浅谈集体土地使用权确权登记发证项目中的监理模式

□李剑

（太原市基础地理数据中心，山西 太原 030009）

浅谈集体土地使用权确权登记发证项目中的监理模式

□李剑

（太原市基础地理数据中心，山西 太原 030009）

本文以太原市农村集体土地使用权确权登记发证项目为例，通过引入第三方监理机制，介绍了在该项目中采取的“四控两会一简报”的监理模式，为今后在测绘项目中引入监理模式提供了参考。

集体土地使用权；确权；监理模式

1.引言

开展全国农村集体土地确权登记发证工作，是中央的一项重要决策，目的是查清农村集体土地范围内农村宅基地和集体土地建设用地的使用权状况，形成权属清楚、地类明确、图属实地一致、数据真实准确的农村集体土地使用权地籍调查数据库，建立并完善土地调查、统计和登记制度,实现土地资源管理信息的社会化服务,以满足经济社会发展及国土资源管理的需要。

农村集体土地使用权确权登记发证工作具有现势性强、工作量大、环节繁多、直接关系农民权益的特点。在此项工作中引入监理机制既是工作的需要，也是对传统土地调查管理模式的创新与探索，对于保证项目预期和保障农民权益具有重要意义。本文以太原市农村集体土地使用权确权登记发证工作为例，简要介绍监理模式在该项目中的应用。

2.监理任务

太原市农村集体土地使用权确权登记发证的具体工作是指权属调查、控制测量、地籍测量、成果资料整理与归档、数据库与地籍信息系统建设[1]。工作范围包括太原市三县一市六城区内所有的农村宅基地和集体建设用地，工作面积达245.5平方公里，分为三十个标段，要求全部统一坐标系和高程系、统一技术标准、统一进度安排、统一软件系统。此次的监理任务就是对参与该项目的三十个标段进行全过程、全方位的监督和管理。

3.“四控两会一简报”的监理模式

太原市农村集体土地使用权确权监理工作采用“四控两会一简报”的监理模式。其中，“四控”指质量控制、进度控制、安全控制和费用控制，“两会”指确权办例会和监理部会议，“一简报”指《监理简报》。

3.1质量控制

质量控制是监理工作的关键所在。集体土地使用权确权登记发证项目中的质量问题是指调查成果的真实性与准确性。太原市农村集体土地使用权确权监理工作主要从作业单位、作业程序和作业成果三个方面来把关，采取了事前、事中和事后的三级控制方式[2]（详见图1）。

3.1.1事前入场控制

（1）作业单位测绘资质的审查。

图1 太原市农村集体土地使用权确权监理项目质量控制流程

（2）作业单位技术设计书和实施方案的审查。

（3）作业单位生产管理与质量检验机构是否健全。

（4）作业单位的人员数量是否达到作业条件，人员分工是否明确，作业人员是否具有相应的技术条件或学历证书等。

（5）仪器设备的技术指标、精度等级是否合格是否具有法定检定机构的鉴定合格证书。

（6）作业单位使用的工作类软件是否满足项目需求，禁止使用盗版软件。

（7）作业单位的工作环境是否满足工作需要，是否制定了安全生产、质量检验和保密管理等方面的规章制度。

3.1.2事中巡查控制

（1）全面巡视作业单位的作业方法、工序流程是否符合技术设计书要求，作业人员分工与人员数量是否按照事前约定的执行等。

（2）要求作业单位严格落实自检、互检和专检的“三检制度”，并要真实的记录在册。

（3）对于发现的问题以《监理通知书》的形式书面告知，责令限期改正，并记录在当日的《监理日志》内。

3.1.3事后检查控制

（1）入库前，要对作业单位完成并通过“三检”后所提交的成果，及时进行内、外业全面检查，合格后方能进行数据入库工作。

（2）作业单位提交成果资料后，监理部门要根据检查资料的数量分批检查，并于10日内签发《监理意见反馈书》，作业单位应按照反馈意见在约定时间内完成整改。

3.2进度控制

进度控制是监理工作的难点。太原市农村集体土地使用权确权监理工作中，进度控制的主要内容包括:作业单位的进度计划审核、作业进度的日常检查、进度计划调整的审批。

3.2.1试点先行

太原市农村集体土地使用权确权登记发证工作的工期是两年，但不能简单的以项目工期来控制进度。因为农村集体土地使用权确权登记发证工作是一项新的工作，没有可供参考的模板，通常项目初期的进度慢、效率低，等熟悉后进入到项目中期进度最快，而后期有遗留问题要处理，进度又将慢下来。有鉴于此，太原市农村集体土地使用权确权登记发证工作采取了“试点先行，以点带面，分层推进、全面开花”的方式，首先在全市范围内选取有代表性的村庄，先集中力量开展市级试点村工作，再由市级试点带动各县区试点，最后由县区试点带动作业单位内部试点，有效地减少了返工作业，提高了项目的整体进度。

