增值税“扩围”对地方财力影响分析

河北大学管理学院 孙健夫 李少龙

一、问题的提出

增值税与营业税并行征收的流转税制度在我国已经实行了近30年。随着我国市场化改革的深入与第三产业的发展，营业税与增值税并行的税制弊端逐渐凸显出来。为此，我国“十二五”规划中明确提出“扩大增值税征收范围，相应调减营业税等税收”的税改方向。自2012年1月，上海市在交通运输业和部分现代服务业开始“营改增”试点起，到2012年8月，北京、广东等十省市跟进推行“营改增”试点以来。根据财政部、国家税务总局数据显示，2012年，试点地区共为企业直接减税426.3亿元，整体减税面超过90%，减税效果明显。2013年8月1日，交通运输业与部分现代服务业的“营改增”试点已在全国范围内推行。铁路运输与邮电通信行业纳入“营改增”试点的方案也提上议程。改革进度明显加快。

然而，在看到“营改增”加速展开对有关企业减负的同时，也应考虑到改革对地方财政收入的影响。目前，我国《营业税改增值税试点方案》中规定:“试点期间原归属试点地区的营业税收入，改征增值税后收入仍归属试点地区，税款分别入库。因试点产生的财政减收，按现行财政体制由中央与地方分别负担。”这意味着暂时搁置了地方因改革带来的财政收入减少的问题，但是，这并非长久之策，随着“营改增”范围的扩大，继续按上述规定划分营业税收入，一方面将增加营业税收在转移过程中的成本;另一方面，从税收征管的角度讲，随着我国市场经济的日益发达与信息技术的不断发展，商品和服务的销售行为逐渐呈现复杂化、多样化特征。这就造成国家难以清晰界定这种销售行为到底应该缴纳何种税收。营业税征管权属于国家税务部门，收入却归地方税务部门所有，从国地税部门各自利益最大化的角度来讲，这势必引起国地税在税收归属上的矛盾，给国家造成不必要的麻烦甚至损失。

那么，既然保持现有分配结构乃是权宜之计，营业税最终被增值税所取代的改革方向又不会改变，这就决定作为当前地方主体税种的营业税收入绝大部分将被中央拿走，这对本就财政拮据的地方政府来说无疑是雪上加霜。增值税“扩围”改革的成败与地方政府对改革的态度有着不可回避的关系，而如何保证地方政府的财政收入是取得地方政府支持与否的关键。施文泼、贾康(2010)在借鉴几个典型国家增值税改革的经验与教训的基础上，提出增值税的税权归中央，分享上，根据一套综合地方人口数量、财政收入能力、基本公务服务的明确公式划分中央与地方间收入分享比例，弥补地方财政损失。杨名、李大庆(2012)指出，应以此次增值税“扩围”改革为契机，建立、健全地方税收体系，尽快确立地方主体税种;完善转移支付制度，从源头上缓解地方财政拮据的困境。高凤、宋良荣(2013)通过测算增值税“扩围”后中央与地方分享比例的变化，得出结论，为保证地方财政收入维持原有水平，增值税分享比例应在46.7% ～62.48%之间，并根据不同年份的经济运行情况与国家财政需求以46.7%为标准进行调整。张斌(2011)指出要从短期与长期两个方面来应对“营改增”所产生的负面影响，短期来看，要加大中央对地方的转移支付力度，适当提高地方政府共享税的分成比例。长期策略是:发展地方经济，保持地方经济健康快速发展。胡怡建(2011)认为营业税改征增值税之后，要坚持保障地方财政利益的改革原则和思想。根据不挤不让原则，确定地方政府增值税分享比例应上调到50%以上。上述观点基本涵盖了主流学者对“营改增”后解决地方财政困境问题的看法。

我们认为，“营改增”对地方财政收入的影响不仅仅局限于营业税与增值税本身，还影响着企业所得税的计算。作为价内核算与征收的营业税，企业在计算缴纳企业所得税时是准予作为“税金”扣除的;反观采纳价外核算与征收方法的增值税，却不影响企业所得税的计算，综合起来看，企业所得税将会随着营业税的减少而增加。所以增值税“扩围”后，地方财政减少的是营业税税收，增加的却是包括增值税和企业所得税地方分享比例部分。本文基于2001～2011年我国营业税、企业所得税、增值税收入等历史数据，以中央与地方共享税分享比例为测算依据，具体分析增值税“扩围”后对当年地方财力的影响。

