预算绩效信息应用的经验借鉴与模式选择

●任晓辉

预算绩效信息应用的经验借鉴与模式选择

●任晓辉

20世纪80年代以来，以美国、英国和新西兰为代表的OECD国家，陆续开始实行以产出和结果为导向的绩效预算改革。各国的改革路径虽不同，却无一例外地生产出大量绩效信息，这些信息是否得以完整披露，能否有效利用，成为制约各国绩效预算改革成败的关键，也是当前我国各级财政部门深入推进预算绩效管理改革进程中所面临的主要困惑。

一、预算绩效信息及其应用流程

从狭义角度理解，绩效信息仅指以绩效评价报告为载体的评价结果；从广义理解，潜在的绩效信息是指在绩效预算过程中产生、收集、整理、传输、发布、使用和存储的所有信息，除评价结果外，还包括政府、部门、机构和单位的战略规划、年度计划、项目计划及目标、资金水平、产出测量、效果测量和成本信息等。从公共委托代理的视角分析，公共资金是纳税人委托政府提供公共服务的成本补偿，因此绩效信息的使用者既包括预算资金的终极所有权人——社会公众、作为民意代表的立法机构和作为外部监督主体的审计部门，也包括受托统筹分配资源的政府预算机构，还包括受托管理和使用公共资源的政府部门及具体项目单位。

图1预算绩效信息系统

如图1所示，完整的预算绩效信息系统涵盖包括中期预算、年度绩效计划、预算编制、预算执行和预算报告在内的预算全过程。绩效信息通过在社会公众、国家和地方权力机构、预算机构、项目单位、审计和其他政府部门之间的传递和共享，形成管理的良性循环，有助于实现改进政策决策和预算资源配置，提升部门和项目管理的总体目标。

二、预算绩效信息应用的国际经验借鉴

从实行绩效预算改革的各国实践经验看，预算绩效信息应用主要体现在以下五个方面。

（一）绩效信息与预算过程整合，影响预算资源分配

1、建立中期预算框架，实现资源战略性配置。从中期框架看，首先，需要在绩效信息和部门战略决策之间建立联系，通过制定战略规划确定政策目标及实现目标所需资源，从而设定公共支出优先次序和预算限额，使资源配置与部门使命和战略目标相适应。以美国联邦政府为例，无论是1993年的“政府绩效与结果法案”（GPRA），还是2010年的现代化法案，均要求联邦机构向管理与预算办公室(OMB)和国会提交不短于五年的战略规划。英国政府每隔三或五年，会对政府政策和支出进行全面审查，确定未来三年或五年的政策和支出重点，并在此基础上制定部门战略规划和目标，选择实现目标的活动(项目)，再对项目进行绩效测量，测算其成本。澳大利亚政府每届任期三年，政府各部门都要制定相应期限的中长期财政计划，以确定部门战略规划及未来的支出重点。

2、制定年度绩效计划，目标与预算需求挂钩。绩效计划通常设定一个财年内完成且可进行绩效测量的目标,并与所需资源相匹配,制定每项计划的活动和拨款进度，以建立年度预算需求和绩效目标之间的直接联系。以美国德克萨斯州为例，在预算编制阶段，各政府机构必须制定年度绩效计划，准备拨款申请除了要列明金额外，还要详述机构目的、目标和战略规划，提供历年绩效信息以供决策者参考。在计划中，机构还要对未来两年的绩效情况作出预测，并对本机构进行一次内外部评估，以帮助确定内、外部因素对计划所产生的可能影响，将预测结果和可能影响也写进计划。

3、实行严格项目绩效评价，结果影响预算调整。以加拿大为例，每年对25%的项目直接进行战略评估，四年为一个周期评估所有政府公共支出项目，以提供支出和结果信息，帮助财政部门进行竞争性预算资源分配。其中，绩效评分处于最低5%以内的项目将面临资金压缩或取消的危险。内阁有权决定将处在“危险”中的资金重新分配给其他项目或部门，或开展新的项目。再以韩国为例，每年约1/3的政府项目纳入自我评价系统。在自评基础上，“战略与财务部”启动项目绩效评级过程，为不同项目确定相应级别（有效、比较有效、充足、无效和明显无效）并据此调整预算拨款，“无效”项目的次年预算拨款将最少削减10%。