3.2.2计划进度审核

市级试点村工作开展后，作业单位应依据实施方案和合同约定工期，编制《进度计划表》报监理部门审批。监理部门要对进度计划的可行性进行评估，并对作业过程中可能出现的风险给予提示和建议，保障审批后的进度计划的实施。

3.2.3进度检查与调整

在日常作业过程中，我们通过全程巡视检查，可以准确地掌握真实进度，再经过统计分析，建立工期与进度关系的数学模型，对计划实施情况和工程进展情况进行科学分析，将作业过程中出现的进度偏差，及时分析处理，确保进度目标的实现。当作业单位进行计划进度调整时，需以书面形式说明原因，报监理部门审批同意后，方可执行。

3.3安全控制

安全控制是监理工作的根本所在，要求监理部门必须具备相应的安全评价体系。在太原市农村集体土地使用权确权监理工作中，安全控制的内容包括：作业过程的安全控制、作业成果的安全保存和保密。

3.3.1作业过程的安全控制

（1）督促作业单位明确作业安全控制责任人及其职责;

（2）督促作业单位制定落实相应安全作业制度；

（3）建议作业单位给外业工作人员投保适宜的人身意外伤害险。

3.3.2作业成果的安全保存和保密

（1）督促作业单位制定并落实作业成果安全保存和保密制度;

（2）督促作业单位明确作业成果安全控制责任人及其职责；

（3）做好作业成果日常的安全管理工作，如纸质资料的防火、防潮、防虫、防盗，以及电子数据的信息安全等

3.4费用控制

费用控制是监理工作中的重要环节，涉及到各方的利益，要求监理部门能够公平、公正、合理地开展项目费用的监理工作。太原市农村集体土地使用权确权监理工作中，费用控制的内容包括：项目费用的支付时间和支付比例的控制。监理部门通过作业成果质量检查、作业进度核实、作业风险评价等方式，合理运用费用控制手段，有效保证了对作业质量、进度、安全的全面控制。

3.5确权办例会

为保障全市农村集体土地使用权确权登记发证工作的顺利开展，太原市国土资源局抽调地籍、登记、测绘、信息、数据等相关部门副职，由分管副局长亲自带队，成立了“太原市农村集体土地确权登记发证领导组”，领导组下设办公室，即“确权办”，确权办成员实行“包片负责制”，每人负责对太原市两个县区的使用权确权工作进行监督指导。

为保障太原市农村集体土地使用权确权登记发证工作的顺利推进，太原市确权办于每周二组织确权办成员与监理部门召开工作例会，沟通交流各方情况、协调处理有关作业方面的问题，监理部门详细汇报每周的质量、进度、安全和费用等情况。确权办与监理部门群策群力，分析研究影响项目的各种因素，提出合理性建议，组织协调相关工作。

3.6监理部会议

为了更加有效的开展太原市集体土地使用权的监理工作，监理部门于每周五组织全体监理人员召开监理例会，先由监理人员对各自检查中发现的问题向监理部负责人进行汇报，再进行集中分析讨论、查找原因，最后由监理部负责人进行书面汇总，并于确权办例会时进行汇报。监理部会议起到了很好的上传下达作用，是确权办和作业单位之间沟通的桥梁，也是监理人员之间交流和探讨的平台。

3.7监理简报

为有效督促监理工作，提高信息的公开透明度，加强对项目全方位、全过程的控制，监理部组织刊发了《监理简报》。简报主要分三个板块，一是市确权办、监理部门的工作动态；二是优秀作业单位经验介绍或落后的作业单位的通报批评；三是作业单位的工作进度统计与分析。简报制度的建立，拓展了从市局到各县区分局，从监理部门到作业单位的多方交流渠道。

4.结束语

通过在太原市农村集体土地使用权确权登记发证工作中引入监理模式，实现了从项目招标、生产、质检、到验收的全程监管，为项目的质量、进度、安全、费用提供全方位的保驾护航。作业单位对监理部门的认识由初期的被动接受逐渐转变为主动配合，甚至有些作业单位把作业人员的绩效考核与监理的检查结果挂钩，测绘监理模式得到极大的认可。

实行监理制是今后测绘项目市场化运作、科学化管理的发展趋势，太原市农村集体土地使用权确权的监理模式是一次率先尝试，并取得了初步成效，但是由于制度、经验等方面的制约，监理的规范性和科学性还需进一步提高，监理的程序和模式也需要不断改进和完善。相信随着监理事业的不断发展和监理制度的日趋完善，监理模式定会在测绘项目管理中发挥更大的作用。

【1】王励，卫启云.实施监理机制是土地调查的质量保障[J].城市勘测,2009(2):08-13.

【2】TD/T1001-2012,地籍调查规程[S].北京:中国标准出版社.

李剑（（1981年10月—），男，太原市基础地理数据中心，主要从事测绘监理与地理信息系统工作。

P272

A

2095-7319（2014）01-0062-04