担了征地费外，政府还可以分享剩余。

4．3政府角色错位

根据《土地管理法》，在我国只有国家才能享有为实现公共利益依法征用集体所有土地的权利，但直接需要土地的并非国家，而是具体的国家机关、企事业单位、社会团体以及个人。在土地征收过程中，政府只是征用土地的主体，而不是市场交易的主体，因为农村土地的所有权归属于农民集体经济组织而不是国家，土地转让市场中他们才应该是真正的市场主体。而在现实中，政府实际上成了土地交易的主体，在农村土地市场中既当“裁判员”，又当“运动员”，其实质是与民争利。在土地征收过程中，地方政府经济主导者的地位和“经济人”的特质使他们在协调与整合市场化带来的不同利益主体之间矛盾时，很难超脱其自身的特殊利益而与公共利益保持一致。对经济利益的过分关注导致政府在征地过程中权力市场化、行为短期化、本位利益垄断化，而恰恰忽视了政府本应履行的提供公共服务、实现公共利益的职能，常常出现与民争利的现象。政府角色的错位，干扰了土地市场秩序，背离了公共利益的本质，损害了失地农民的利益。因此政府在执行土地征用的过程中，必须明确自身的角色，充分尊重农民市场主体的地位，确保其合法利益。

图4-1 征地机制Figure 4-1 Land Requisition Mechanism

5.深化土地征收收益分配制度改革的建议

我国市场经济的深入发展，客观上要求征地行为遵循市场经济规律，要求有一个程序公开、补偿合理、利益各方平等参与、快速高效的土地征收制度。因此，只有通过深化农地制度改革，明晰农地产权关系，合理界定征地范围，提高征地补偿标准，加强土地征收法制建设等制度改革，才能逐步建立起符合社会主义市场经济要求和现代法制精神、有利于维护农民土地权益、有利于经济社会可持续发展的土地征收制度。

土地征收是一个影响广泛的制度性问题，对于一个县级政府来说，它在现有的土地产权制度下，所能做出的土地政策极为有限。本部分主要从理论上提出完善土地征收过程中的收益分配的制度建议，如创设农地发展权归集体所有、部分土地增值收益归农民所有等，侧重加强对被征地农民的损失补偿和维护其长远生存发展权益，并对提高土地补偿标准、加强失地农民就业培训，建立被征地农民基本医疗保障制度，基本养老保障制度等方面提出具体操作建议。

5．1完善集体土地产权

从当前加快推进我国城乡经济社会发展一体化进程和农民群众生产生活需要的实际出发，进一步改革和完善农村土地制度，明晰国家、集体和农民的土地权利边界和利益分配关系，充分发挥农地产权的激励、约束功能，正确处理好农民与土地关系，对于协调土地征收过程中各个利益主体的利益关系，具有十分重要意义。

（1）坚持农地集体所有权，明确集体所有权主体

主体明确、界定清楚的土地产权是运用市场机制配置集体土地资源的前提，是降低交易成本的关键，土地产权界定越完整，土地的价值就越高。

当前在土地所有制方面，存在多种观点和主张。一种持国有化观点，一种持私有制主张，而更多的是坚持集体所有制。这里，我们确认我国农村土地的集体所有制，坚持土地集体所有权。首先，农村土地集体所有已是四十多年来为我国农村农民普遍认可、接受的事实。另外，家庭联产承包责任制下农民所拥有的比较充分的土地使用权及行使的充分经营权，证明了土地集体所有是能够激励我国农业增长的。只要通过有效的产权制度建设，农村土地集体所有制将克服原有的不利因素，保持固有的有利因素，并通过现代产权制度的建设突显它以往未曾发挥的优势。

为了进一步明晰和充分体现土地集体所有权，应该修正现行法律中关于农地所有权主体模糊身份的规定，明确农村土地所有权主体是农村集体经济组织，赋予农村集体经济组织具有法定权利和民事权利，依法成为农村土地集体所有权主体，还具有法律规定范围内的土地占有权、使用权、收益权、处置权和转让权。在没有村级集体经济组织的社区界定为行政村，而在由行政村行使土地承包的前提下，农户承包的土地区域范围应与之相对应。特别是要把统分结合的农业双层经营建立和健全起来，以集体经济组织来保护承包农户的土地占有权利。目前，我国大部分地区组建了村级农业经济合作社这一集体经济组织，以村级农业经济合作社这个集体经济组织为集体土地所有权主体，具有理论上的科学性、实践上的有效性、法理上的权威性。如果某些地区没有建立村级集体经济组织，则法律上已规定由村民委员会代行集体土地所有制的权利主体，也是可行的，但要对其经营管理行为进行有效监督和制约。