（二）赋权与绩效问责结合，改进部门和项目管理

绩效预算改革比较成功的国家，绩效责任都非常明确。一方面以责任换自由，通过绩效协议规范部门产出和效果目标，同时赋予管理者更多“责任制”下的自由裁量权；另一方面依托绩效目标建立合理的因果线索,通过评价搜集、反馈绩效信息，并据此实行奖惩，促使其改进管理。新西兰是实行绩效问责的典型国家，通过签订系列绩效合同建构公共服务责任体系。中央各部门均设立一名首席执行官，通过绩效协议和事后绩效评价的方式向部长负责，部长再向国会负责。在这一“公司化”管理模式下,部长负责“结果”,而部门执行官负责“产出”；部长负责“掌舵”,确定“战略”或“关键”结果领域,而执行官则负责“划桨”，即提供“产出”。部长通过与执行官签订个人绩效合同，将其收入、任期与核心绩效目标的完成情况挂钩，以确保对管理者的问责。

（三）全面公开绩效信息，强化外部预算监督

依托信息公开传统及良好法制保障，OECD各国均非常注重保障公众、社会组织、立法机构等相关主体获取绩效信息的权利，实行信息法定公开。例如：美国普通公众可随时访问OMB网站的相关预算文件,了解公共资源如何分配，CPRA也要求各联邦机构公开年度绩效评估报告。英国政府每年两次向议会提交绩效报告，春季提交年度报告（ADP），秋季提交预算绩效进程报告（APR），说明部门执行公共服务协议规定任务的进展情况及已取得的业绩，两份报告均对外公布。此外，政府财务报告也是预算绩效信息公开的重要载体，对政府活动成本的衡量是绩效评价的重要方面，良好的政府会计核算体系、明确的财务报告目标、合理的预算报告会计假设以及清晰的政府预算编制分类是预算绩效信息清晰、完整、有效公开的必要基础，也是实现预算问责的前提条件。目前，美国、法国、加拿大等国采用改良或修正后的权责发生制进行政府会计核算；澳大利亚、英国、新西兰等国则实行完全的权责发生制。以澳大利亚为例，财务报告包括部门运行成本和项目成本两部分。其中，项目成本包括使用方向和目标、配比目标所需资源、为考核结果设定绩效目标、项目实施中的变化、现实结果与既定目标的差异等内容，均涉及绩效信息的生产和使用。

（四）绩效评价与绩效审计协同，实现绩效信息共享

审计对预算具有外部监督作用，OECD国家在普遍开展绩效评价的同时也实行绩效审计。审计机构一般独立于政府，并通过严格立法保障绩效审计的权威性。例如:英国国家审计署（NAO）隶属于议会，负责对中央各部门行政机构及非政府部门公共机构进行财务审计和绩效审计。NAO不对政策本身进行绩效审计,不评价政策优劣，以维护审计人员的独立性，确保其不受政治影响。澳大利亚联邦审计署独立于政府部门，直接对议会负责，可对政府任何机构、企业、项目、行业进行绩效审计，以强化公共机构行政效率及社会责任。2009年底，澳大利亚将“财政与放松管制部”所属的“评估与审计办公室”划归国家审计署，标志着政府从独立绩效预算管理发展到与审计部门协同作战。

