城镇化背景下的土地流转——以南海模式为例

程 宇

(珠海城市职业技术学院公共管理系，广东珠海519000)

维持中国经济持续增长和农村基本秩序稳定，土地制度的改革是关键。尤其在目前土地资源紧缺、土地增值收益日渐攀升的背景下，如何有效合理地促进农村土地流转，成为各地政府尤为关注的重要问题之一。在十八届三中全会上，中共中央也明确提出，赋予农民更多的财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。为此，农村集体土地如何流转，如何发挥市场在资源配置中的决定性作用，就显得尤为重要。

一、城镇化:土地流转的动力

土地流转是经济发展到一定水平之后必然会出现的现象。改革开放以来，随着经济的不断发展和城镇化的快速推进，劳动力的转移和对土地的需求成为推动农村土地流转的重要动力。20世纪90年代起，工业化和城镇化率不断提高，农业在社会经济中的比重下降，工业和服务业所占比重越来越高，非农就业机会不断增加，土地对农民的重要性不断降低。随之而来的就是，农民放弃农业劳动转向非农领域，闲置土地越来越多。获取更多的收益成为农民流转土地经营权的重要动力。

与此同时，随着城镇化的快速推进和经济的不断增长，各级城市的规模不断扩大，经济发展所需要的建设用地需求量也在与日俱增，城市建设用地的供求矛盾越来越突出。在城市建设用地指标紧张、国有土地紧缺的情况下，农村建设用地流转就成为解决城镇化用地需求和支持地方经济发展的重要途径。在此背景下，国家相继出台了推进土地流转的相关政策，在国家相关政策的框架内，各地进行了农村土地流转的探索。在成都以城乡统筹试验区为契机试点以“城镇建设用地增减挂钩”的方式实施土地流转之后，重庆的“地票模式”、天津市的“宅基地换房”、佛山市南海区的“土地股份合作制”等土地流转模式也相继出现。本文以佛山市南海区的农村集体土地流转模式为典型案例，分析该模式兴起的背景、实践情况以及实施效果，以期有所启示与借鉴。

二、农村集体土地流转的探索:南海实践

所谓农村集体土地流转，是指农村土地承包户依法对其所承包土地的使用权通过转让租赁、入股等形式进行处置，获得收益的行为。在我国法律法规中，对土地流转的规定早有体现。根据《宪法》和《土地管理法》的规定:“土地使用权可以依照法律的规定转让。”虽然法律对土地使用权流转做了相应的规定，但在长期实践中，由于各方面的原因，土地流转并不顺畅。

作为改革开放的前沿阵地，南海农村的工业化与城市化发展进程得到了快速发展，对土地的需求空前火爆。从20世纪90年代初开始，南海就已经出现村集体将土地出租给他人创办企业这种早期土地流转形式。再加上毗邻香港澳门，养殖水产品的收益远远高于农产品的收益，从事非农领域机会多，获得的回报也更大，大多数农民不再依赖土地为生，放弃土地的耕种纷纷转向第二、三产业。与此同时，南海政府为了推动地方经济的发展，还提出了“六个轮子一起转”(1)的战略，这对土地的需求提出了更多的要求。为此，南海从1992年开始，以土地折价入股的方式，成立了土地股份合作社，由村集体将分包给每家每户的土地收回来，统一发包给承租方，将获取的土地收益再按相应的股份分给农民。这是早期粗放式的土地流转方式。

随着经济不断发展，土地资源越来越紧张。据相关数据显示，“经过改革开放以来30多年的发展，南海的土地开发强度已近50%，存量国有建设用地已不足以支撑南海经济社会发展需求。与此同时，在南海建设用地中，约有71%的土地为集体就建设用地”［1］。在此形势下，破解农村集体土地流转的难题就成为南海经济社会发展的关键。从20世纪90年代开始，经过20多年的不断探索，南海在农村集体土地流转问题上积累了不少的经验，并走出了一条独特的道路，学界称之为“南海模式”。