（2）确定农地使用权，赋予物权的法律地位

农村推行的家庭联产承包责任制，是产权制度的一次重大变革。其核心是从所有权中分离出使用权。目前，虽然没有从立法角度明确农地使用权的物权地位，但农民在对自己承包经营土地的使用过程中，实际已取得了物权法所规定的对自己财产享有占有、使用、收益、处分等各项权能。因此在产权制度建设中，我们完全能够以物权法原理为指导建立健全农地使用权制度，赋予农民长期而有保障的使用权。在使用期间，法律法规的许可下，允许农民转让、买卖和继承农地使用权，拥有（或大部分拥有）农地使用期间的增值收益权，是保障农民土地权益、稳定农民预期的必然选择。

分割集体农地产权，集体保留终极所有权，然后把对农地占有权、使用权、收益权以及处分权明确界定给农民，然后加以规范。农地使用权是对集体所有的农用土地的直接占有、使用、收益和处分的权利。占有即对土地事实上的控制；使用即不改变农用土地的性质而对农用土地的利用；收益即基于使用而取得的经济收本，包括租息；处分是有约束的处分，即在不改变农用土地性质的前提下有处置所使用土地的权利。农用土地用于农业经营，农地使用权的标的物的范围相当于目前土地承包经营权的标的物的范围。积极培育农地使用权市场，建立“依法、自愿、有偿”的农地流转机制。严格遵守《基本农田保护条例》，保护好保护区划定的农田，不得改变农用土地农用的性质。农民对侵害其地上物者可以行使物上请求权；对其享有的权利有让与、抵押权；在所使用土地的范围内享有相邻权，如相邻土地使用权（地役权），相邻流水、排水使用权，相邻防险、排污的保护或请求赔偿权等。

（3）创设农地发展权，明确为集体所有

在现代经济学产权理论、物权理论和我国法律制度中，并没有明确的农地发展权的概念，但在以土地利用总体规划为依据的土地用途管制制度和农地转用制度中实际上已经存在着农地发展权问题。理论界关于我国农地发展权归属的争议较大，总体来说主要有三种观点。观点一：农地发展权应归国家，土地开发者必须向国家购买发展权，才能开发农地。农地使用权（农地承包经营权）可在农地用途内自由流转，农户享有相对独立、相对完整的收益权和处分权。观点二：农地发展权应归农地集体所有者，国家可以向农地集体所有者购买发展权。农地使用权可在国家购买发展权后以市场方式自由流转，农户享有独立的收益权和处分权。观点三：农地发展权归农户，农地使用权随农地发展权一起可以不受限制地自由交易，农户享有完全排他的收益权和处分权。这里我们认为，应该将农地发展权明确为集体所有，国家购买发展权后以市场方式自由流转，即赞成观点二。将农地发展权予以明确，并界定在农村集体土地所有权之下，既保证了农村集体土地所有权的完整，又符合宪法和土地管理法规的规定，同时也符合现在的实际情况和未来的发展趋势。观点一将农地发展权收归国家，从现实情况来看，农地发展权收益目标不能完全实现，主要表现为：国家土地用途管制及优化资源配置的立法目标实施不理想，非公益性征地中隐然剥夺了农民集体土地所有权，土地“隐性市场”的存在与农民“体制外”土地维权，使国家法律和中央政府权威大受其损。观点三将农地所有权绝对化了，是不可取的。任何一种权利，包括农地所有权在内，都不可能是绝对权利，必然要受到国家法律、政治制度乃至社会习惯的制约。因此，明确设立农民集体土地发展权，赋予农民集体土地所有者的法人地位，从而赋予农民集体所有权与国有土地所有权平等的法律地位，消除国有土地所有权对集体土地所有权功能的挤压和越位或替代，这是改革完善现行土地征收制度的关键所在，也是完善农民集体土地所有权的应有之义。

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F301

B

2095－7319（2014）01－0066－023

赵亮（1983—），男，2006年毕业于山西农业大学土地资源管理专业，2006年至今工作于山西省土地整理中心。