（五）建设绩效信息系统，技术支撑绩效预算管理

通过电子政务整合海量绩效信息，打造信息共享平台，增强数据对比分析能力，是OECD各国绩效预算改革的重要经验。2009年，英国政府开始全面运用“在线信息整合系统”，由财政部收集来自全国各地公共部门的原始财务数据进行整合和统计分析。经过分析处理后发布历史时间序列数据，提高数据的利用率和可比性，也为部门绩效目标设立和绩效标准制定提供数据来源。美国德克萨斯州通过建立“自动预算和评估系统”，实现绩效信息的计算机网络化管理。该系统汇集战略规划和绩效预算体系中的所有绩效信息，能够将各机构的关键绩效信息加以汇总整理，根据这些信息自动计算绩效分值并形成详细绩效报告。州长和议会可以通过系统随时调用这些信息供决策参考，绩效信息的网络化也大大减轻了公众获取绩效信息的成本。

三、预算绩效信息应用本土化的主要模式

2011年7月，财政部下发《关于推进预算绩效管理的指导意见》，提出要建立覆盖所有财政性资金，贯穿预算编制、执行、监督全过程的具有中国特色的预算绩效管理体系。2012年10月，《预算绩效管理工作规划（2012—2015年）》提出要建立“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的全过程预算绩效管理机制，并提出“一个机制、两个体系、三个智库、四项工程”建设的实施路径。顶层设计下，各地财政部门结合自身实际，积极探索有效的改革突破口和工作推进方式，并相继形成各具特色的绩效评价结果应用模式。根据各地预算绩效管理中绩效信息应用的重点和特点，可大致归纳为以下六种模式。

（一）目标管理型

财政资金绩效评价端口前移是近两年来各地开展预算绩效管理的共同趋势。广东、上海、浙江、江苏、河北、湖北、北京、四川等地均不同程度地探索实行绩效目标管理。其中，重庆市和四川省的做法具有典型意义。（1）重庆市：全局联动，绩效目标申报与部门预算编制相结合。2012年重庆市财政局成立了由党组书记、局长任组长，全局23个处室参与的领导小组，并由预算、监督、会计、国库及评审中心等四处一室组成“绩效办”，全局联动推进预算绩效管理。2013年，以编制部门预算为契机，将绩效目标申报作为突破点，明确要求一般预算项目支出中的阶段性项目、1/ 3数量的新增项目等填报绩效目标，并选取8个单位试点编报部门支出总体绩效目标。（2）四川省：完善绩效目标申报、审核、监控机制，细化项目预算编制。2012年开始，四川省财政全面推进绩效目标管理，要求100万元以上部门预算项目和所有待批复项目均详细填列绩效目标，按照“四类三级”原则制定绩效目标填报格式。“四类”是指将项目分为行政运行、基础设施（设备购置）、产业发展和民生保障四个大类；“三级”是指将绩效目标分为中长期规划目标、年度整体目标和项目明细目标。同时，省财政将绩效目标设置作为项目设立和预算安排的必备要件，纳入部门预算编制系统和财政信息管理系统，并将绩效目标填报通过率相应纳入省政府部门绩效管理年度考核和省财政厅处室绩效预算管理考核。

（二）结果导向型

将评价结果作为安排以后年度预算的重要依据，根据项目绩效分配预算资源，是绩效信息与预算过程整合的终极目标。陕西榆林市和云南省在这方面做出有益探索，跨出了实质性的一步。（1）陕西省榆林市：评价结果与次年预算资金分配挂钩。市财政对项目根据评价结果进行分级排序，进行相应奖惩：评价结果为“优秀”的项目，安排预算时从优考虑，并将财政投资评审审减资金全额奖励项目单位，用于项目后期维护；“良好”的项目，在项目单位（部门）对评价报告提出的问题进行整改后，按从宽原则编制预算，奖励审减资金的80%；“合格”的项目，根据其整改情况，从紧安排下一年度资金，只奖励审减资金的50%；评价结果为“不合格”的项目，若属于中期评价，经市财政审批报市政府同意后，整改期间暂停已安排资金的拨付或支付，若属于后期评价，则在安排新增项目资金时，从严考虑，并加强对项目前期论证。此外，市财政还在每年安排的连续性项目中切出5%-10%的专项资金进行绩效奖励。将项目绩效评价得分按区县排序，成绩最好的前三名分别奖励切块资金的50%、30%和20%。（2）云南省：评价结果与转移支付资金安排挂钩。作为西部省份，云南省探索了一套纵横结合的预算绩效管理模式。“一横”是指省级部门横向间预算绩效管理，从2007年开始，凡省级财政500万元以上的项目，都必须开展绩效评价；“一纵”是指对省以下实施的均衡性转移支付进行绩效考核。全省各州（市）从所属获得省对下均衡性转移支付补助大于500万元的县中，通过抽签随机确定一个县，参与下一年均衡性转移支付绩效考评。考评内容主要包括量化考评和专家考评两部分，并采取加权法进行计分。量化考评的重点是资金投向合理性和基本公共服务改善水平。考虑到地方实际困难，评价结果的好坏并不影响转移支付资金拨付，而是单设一小部分奖励资金。凡评审总得分排前5名的县，省财政给予适当奖励；总得分排后3名的县，由省财政厅发文进行通报批评并限期整改。

