实现同步监督 激活财政改革综合效能

●李 丹

实现同步监督 激活财政改革综合效能

●李 丹

财政管理改革是政府改革的重要抓手，也是构建公共财政体系的基石。财政管理改革以预算编制、执行、监督为主线，以强化财政支出管理、提高财政资金使用绩效为目的，以构建公共财政框架体系为目标。北京市门头沟区财政管理改革以2002年实行部门预算改革为起点，至今已历时12年。在此期间，以部门预算、国库集中收付和政府采购为主的三大改革以及财政投资评审、财政绩效评价和预算绩效管理等改革相继推开。总体来看，北京市门头沟区财政改革取得了阶段性成果，尤其在改革初期，财政改革带来的财政管理的改变非常明显，无论是财政自身还是参与改革的预算单位，整体管理水平都得到了快速提升。

但是，随着改革的逐步深化，一是改革触及的矛盾越来越多，面临的深层次问题也越来越复杂，二是随着单位逐步适应了改革的要求，过去存在的问题改头换面重新出现，三是财政内部由于缺乏统筹改革的协调机制，未能很好地解决改革的衔接问题以及改革带来的新问题，这些因素的综合作用造成了改革红利随着时间的推移逐步递减，也对财政改革的深化提出了现实而严峻的挑战。

一、改革深化陷入瓶颈的原因

当前，财政改革进入平台期，改革的深化陷入瓶颈，其原因主要有以下几个方面：

（一）基础管理薄弱，改革的基本支撑面尚不稳固

1、部分单位预算编制不完整、不细化。预算管理是财政管理的核心，预算编制是预算管理的基础，预算编制质量不高直接导致了预算执行难、执行慢，也为后续的财政管理埋下了隐患。

2、部分单位会计核算不规范、不准确。会计信息质量反映了会计工作质量，会计信息是否真实可靠关系到国家经济秩序的稳定和社会各项事业的发展。近年来开展的会计信息质量检查结果表明，部分单位会计核算的基本规范未能严格遵守，账务处理的正确性有待提高，账实不符、账表不符、账账不符的情况屡见不鲜。

3、部分财务人员不专业、不敬业。一方面财政部门自身由于工作需要充实了很多新人到支出管理科室，他们大都有系统的会计理论知识，但普遍缺乏实际管理经验，也难以承担起对预算单位的业务指导职责。另一方面部分预算单位财务人员业务能力不强，加之敬业精神欠缺，甚至有的财务人员还身兼数职，这些因素都影响到了财务管理的质量，最终使财政改革的效果受到影响。

（二）部门利益固化，改革的内生驱动力仍未形成

资源的支配体现着权力，一些部门存在着支配更多资源的思想和冲动。一方面，在资金申请上，部门更多地强调既得利益和部门利益，却忽视了财力可能和实际需求，结果是有的部门有钱没事干，有的部门有事没钱干，扭曲了公共资源配置必须遵循的公平公正的原则。改革意味着利益格局的重新调整，必然触及到一些部门的利益核心，这就使得有些部门采取消极态度应付改革。另一方面，财政改革的过程逐步规范，规范的同时不可避免会带来程序的复杂，过去一两个环节就可以完成的支出行为，改革以后需要更多的环节才能实现，改革增强了资金使用管理的规范性和安全性，使单位在资金的支配程序上更加严谨，支出行为更加透明，客观上也增加了预算单位的工作量，这在某种程度上也影响了部门参与改革的积极性。预算执行审计中发现的公务卡使用存在的问题，也印证了这一点。

（三）统筹协调欠缺，影响了改革综合效能的有效释放

财政改革是一项系统工程，不仅需要有良好的顶层设计，也需要在推进改革时加强统筹协调，从整体上把握改革进程。比如：投资评审与部门预算的衔接，部门预算的项目支出如果未经评审就纳入预算，难免造成预算不准的问题。但在现有的工作模式下，似乎还很难实现，不仅部门预算工作流程需要进行调整，人员配备和工作计划也需要作出安排。其次，投资评审与政府采购的衔接，按照投资评审要求，参与咨询的供应商不应列入政府采购，这就造成参与前期工作的供应商最后无法中标，使得一些供应商不愿意与部门合作。再次，部门预算与政府采购的衔接，采购预算的约束刚性远不如部门预算，临时改变采购性质的情况时有发生。此外，集中核算系统与国库支付系统、资产管理与预算管理的衔接也都存在着需要对接的问题等。以上诸多问题的存在，使财政改革的综合效能受到了较大影响。

