新一轮财税体制改革中财政监督职能定位探讨

●罗 薇

新一轮财税体制改革中财政监督职能定位探讨

●罗 薇

当前，我国正在按照十八届三中全会的整体部署，积极推进新一轮财税体制改革，致力于建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性，实现事权和支出责任相适应。在这一形势下，财政监督和专员办工作该如何进行相应的调整，以更好地适应财税体制改革、保障财政有序运行，需要进行认真的研究和思考。本文在新一轮财税体制改革下，对财政监督如何定位以更好地发挥作用进行了初步探讨。

一、新一轮财税体制改革中财政监督面临的机遇与挑战

（一）建立现代财政制度内含加强财政监督的要求

建立现代财政制度就是要通过完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立一套与我国国家治理相适应的体制机制。这种体制机制的建立、完善和正常运行，都离不开制约机制、监督控制等的支撑。第一，加强财政监督是建立现代财政制度的内在要求。通过对制度运行情况进行核对与校正，对其正确性与合理性进行反馈和评估，以此促进机制的不断优化完善，夯实财政运行的基础，确保财政工作有序开展，这是建立现代财政制度的应有内容。第二，加强财政监督有利于财政职能的实现。加强财政监督是保障财政职能有效行使和财税政策目标顺利实现的基本条件。没有监督的分配必然是无序的分配；没有财政监督，各项财政政策就很难得到贯彻落实，稳定经济发展只能是一句空话。如果不能有效发挥财政监督职能，财政的收入分配、资源配置、稳定经济的职能就难以得到顺利实现，建立现代财政制度也将失去保障。因此，要健全财政职能，强化财政管理，确保财税政策的贯彻执行，就必须采取切实措施，发挥财政监督的功能和作用。

（二）改进预算管理制度对财政监督提出了新要求

十八届三中全会指出，要实施全面规范、公开透明的预算制度。这将带来财政管理内容、方式的重大变革。比如，清理挂钩支出将改变各部门的“话事权”，增加财政部门在资金运用上的统筹决定权；从收支平衡转向跨年预算，将预算控制从“按计划收，按计划花，当年内必须平衡”转变为“花多少、怎么花”上，等等。与之相适应，财政监督的对象、重点、方式等也必须进行相应的变化。一是财政监督在整个财政管理系统中产生作用的环节和方式要发生变化。传统的财政监督主要是在财政收支行为实际发生后，采用检查的方式来进行监督。随着现代财政制度的建立，财政监督应逐步扩大到对整个运行前中后的全方位介入并发挥作用。例如，介入预算编制和调整的审核、通过国库集中支付制度介入资金拨付的监督、提前介入政策制定的研究决策等。二是财政监督的模式和要求也要发生变化。从注重对被监督对象的财政行为进行合规性监督，转变为注重对财政行为的结果进行效益性监督；不但要监督某一个地区、部门贯彻执行国家财政法规的情况，而且还要关注面上统一贯彻执行的情况；适应财政预算透明化的要求，在执行财政监督的过程中，必须严格依法办事，财政监督行为也必须向透明化、公平化方向发展。

（三）财税改革转型给财政监督带来新的挑战

按照十八届三中全会提出的目标，财税改革将在改进预算管理、完善税收制度、调整事权和支出责任等方面实现重点突破，势必导致财政收入、支出格局和模式的全方位变化，将给财政监督带来新的挑战。一是财政收入领域的改革给财政监督开辟了新的领域。营改增的全面推进，地方税收体系的完善等，将使我国的税收结构发生重大变化，这些都是全新的内容，财政收入监管必须及时跟踪，掌握情况、反馈信息，促进完善；统一税制，加强对税收优惠政策的清理规范，要求财政收入监管从注重收入征管质量到注重对财税政策执行情况、财政收入质量和结构的监管。二是财政支出的形式将发生变化给监管带来新的课题。部门预算分配权将会减少，国库集中支付范围的扩大，使资金拨付的链条缩短，但是对强化事中监管、及时纠偏提出了更高要求；中央转移支付的清理整合，一般转移支付的增加，地方事权财权的重新调整等，使得财政体制更顺畅、运行更有效率、更有利于发挥资金效益，但是对监管的准确性、高效率提出更高的要求。面对财政支出新形势，除了要保证财政资金的安全合规外，更要注重其有效性。三是目前财政监督存在与财税改革要求不相适应的问题。从现实情况看，当前仍存在监督偏重事后，事前事中监督不够，信息不对称，信息化水平不高，绩效监督体系不健全，监督成果对有关部门和机构缺乏约束力等问题，这些都需要认真研究并加以解决。

二、新形势下财政监督的重新定位与流程再造

经过近二十年的不断探索，我国已经基本形成了具有一定特色的财政监督体系，并在我国财政经济改革发展过程中发挥着极其重要的作用。但是，随着社会经济的发展，特别是新一轮财税体系改革的深入，财政监督与当前财政经济发展的总体要求之间的差距日益明显，需要进行重新定位和职能设计。