（三）竞争激励型

绩效管理的核心理念是将竞争引入政府部门，用私营部门的管理方式来改造政府和其他公共组织。通过引入竞争和激励机制，实现部门用钱责任的自我承诺和自我约束，有助于从根本上消除部门瓜分财政资金、按潜规则进行预算博弈的利益冲动，改变财力被切割和固化的局面。对此，经过近五年的探索，广东省已形成一套较为成熟的公共资金“竞争性”管理模式。“第三方”立场和财政资金的“竞争性”管理，是广东预算绩效管理体系建设的最核心理念。2008年开始，广东省在确保资金管理权、分配权不变的前提下，通过公开招标，选择四类专项资金实行竞争性分配，并在财政资金的分配上设立了四重竞争。一是按照“大事优先、民生优先、绩效优先”的原则，根据“有多少钱办多少事”对项目排序，不是所有项目都要安排资金；二是单位申报项目必须按照要求填报四大项内容，才有资格进入资金安排的项目库；三是根据绩效累进的特点，预算单位必须将上一年项目的评价意见充分吸收，才有资格在新的一年预算安排中分到资金；四是预算申报能否成功，绩效评价、绩效审计、绩效问责的结果好坏都会直接影响到单位和责任人在上级领导的认同度。

（四）行政问责型

近年来，北京市、河北省等地方都尝试将绩效信息纳入政府绩效考核体系，通过行政问责推动预算绩效管理的顺利开展。（1）北京市：预算绩效纳入政府绩效考核体系。从2010年起，北京对全市62个市级国家行政机关实施绩效考核，建立“三效一创”评价体系。同时，设置20分的“行政问责”倒扣分指标，市财政局负责其中的6分，通过对各机关预算绩效管理情况进行考核，对绩效较差或存在财政违规违纪的单位进行扣分。2012年开始，机关绩效考核的实施范围扩大到北京市所有区县政府，并重新设计评价体系，明确北京市财政局负责对“行政效能”中的预算绩效管理指标进行考核，从基础建设、绩效目标管理、绩效跟踪、绩效评价、结果应用和管理创新6个方面对区县开展预算绩效管理工作的情况进行考核，分值为4分。此外，北京还在探索建立“政府主导、人大监督、审计跟踪、部门联动”的绩效审计整改工作机制，从人大层面推行预算绩效管理问责制。（2）河北省：成立预算绩效管理问责审核委员会。从2011年起，河北省所有省直125个部门在编制本年度部门预算的同时，还要同步编制一本预算绩效说明书。同时，为推进预算绩效问责，省政府成立“预算绩效管理问责审核委员会”，由主管财政的常务副省长、省政府主管副秘书长、财政、审计、纪检(监察)、组织、人力资源等部门领导及专家组成。委员会在省财政厅下设办公室，各市县比照省级设立委员会并开展工作。绩效责任的考核以年度财政绩效评价结果为主要依据；责任追究和实施奖惩由委员会组织进行。对不能按要求履行预算绩效管理职责、评价结果达不到目标的预算部门，责令改正，并视情节轻重选择取消先进资格、收回未执行或未按规定执行预算并减少下年度预算、由纪检(监察)部门实行效能问责、警告、通报批评、实施绩效跟踪审计等方式进行绩效问责；对责任人责令改正，并视情节轻重选择告诫、责令检查、通报批评、组织处理、行政处分等方式进行问责。