（四）监督跟进滞后，削弱了改革预期目标的充分实现

总体而言，尽管目前财政改革已经取得了阶段性成果，但也陷入了一个向纵深发展的瓶颈，离改革的预期也存在着一定的差距。究其原因，与财政监督的滞后不无关系。改革是一项硬任务，但如果监管只是软约束，改革的效果必然会大打折扣。美国统计学家戴明博士曾经提出了PDCA循环理论，它反映了质量管理活动的规律，P（Plan）表示计划；D（Do）表示执行；C（Check）表示检查；A（Action）表示处理。PDCA循环是提高产品质量，改善企业经营管理效能的重要方法，是质量保证体系运转的基本方式。对照财政改革来看，即使我们在P和D的环节都没有问题，要使财政改革发挥出最优的效能，肯定离不开C和A环节的跟进。从实际的情况看，至少在财政内部，在C和A环节，我们做得还远远不够。甚至可以说，在某种意义上，在财政改革的设计上，我们忽略了财政同步监督对于实现财政改革预期目标的保障性的作用。

因此，在当前财政改革的攻坚阶段，迫切需要找到推进财政改革的新动力，从而将财政改革继续推向深入。就财政内部而言，加强财政同步监督，不仅是完善财政改革制度设计的需要，同时也是激活财政改革综合效能的正能量。

二、构建财政大监督体系的建议

构建财政同步监督体系是一项系统工程，需要涉及预算编制、执行、调整、决算、监督等多个业务环节，同时也涉及财政改革的多个层面。从业务性质看，只有财政监督具备财政业务全覆盖的优势条件，这也使得建立“全员参与、全程控制、全面覆盖、全部关联”的同步监督机制成为可能。

开展财政同步监督，需要从程序同步、时序同步、部门同步、内外同步四个方面入手，构建财政大监督体系，从而为财政改革保驾护航，更为改革方案试错纠偏。

（一）程序同步，财政监督要与财政业务流程同步

要以预算编制、预算执行、决算编报等财政业务为主线，将监督融入到财政业务的各个环节。预算编制环节，不仅要对预算的安排参与意见，同时也要对预算的决策机制给予关注；预算执行环节，不仅要对支出的合规性进行监督，也要对预算执行的规范性如是否政府采购、是否直接支付等进行监督，并要对项目的绩效性给予关注；决算编报环节，不仅要确保单位数据真实准确，也要对决算数据的分析应用给予关注。

（二）时序同步，财政监督要与项目实施进度同步

要跟踪项目的实施进度，对项目进行事前、事中、事后的全过程监督。考虑到目前监督力量不足的现实，可以先对诸如政府办实事项目、全市重点工程、部分大额专项资金等进行同步监督，做到项目进展到哪个阶段，监督就跟进到哪个阶段。同时，可以充分利用国库动态监控系统，对系统提示的异常支出行为进行查证，并会同相关支出科室及时处理，使不规范的支出终止在萌芽状态，确保预算支出合法合规。

（三）部门同步，财政业务科室要与专职监督部门的监督同步

在监督主体上，要明确财政支出科室与专职监督机构同为监督的主体，支出科室应在工作中自觉发现业务管理中存在的问题，主动及时进行纠正，专职监督部门则应及时反馈日常监督和专项监督中发现的问题，督促相关科室或所管预算单位进行整改。在监督措施上，既要强调对支出管理科室的制度约束和对预算单位的日常监督，又要强调专职监督机构对各支出科室资金分配管理的再监督，形成支出科室监督与专职机构监督的有机结合，实现对预算编制与执行的有效制衡。

（四）内外同步，财政内部管理要与外部预算单位的监督同步

财政改革要取得实效，不仅离不开预算单位的积极配合，同时也取决于财政内部的规划协调。经济学的木桶理论告诉我们，最薄弱的环节决定了最终能够获得多大收益。因此，在加强对外部预算单位监督的同时，我们也应该同步加强财政内部监督管理，避免发生“灯下黑”的情况。我们组织实施的国库科内控制度检查，正是基于这方面的考虑。如果说财政监督对外充当了“黑猫警长”的角色，对内则发挥着“保健医生”的作用，这也是财政监督与审计工作的主要区别。因此，只有通过对外部预算单位的监督，揭示和反映被检查单位在改革中出现的新情况、新问题，深入剖析查找问题的症结和原因，配合以财政内部管理制度的完善，有针对性地进行同步整改，做到“查外促内，查内促管”，才能使财政改革真正取得实效。

当然，在实际工作中，财政监督的四个同步既相互交叉又相互融合，而最核心的问题是

要做到监督与整改的同步，要通过同步监督来审视财政改革，并对财政改革的制度设计拾遗补缺，对财政改革的扎实推进提供有效支撑。

当前，受宏观经济的影响，财政收入的增长步入了平稳期，依赖收入的高增长来支撑全市的发展已经难以为继。当“开源”难以成为现实，“节流”便更值得关注，深化财政改革则是“节流”最好的实现方式。从这个角度上讲，财政改革的意义已远远超出财政工作本身。因此，我们要按照公共财政的要求，既着眼长远，又立足现实，通过强化财政同步监督，继续深化财政综合改革，使同步监督成为激活财政改革综合效能的正能量。■

北京市门头沟区财政局）