(一)集体土地使用权入股，成立土地股份合作社

1993年广东省南海市鉴于当地94%的农业劳动力转移到第二、三产业，为了推进土地资源的有效利用，在全市全面推行以实行土地股份制为主要内容的农村股份合作制的改革，将130亿元的土地、财产以股份形式配置给76.6%的农民［2］。1992年，罗村镇下柏行政村把股份合作制引入到农村土地经营体制，首先推行农村土地股份合作制的试点。实行股份合作制时，把已经分包到户的土地和集体组织的其他财产统一集中到行政村的农业发展股份有限公司。1993年开始，南海区全面推广农村股份合作制改革，村民以土地入股，将集体财产及土地折成股份，按股份获得经营收益。这样就将农民的土地承包权改为配置股权。

在这种土地流转模式下，村集体一般将其所属的农业用地转为建设用地，开发成村集体所有的工业园区和建造成工商物业，然后对外招商引资，出租或转让土地或物业使用权，从此取得收益。具体形式一般有这样几种:1.村集体将本村的土地自行开发，建造成厂房或铺面等物业，自行经营获取收益;2.村集体将本村的土地自行开发，建造成厂房或铺面等物业，将其出租或转让给其他投资者，村集体收取物业租金;3.村集体直接将土地长期出租给承租人，承租人再将土地进行开发，建造厂房或铺面等物业，村集体获得土地租金。4.在以农业为主的村集体，将土地直接出租给承租人进行农业生产，村集体获得土地租金，但租金相对较低。

(二)土地流转中介:搭建农村集体资产交易平台

快速发展的经济带动了南海农村集体资产的迅速增长。截至2011年6月，全区下辖224个村(居)的村组两级集体资产总额达500多亿元，在管农村承包合同达7.5万宗，总标的金额达422亿元。近几年来，南海农村集体资产更是增长迅速，其发展呈现两大特点:一是资金流动量大。2008年，村组两级流动资金总额超42亿元，集体各项支出超30亿元，个别集体经济实力雄厚的村每天资金流动量超50万元。二是在管合同多。目前，全区农村在管合同为7万多宗，总标的金额达298亿元。因此，保证这么庞大的集体资产管理和交易得到有效的监督就显得更加迫在眉睫。

农村集体资产不仅包括经营性资产、非经营性资产，还包括资源性资产，集体土地就是其中之一。首先，健全组织机构。在区、各镇(街)成立农村集体资产管理交易平台创建工作领导小组;以镇(街)为单位成立农村集体资产管理协会。协会负责制订农村集体“三资”管理行业自律守则，主管农村集体资产管理交易平台的日常工作，监督各会员执行农村集体“三资”管理制度的情况并及时向镇政府(街道办)及有关部门反映。在各镇(街)、村(居)两级设立农村集体资产管理交易中心。交易中心作为农村集体资产管理协会的日常办事机构，负责农村集体资产管理交易的具体工作。镇级交易中心由镇政府(街道办)相关部门人员负责具体工作;村级交易中心由各村委会负责具体工作。各镇(街)根据自身实际制定进入镇级交易中心的资产交易标的额度，凡达到标的额度的必须在镇(街)交易中心交易，未达到标的额度的必须在村级交易中心交易。其次，完善制度建设，制定交易规则。根据《中华人民共和国招标投标法》和《国务院关于加强农村集体资产管理工作的通知》，建立“交易中心”一系列配套制度，主要包括《农村集体资产交易实施意见》、《农村集体资产交易管理办法(试行)》、《资产交易工作程序》、《交易方的权利和义务》、《交易会场纪律》、《执行交易管理规定过错责任追究制度》、《资产交易中心职责》等，从制度上保证其运作的公开、公正、透明、有序。再有就是明确交易范围。凡涉及镇村两级组织大宗转自物品采购、集体资产拍卖、山林权属转让、茶果山承包、土地流转、工程建设发包等均需进入交易中心公开交易。一般情况下，凡大宗物品采购在2000元以上、资产交易标的在3万元以上10万元以下各类工程项目、山林权属转让标的在2000元以上、茶果山场承包费2000元以上、土地流转标的2000元以上等交易项目，都必须在交易领导小组的指导下，在“交易中心”主持下公开进行交易。工程建设标的3万元以下等各类项目，由各村按照相关规定办理。最后，实施农村集体资产的动态管理。各镇街应该根据所掌握的情况建立农村集体资产数据库，录入包括经营性资产、非经营性资产和资源性资产在内的农村集体资产情况，同时在系统内设置合同到期提前警示的功能。同时，对所有属于集体经济组织的资产(包括经营性资产、非经营性资产和资源性资产)，达到规定数额的集体资产必须进入管理交易平台进行管理交易;未达到规定数额的集体资产由其所在的集体经济组织暂时自行组织交易，但必须接受镇(街道)农村集体资产管理交易中心的指导和监督。地块的详细信息在各镇(街)公众信息网、南海区产权交易中心、南海区公有资产出让出租信息中心三个网站(简称“三网”)上同时发布。镇(街道)农村集体资产管理交易中心信息公告栏和各村村务公布栏要根据农村集体资产交易信息发布需要设立或完善。实现区、镇(街道)、村三级资源共享。