（一）财政监督的定位

从现实出发，新形势下财政监督的定位应是：第一，作为财政部各项工作在地方的延伸，对财政运行实施全过程监督；第二，加强和改进财政管理，提高财政管理效率，维护财政资金安全，提高财政资金使用效益；第三，整顿经济秩序，切实贯彻落实《预算法》、《会计法》；第四，履行财政内部审计监控职责。

按照这个定位，当前要在调整财政监督职能分工的基础上，更加强化财政监督的事前审核、过程监控功能。一是要适应公共财政要求，不断促进公共财政框架的建立；二是要积极保障重大财政宏观调控政策的实施；三是要充分体现现代财政管理的民主化、法治化要求；四是监督技术手段上要及时适应财政管理的技术性要求等。

（二）财政监督的流程

按照建立财政监督逐步向预算收支监管倾斜的要求，应对现有的职能进行调整，减少事后的检查，增加必要的事前、事中监管职能，建立健全事前、事中、事后相结合的全过程财政监督体系。要加强对财政运行全过程进行监督，包括预算监督、税务监督、国有企业财务监督、国有财产监督等，从财政分配行为到影响这种分配行为的相关信息都纳入行使财政监督权的范围。具体表现为：

1、事前监督。在预算编制、资金分配的前期介入，发挥监督预警功能。一是参与预算编制，提前介入预算编制过程，监督预算编制的合法性；二是授权专职监督机构对财政资金全流程进行监督，所有资金拨付前必须接受监督机构监督审核；三是推行会计委派，向财政资金投入项目委派会计，更好地履行监督和管理工作职责。

2、事中监督。主要是对预算执行和重大支出项目进行日常监控。一是对收入的征收、划分、留解、退付等情况进行监督。二是对财政资金的分配、使用进行全过程监控，对使用效益进行分析评价。三是强化对国库集中收付的监控力度。

3、事后监督。逐步减少事后监督，解决既当“运动员”又当“裁判员”的问题，在日常监管基础上，有针对性地开展必要的抽查、核查和延伸检查，重点发挥好纠偏、总结、参谋的功能。一是开展财政资金支出绩效评价工作。对重点支出资金、重大投资事项，开展综合绩效评价。二是开展预算编制和执行情况评价。通过事前介入预算编制，事中跟踪监控，对预算编制和执行进行绩效评估，提出优化和调整的建议，提高预算的科学性、合理性。三是开展财税政策执行情况调研工作。对重大财税政策执行情况进行调查研究，分析评估政策效应和存在的缺陷，研究提出完善的对策和建议，进一步提高财政管理的服务水平。

三、财政监督和专员办业务转型及职能调整

（一）转型的方向

根据部党组关于财政监督和专员办转型的指示要求，财政监督和专员办转型的方向是：把监督的范围由侧重事后向更加侧重事前、事中转变；监督的重点由现行的监督检查逐步向预算执行和控制监督转变；监督的模式由现行的微观、具体事物型监督向宏观、微观监督并重转变。通过转型，将财政监督贯穿于财政管理的全过程，将专员办工作嵌入财政部主体业务。

（二）转型后财政监督的重点职能

从目前来看，财政监督和专员办业务转型应当做好如下几个方面的工作：

1、参与部门预算的编制和审核。一是要授权财政监督部门参与预算编制审核。在预算编制过程中建立辩论和质询制度，就预算草案与专门事项进行公开辩论或质询，分组进行审议。二是要完善对预算编制的监督。要检查预算支出的编制是否坚持厉行节约的原则，是否符合国家规定的事业计划、人员编制和开支标准以及国家预算管理体制的要求，是否存在应由下级财政支出解决的资金转由上级预算支出负担的情况；检查预算收入的编制是否符合经济增长实际，是否隐瞒或者少列按规定必须列入预算的收入，是否将上年度的非正常收入作为预算编制的依据等。

2、加强对预算执行的监督。一是对预算收入的监管。监督预算收入上缴、收纳、划分、留解、退付，监督财税政策执行情况，强化中央非税收入的征收监缴。二是对预算支出的监督。对中央财政资金进行过程监督和控制，对中央在地方重大项目进行绩效评价，加强对中央基层预算单位实施综合监管。

3、对预算调整的监督。其重点是超收的交排使用、预备费的动用、预算周转金以及预算调整等。需要监督预算调整方是否履行了相应的审批手续；是否有未经批准就调整的情况；有无列入不属于预算调整的内容等。

4、对决算的监督。重点监督决算是否真实、是否符合规定；收入是否合法，应缴部分是否及时足额上缴；支出是否按规定列报，是否存在以拨代支的情况；决算节余中按规定结转下年度继续使用的资金是否符合规定等。

5、加强国库集中支付监督。通过实行国库集中支付，促进财政收支过程公开透明，真正做到“管支的不管编，管编的不管拨，管拨的不管钱，管钱的不见钱”，预算监督由事后监督变为事前、事中、事后全过程监督，有利于财政部门全方位地加强管理监督。一是不断扩大国库集中支付范围和规模,把符合要求的部门、预算单位全部纳入国库支付中心统一管理；二是进一步提高财政直接支付在国库集中支付资金中的比重；三是加强对财政资金使用情况的监督管理，如加强专员办在执行中央财政国库集中支付资金申请的审核审查 ，扩大审核范围，深化审核内容，加大审核力度。