（五）信息公开型

通过绩效信息公开构建立法机构和社会公众参与的民主理财模式是政府预算管理的内在要求。这方面，上海闵行区的做法具有先试先行的典型意义。闵行区的预算绩效管理改革以预算编制的科学和细化、预算审议的民主化、预算制定和评估的科学化为目标，以绩效评价为重点，由政府和人大协同推动，公开、透明、参与始终贯穿整个改革过程。首先，在预算编制阶段，区人大每年定期举行预算项目听证会，针对一些争议较大、社会关注度高的预算项目以听证形式听取部门、人大代表、社会公众及专家的意见，并形成听证报告，作为财政修改预算草案和常委会审议政府预算草案的重要参考；同时在区政府门户网站建立预算项目网上公示平台，公开预算项目编制情况，征求社会意见和建议。其次，在项目绩效评价过程中，邀请人大、政协的专家和公众代表共同参与对绩效目标、指标论证和报告评审，公共预算除接受人大代表审议外，还接受专家和公众的审议；最后，将重点绩效评价项目的过程进展及评价报告在政府网站上向社会公开，同时，通过电视、报纸等媒体，动员民众积极参与评论，邀请人大代表、政协委员、社情民意联络员通过座谈会等方式进行评价，最广泛地吸纳各方意见。截至目前，闵行区500万元以上的民生项目全部向公众公示，2000万元以上的项目全部接受专家和公众代表的预评，并选取部分项目举行公开的预算听证会。

（六）系统管理型

预算绩效管理是一项涉及面广、信息量大、工作环节复杂的系统化改革，通过建立基础信息系统，有助于借助信息化手段，通过绩效信息系统与预算管理系统的嫁接，在提高绩效评价工作效率和质量的同时实现绩效信息与预算全过程的整合。在这方面，财政部和各地财政部门都在积极探索，上海市、广东省和浙江省等地的预算绩效管理信息系统建设已初见成效。以上海为例，强化对现有数据的整合，通过建立预算绩效信息交换平台，逐步实现预算绩效信息化管理和数据共享，是其绩效预算管理的显著特色。借助财政预算管理平台，上海市财政局通过招标采购，委托专业机构研发管理信息系统，以专项资金为切入点，突出“绩效目标管理”、“绩效跟踪”、“绩效评价”等功能模块的核心作用，依托评审专家库、评价中介库、评价指标库等后台支撑，推动预算绩效管理工作的信息化建设。2012年开始，目标管理和“三大库”等功能模块试运行，已初步实现绩效评价管理与预算管理信息系统的部分对接和共享。其中，三大库的基本内容包括：（1）评审专家库。建立涵盖不同领域、行业、专业的评审专家困，按其实际参与情况进行动态管理，优胜劣汰；（2）中介机构库。加大对包括会计师事务所、资产评估、行业资讯等机构在内的社会中介力量培育，设立准入标准和程序，实行动态管理和退出机制；（3）评价指标库。提供科学的指标选择和建模方法，建立数据采集、分析及社会调查系统，科学设置权重，并通过分类评价指标体系和数据分析，建立动态的绩效评价标准体系，支持绩效目标申报智能化，提高目标申报质量和效率。

四、结论与启示

经过前面一轮的改革，我国各级政府和财政部门已花费了相当的人力、财力开展绩效评价，积极探索实施全过程预算绩效管理，产生了包括评价结果在内的大量绩效信息。如何借鉴国际经验，采取有效措施，使绩效信息的生产，披露和应用成为惯例，让这些信息真正为权力机构、预算机构、政府管理部门、人事等行政考核部门、审计等监督部门和公众所用，是预算绩效管理改革全面推进的关键，直接关系到改革的进程、方向和实际效果。