二、“营改增”前后地方政府财力分析

(一)当前地方政府财政现状分析。

2005年，我国地方财政支出超出地方本级收入10 000亿元，2012年更是达到47 883.47亿元，占当年地方财政收入的78.4%(见图1)，这造成地方政府严重依赖中央对地方的转移支付和税收返还。转移支付和税收返还可以占到地方本级财政收入的70%以上。而在我国转移支付制度中，虽然国家一直努力加大一般性转移支付，减少和归并专项转移支付，改变专项转移支付占对地方财力转移占比过高的问题。但资料显示，近年来专项转移支付占比仍在50%徘徊(见图2)。专项转移支付是中央为了实现特定的宏观目的，附带条件的对地方政府给予财政转移，往往要求地方政府提供与之相配套的财政支出。从某种程度来讲，专项转移支付不仅不能缓解地方财政收支不平衡带来的压力，反而会使地方财政拮据问题严重化。

图1 中央对地方转移支付与地方政府本级财政收入与支出(2005～2012年)

图2 中央与地方财政自给能力系数(1993～2012年)

从图2可以看出，1993年中央政府和地方政府的财政自给能力还分别在1.0上下，①财政自给能力是指一级政府不依靠上级政府或同级政府援助独立筹措资金的能力，一般用财政自给能力系数来表示一级政府财政自给能力的强弱，系数越大，代表财政自给能力越强。呈中央低、地方高的格局。但自1994年我国分税制改革以后，中央财政自给能力则逐渐上升到1.7左右，并有进一步上升趋势。地方财政自给能力则陡然下降到0.5左右，减少到分税制改革前的1/2。这严重影响了地方政府经济、社会职能的发挥。

从我国目前的经济水平与政治制度来看，财权集中在中央有利于国家对经济进行宏观调控，防止地区间经济发展水平差距过大。但相比于中央政府，地方政府更加了解辖区居民偏好和公共物品需求，能够更好地满足本地公共服务需要。我国目前地方政府的财政自给能力较差的现实情况，很大程度上制约着地方政府为辖区居民提供优质的服务及其偏好的公共产品。以2011年为例，地方政府用在与人民群众生活直接相关的教育、医疗卫生、社会保障与就业等方面的民生支出为28 248.09亿元，而当期地方政府本级财政收入为52 434亿元，民生支出占到了其财政收入的53.87%。考虑到地方政府的基本建设支出与行政管理支出短期内难以减少，地方政府想要为辖区居民提供偏好性更强、更优质的公共服务只能依靠中央对地方的一般性转移支出。

(二)“营改增”后地方财力损失分析。

目前，在我国地方政府的财力构成中，营业税算是地方税收收入中的主体税种，占到地方税收收入的40%左右，占比是排名第二的增值税分享收入的近2倍。但由于我国分税制改革“先天”条件的影响，地方政府财政收入自1995年以后一直处于拮据状态。营业税并没能成为地方财政收入的“顶梁柱”。近几年，随着房地产市场的兴起，土地出让收入逐渐成为弥补地方财政收入缺口的“救命草”，形成我国特有的“土地财政”现象。值得注意的是，土地出让收入具有极大的不确定性，如2010年，我国的土地出让收入达到2.7万亿元，占到当年地方财政收入的67%。而2012年，土地出让收入为2.69万亿元，仅占当年财政收入的31%。土地出让收入的大幅波动，决定了“土地财政”并非解决地方财政困境的长久之策。反观营业税，其占地方财政收入比重一直稳定在15%左右。这种状况一方面反映出营业税符合Ter-Minassia提出的划分给地方政府税种应满足的“税收收入相对稳定”标准，另一方面，作为地方财政主要收入来源之一，营业税仍然是地方政府履行其职能的重要财力支撑(见表1)。

按照我国中央与地方税收现行划分原则，除铁道部、各银行总行、各保险总公司集中缴纳的部分归中央政府外，其余部分一律归地方所有。增值税收入的75%归中央所有，25%归地方所有。企业所得税方面，铁道部、各银行总行及海洋石油企业缴纳的部分归中央政府，其余部分60%归中央所有，40%归地方所有。改革须以保证地方财政利益为前提和原则，才能保证“扩围”在地方层面的顺利推进。所以，在增值税“扩围”全面实施之前，测算出增值税“扩围”对地方财力的影响则是此次改革的重要根基。