6、跟踪预算支出资金的分配下达和管理使用。一是建立财政资金管理使用跟踪监督机制，从款项的申报、拨付手续开始，加强事前审查，防止套取、冒领、虚报等各种违法违纪问题的发生。二是授权专员办加强对驻地中央预算单位财政支出资金的监督。逐步明确驻地中央预算单位申报预算支出资金必须经驻地专员办事前审核并签署审查意见后方可上报，否则财政部各业务司局概不受理。预算支出资金下达后，用款单位应当将项目批文、资金到位情况资料、资金使用计划等专项材料及时报（抄）当地专员办，由专员办跟踪监督预算支出资金使用效益的情况。

7、参与财税政策制定前期调研和运行情况监督。参与对重大财税政策制定前的摸底调查，提供一线真实情况，更好地为决策提供参考。对各地执行国家财税政策情况进行调研，收集信息，反映问题，提供对策，服务决策。

8、开展财政支出资金绩效评价。一是完善绩效评价制度，明确规定财政资金的使用必须接受财政监督机构的绩效评价，以此改变绩效评价成果得不到利用的局面；二是分类实行绩效评价办法，包括分项目支出、分资金用途支出、分地区资金支出，重点开展项目支出绩效评价；三是科学制定绩效评价标准，完善绩效评价程序。

四、当前重点努力的方向和实施的具体措施

（一）加快建立预算执行监控体系

一是要加快“金财工程”的建设，建立全覆盖的预算执行监控网络系统，实现财政资金从收入、缴库、拨付、使用各个环节的全程实时动态监控。二是扩大国库集中支付覆盖面，能够实行集中支付的均实行集中支付，减少中间环节，提高预算执行效率。三是建立中央重大投资项目会计委派制度，将监督环节延伸到项目单位，实现源头监控。三是建立专员办与中央驻当地各预算单位的横向联网，更好地发挥中央基层预算单位综合监管的作用。

（二）建立健全预算执行和资金使用绩效评价制度

一是建立健全绩效评价制度体系。特别是建立对预算执行和资金使用情况的评价指标体系，综合考虑预算执行数量、进度、质量和财政资金管理规范性、拨付及时性、使用效益性等因素，为开展综合评价打好基础。二是实行绩效评价结构公开制度。通过财政部的政务公开平台将绩效评价的结果向公众公开，增强透明度，促进公众的了解，加强社会监督。三是建立激励和约束机制。通过奖优罚劣提高绩效评价的影响力。

（三）加快各级财政监督机构力量整合

各级财政监督机构都存在人少事多的问题，难以满足监督工作需要，而基层财政监督机构受地方政府干预较为严重，监督的有效性、权威性受到影响。建议加快人员整合力度，采取中央与地方财政监督人员联合监管、跨省区财政监督人员联动检查、上级财政监督机构牵头组成联合检查组、上级财政部门向下级财政部门派驻人员等形式，实现人力优化配置，发挥财政监督合力。一是有助于克服人少事多的矛盾，能组成较大规模的检查队伍，扩大财政监督影响力和覆盖面；二是有利于强化基层财政监督权威，对基层财政部门派驻财政监督机构或财政监督人员，组成联合检查组巡回检查，将有助于克服基层财政监督人员少、不够自主等问题，助力基层财政监督地位的提升；三是组成中央与地方监督机构联合检查组开展监督工作，有助于克服“自扫门前雪”现象，及时发现中央和地方财政管理中存在的问题，及时沟通信息，提高检查效率；四是中央与地方、上级与下级、不同省市县财政监督人员混合组成检查组，可以相互学习，相互促进，将极大地提高财政监督队伍人员素质和战斗力。

（四）提高财政监督质量和效率

走内涵型发展之路，通过提高素质、改善手段、优化机制等方法提高财政监督质量和效率。一是要提高财政监督人员素质。新招人员应优先招聘计算机、外语、法律、工程技术等人才。对现有人员应加强培训，培训时间应当保证每年1个月以上，培训内容应当系统全面，培训重点应当从灌输知识转为训练查账、调研、组织等技能；二是加快财政监督信息化建设步伐，建立起与财政业务部门和预算单位相对接的信息系统，开发查账软件、预算审核软件和其他日常监管软件，运用信息化手段武装财政监督机构，从而提高监督效率；三是优化内部机构设置。按照本文业务建设思路，建议专员办业务口设立审核审批处、调查统计处、收支监管处、会计资产监管处，分别负责日常监管、风险监督、收支检查和会计资产检查，以适应财政监督融入财政管理和加强财政风险监督的需要；四是加强财政监督法制建设和业务机制建设，落实监督手段，严格监督程序，规范监督行为，确保财政监督依法、科学、有效发展。■

财政部驻江西专员办）