（一）绩效信息的生产、传播和使用要通过法制框架加以固化，形成惯例

大部分OECD国家的预算绩效信息生产、传播和使用已通过法制框架被固化下来，成为政府组织中的基本行政惯例。以美国联邦政府为例，联邦各部门和机构长期接受GPRA的熏陶，绩效预算理念已经深深根植于联邦政府组织。GPRA的惯例是连续性、预见性和重复性的，并非依靠单个部门或机构来促进绩效信息的使用，而是极力寻求信息使用的有序化，大量雇员都耳濡目染，共同使用这些信息。因此，在我国预算绩效管理改革进程中，重视制度建设是改革的最大宣传和支撑，只有在制度框架内，才能更好地规范和约束政府部门行为，使绩效信息客观上已成为日常行政生活的有机组成部分，并逐步上升为一种行政文化。

（二）突破财政框架，在更为广泛的领域内实现预算绩效信息共享

在我国现阶段，由于缺乏制度保障，各级财政部门正在独自扮演绩效预算改革组织者、支持者（提供指南和培训）及审核者的全方位角色，在财政支出绩效评价和绩效审计、财政预算绩效管理与人大预算绩效监督的协同和信息共享方面，几乎没有实质性的突破。预算绩效管理应突破财政自身框架，寻求在政府部门、预算（项目）单位、人大和审计部门建立起绩效信息使用者的共同体，为改进预算外部监督、提高政府公共决策和行政管理水平提供信息反馈和客观依据。

（二）实现绩效信息与预算全过程的有效整合

在绩效信息与预算整合方面，我国各级财政部门开展项目绩效目标申报和评价结果反馈的较为普遍，而将目标申报与预算编制挂钩、将中期跟踪与整改落实相结合的并不多。此外，我国现行的年度预算在技术和程序上都难以在“政策—规划—预算”之间、在绩效信息和部门战略决策之间建立起直接联系，滚动预算编制和战略性财政资源分配还处于个别试点阶段，迫切需要加快推进中期预算模式在我国的本土化进程。

（三）信息公开是强化外部预算监督，履行政府报告责任的必然要求

在信息公开方面，我国有些地方已形成向本级政府和人大报告的制度，但做到绩效信息向社会公众公开的地方仍屈指可数。从公共委托代理看，政府受纳税人委托使用公共资金提供公共服务，政府部门和预算单位作为受托方有责任对资金使用绩效进行回应，接受社会监督。因此，预算绩效信息应逐步实现公开，供政府、社会舆论和公众使用，形成警示和问责的环境氛围。

（四）评价结果与行政问责相结合，是符合中国现行体制的有效路径

在绩效问责方面，北京等地将预算绩效与政府整体绩效考核接轨，上海等地正在探索将预算部门和下级财政部门的预算绩效管理开展情况纳入工作考核范围，也有一些地方如河北省，出台了成文的绩效问责制度，但是真正将问责付诸实践，根据绩效结果实施奖惩的案例还不多见。在我国现行体制下，法律问责和社会问责的条件和环境尚不成熟，实行行政问责是迅速提升绩效理念最有效的措施，缺少问责的评价只会流于形式。以绩效信息为纽带，建立行政问责制和预算绩效管理体系之间的联系，形成一套制度化、规范化、常态化的预算绩效行政问责体系是绩效信息应用的重要现实途径。

（五）预算绩效信息系统建设是信息应用的重要技术支撑

如前所述，广东、浙江和上海等地已初步建立预算绩效管理信息系统，但内容上仍以项目支出绩效评价为主，还不能实现与财政预算管理信息系统的全面对接，无法适应全过程预算绩效管理对信息采集、维护、跟踪和发布功能的全方位要求。随着大数据时代来临对政府公共信息收集和处理能力不断提出挑战，加快推进预算绩效信息系统势在必行。■

上海财经大学公共经济与管理学院）