(三)建立集体建设用地基准地价体系

南海区拟定了《南海区集体建设用地使用权转让、转租、抵押试行办法》和《佛山市南海区集体建设用地使用权出让、出租管理办法》(南府【2011】308号)的补充意见，将出让、出租、转让、抵押等流转方式规范得更为具体和可操作。并于2013年公布了“南海区集体建设用地基准地价”(见表1)，使得土地流转今后有价可依，逐步实现“在符合规划和用途管制前提下，集体建设用地与国有建设用地同等入市，逐步实现集体土地与国有土地‘同地、同价、同权、同责’”。

农村土地使用权流转包括一级土地使用权流转和二级土地使用权流转。不仅包括出让、出租，还包括转让、抵押，目前，南海区一级土地使用权流转比较活跃，但也是以出租的形式占较大比重，转让、抵押二级土地使用权流转还有待进一步培育。

表1:南海区各用途集体建设用地级别地面基准地价表［3］

三、南海农村集体土地流转实践存在的问题

虽然经过20多年的实践探索，在农村集体土地流转问题上，南海已经积累了大量的经验，并形成了一套成熟的做法，但其也面临着一些问题。

(一)土地流转法律细则未出台，难以形成后续保障，地方规定与国家法律法规存在冲突。

虽然广东省、佛山市和南海区都相继出台了土地流转的相关文件，如2003年，广东省政府发布了《关于试行农村集体建设用地使用权流转的通知》。以行政条例的方式，承认了农村集体建设用地入市的合法性，并将农村集体土地与国有土地的“同地、同价、同权”，作为建立和完善统一的土地市场的重要目标。2004年，佛山市政府根据广东省《通知》的精神，推出了《佛山市试行农村集体建设用地使用权流转实施办法》。该办法明确了农村集体建设用地流转的四种形式，即出让、租赁、转让和抵押，及其交易方式和规则(2)。之后，2005年，广东省出台了《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》，进一步对农村集体建设用地使用权流转行为作出了规范。至此，南海的农村集体建设用地入市行为获得了法律上支持。农村集体建设用地可以入市，与国有用地享受“同等待遇”，同地同价同权，可出让、出租、转让、转租和抵押。但这些规定只是地方性的文件，并没有上升为全国性的法律法规，在土地流转过程中产生的矛盾与纠纷，处理起来缺乏明确的法律依据。如南海区大部分已流转的集体建设用地无法办理产权登记，难以获得物权法律保护;土地流转双方(或三方)的权利、义务怎么明确，其利益补偿关系如何协调，转包、转让价格根据什么确定，都存在较大的随意性;土地流转合同的鉴证、仲裁主体不明，这些都不便于土地流转的规范运作。

(二)农村土地交易中心运行机制还未健全，各方利益未做到公平权衡。

十八届三中全会提出，要发挥市场在资源配置中的决定性作用。土地流转价格反映的是市场供求关系的变化，但由于缺乏土地评估机构、土地融资服务机构、土地保险服务机构等流转中介机构，在集体建设用地流转过程中，土地流转价值难以衡量，致使农村土地流转无法开展定级估价工作，从而使得集体土地缺乏科学合理的价格形成机制，难以为交易各方提供充分的价格信息，因此土地价格的形成和确定具有很大主观性和任意性。