本文以2001～2011年数据为基础，并假定2001～2011年增值税“扩围”方案将全面实施，按照现行中央与地方共享税划分比例，对地方政府的财力损失情况作了具体测算。

首先，我们采用以下方法计算了地方财政收入绝对额的减少额:

其中:

表1 我国营业税收入情况(2001～2011年) 亿元

然后，以绝对额的减少数据为基础，计算了营改增对地方财税收入相对规模的影响。即:

通过计算，由表2可知，增值税“扩围”后，地方财政收入减少额可占到地方原营业税收入的65%。平均来看，可占地方原税收收入的25.15%，可占地方财政收入的10.06%。考虑我国产业结构调整方向，服务业的发展速度明显会快于工业的发展速度，换言之，营业税的税收收入增长速度要快于增值税的增长速度。相比以历史数据测算出的结果，“营改增”对未来地方财政造成的损失将更大。

需要指出的是，上述分析是将地方财政作为一个整体来看待的，并未考虑不同地方政府之间的差异化。事实上，在不同的地方政府辖区内，由于经济发展水平和经济结构存在着很大的不同，有些地方以工业作为税源的主要产业，另一些地方则以服务业作为税源的主要产业，因此，“营改增”的减收情况在不同的地方财政上亦会有不同的反映。本文未对此作进一步分析。

三、解决地方财政困境的对策建议

“营改增”是我国税制建设上优化税收和经济协调发展的一个重要步骤，也是税收制度的一次自我完善。为顺利推进此项改革，提高地方政府对改革进程的支持力度，有必要慎重考虑地方财政与中央财政共享改革的成果，让地方获得稳定可靠的财政收入。

1.提高地方政府共享税比例。短期而言，地方政府在损失10%的财政收入后，仅凭自身很难再获得如此大比重的财政收入。而除了依靠中央对地方的转移支付以外，提高地方政府共享税所占比例具有明显的可行性。自分税制改革以来，中央财政的自给能力不断提高，财政收入相对比较充足。再加上此次税制调整，中央政府的财力将更加富裕。有能力补足地方政府在此次改革中的财力损失。根据笔者测算(见表3)，地方共享税比重提高到45%即可以弥补地方政府的财政缺口。

表2 “营改增”后地方财力损失测算(2001～2011年) 亿元

表3 增值税“扩围”后地方财力损失占增值税比重(2001～2011年) 亿元

2.优化对地方转移支付结构。我国即使没有实施“营改增”的税制改革，政府间财权与事权不清晰、财力与事权不匹配也是财政体制急需解决的问题。我国增值税“扩围”完成以后，政府间财力、事权矛盾将被提升到更加凸显的位置。近期来看，完善转移支付制度、优化中央对地方转移支付结构将是解决地方因“营改增”造成财力损失的首选对策。我国目前专项转移支付大于一般转移支付的不合理结构，一定程度上会加重地方财政压力，借此改革之机，加大一般转移支付力度，不仅可以弥补因“营改增”造成的地方财力缺口，更是完善我国转移支付制度的题中之义。此外，对地方财力转移差异化，由于各地区的产业结构、经济发展水平不同，增值税“扩围”对各地方财力的影响相差相当悬殊。如北京、海南、西藏等地区的营业税比重可占到其增值税、营业税收入之和的80%左右。而黑龙江、山西两省的相应比例只有40%。在进行转移支付弥补地区财力缺口时，应根据各地区具体的具体财力损失情况进行弥补。

3.加快重构地方主体税种步伐。营业税被增值税取代之后，地方更加缺乏能够保证财政收入的主体税种。长期来看，想要保证地方财政收入来源的稳定性，必须加快重构地方主体税种的步伐。根据国际经验与我国经济发展水平，可以建立以财产税与资源税为主体的地方税体系。在经济发达地区，地方政府对当地居民征收财产税来补充地方财政缺口。在经济欠发达但资源丰富地区，通过资源税改革保证地方收入来源的稳定。在经济欠发达又没有资源的地区，则可以通过完善中央转移支付和横向转移支付制度来促进当地经济发展，进而弥补“扩围”后地方财力损失。如此一来，地方在增值税“扩围”后的财力损失在长期内也得到了解决。