(三)土地使用权流转的权能并未完全实现，还无法进行转让、抵押等。

由于土地使用权流转的相关规定还仅限于地方性的法律法规，并未上升为全国性的法律文件，缺乏上位法的支持，再加上集体建设用地使用权流转制度不完善，银行等金融机构一般不愿办理集体建设用地使用权抵押，土地使用者很难靠集体建设用地本身获得融资。这使得土地流转受到很大的限制，同样的土地，一个是国有，一个是集体，土地的价格因此而相差很大。再有，集体土地的流转，土地出让金或相关的土地税费如何收取，这在现有的税费政策中并不明确。除此之外，像在南海这样的沿海发达地区，村集体还是以收取“土地租金”为主，将土地出租给投资者，村集体收取相应的租金，投资者将土地进行开发，建造工业厂房或铺面等经营性物业，这就涉及到地面上的物业是否能像国有土地上的物业一样分割办证，进而影响到投资者持有这些物业是否能进行抵押融资等问题，这些问题得不到解决，集体土地流转也将会受到很大的阻碍。

四、南海农村集体土地流转:经验与启示

南海模式是在城镇化背景下各地方政府为突破土地制约瓶颈而进行的农村土地流转制度创新中的一种，并非在任何一个地方都能适用。尽管如此，但还是能为目前各地正如火如荼进行着的土地流转提供一些有益的经验与启示。

(一)以国家政策为指导，以法律为保障，为土地流转提供制度依据。

在土地流转中，必须以《宪法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》以及《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》等一系列法律法规为重要依据，为土地流转创造良好的法律保障。不管何种形式的土地流转，都要坚持以家庭承包经营制度为前提，以农民依法、自愿、有偿转让为原则。同时，还要建立土地流转的法律保障体系，如农村集体土地流转(出租、出让、转让、抵押等)相关规定，明确界定农民作为土地流转的主体地位，保护农民的土地权利，把转让、出租、入股和抵押的权利赋予农民。只有这样才能确立稳定的土地关系，使土地流转按市场经济的要求运作。

(二)完善土地流转市场机制，规范交易等市场行为。

目前，在家庭联产承包责任制下，我国农村的土地已经在事实上形成了“三权分离”的局面，即土地归社区“集体”所有(所有权)，农民按户承包(承包权)，土地经营权可以自由流转(经营权)。显然，土地经营权是由承包权派生出来的，土地经营权与承包权的分割是在农民将承包期内的土地使用权限让渡给他人时发生的。因此，为了确保在家庭联产承包责任制不变的前提下，保证农民对土地拥有长期甚至永久的承包权，必须明确土地承包权的物权属性，完善的土地流转市场，高效合理地配置土地资源。为此，应当建立有形的土地流转市场或土地产权交易中心，为农村集体土地流转提供相应的平台。其次，充分发挥市场的决定性作用，尽量减少政府干预，使土地流转价格能充分反映土地的供需关系，引导农村土地的合理流转。

(三)培育土地流转中介组织，提供农地市场流转的交易信息。

目前，土地流转存在障碍的原因之一还在于农地市场供需双方的信息不畅。因此，土地流转供求信息的高效与准确提供对推进土地流转意义十分重大。各地应尽早建立农用地市场流转交易信息网络，由有关政府行政主管部门或市场中介机构通过建立信息服务平台及时汇集和发布流转土地的供需有关信息，可以利用中介组织等专业机构进行土地价值评估和提供法律指导服务等［4］。帮助农民对流转收益、风险做出正确的判断，以减少因盲目流转而受到的损失。

注释:

(1)六个轮子:镇、公社、村、生产队、个体、联合体企业。

(2)该办法具体规定了农村集体建设用地使用权流转的范围和流转程序，也明确地规定了“农村集体住宅用地使用权不得流转。通过流转取得的农村集体建设用地不得用于住宅建设。”

［1］黄艳姿，伍新宇，郭春杨.佛山南海从土地破题深化改革，将集体经济推向市场［N］.南方日报，2014－01－09.

［2］刘季芸.南海市土地股份合作制促进了土地资本化［M］//甘藏春.农村集体土地股份合作制:理论与实践.北京:中国大地出版社，2000.

［3］南海区国土城建和水务局.佛山市南海区人民政府关于公布实施南海区集体建设用地基准地价的通知［EB/OL］.http://www.nanhai.gov.cn/cms/html/8810/2013/20130829112912542461252/20130829112912542461252_1.html.

［4］齐宜光.农村土地流转:困境及对策分析［J］.沈阳大学学报，2009，(12):116 －117.