全面深化农村改革新征程

农村改革是我国启动改革开放的起点，仍是当前全面深化改革的一个重点。党的十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），对深化农村改革作出了全面部署，对一些长期以来议论较多但始终没有触及的改革有了明确提法，对一些过去虽有涉及但意见并不明确又事关重大的问题有了突破性、开创性的改革意见，具有鲜明的时代特征。

一、关于推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新

农村基本经营制度是党的农村政策的基石。《决定》明确提出，坚持家庭经营在农业中的基础性地位，家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新，加快构建新型农业经营体系。这为完善农村基本经营制度、加快构建新型农业经营体系指出了明确方向。推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营共同发展，这是一个重大论断和理论创新。

随着我国工业化和城镇化深入发展，大量农民转移到非农产业和城镇就业，这部分农民虽仍具有农民身份但已不再从事或不主要从事农业，虽仍是集体土地的承包主体但已不再是或不主要是集体土地的经营主体，农村土地流转大量发生，土地承包权主体同经营权主体发生分离日趋普遍，农民土地承包经营权分权设置越来越呈现出实践必要性。据农业部统计，截至2012年12月底，全国农村土地流转面积达2.7亿亩，已占家庭承包耕地面积的21.5%。顺应实践要求，对土地承包经营权进行“承包权”和“经营权”分权设置，明确经营权流转及行使的法律地位，建立所有权、承包权、经营权“三权并行分置”的新型农地制度，显得十分必要。集体经营、合作经营、企业经营是承接农民土地经营权流转的重要载体。家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营中，家庭经营是基础，集体经营、合作经营、企业经营主要是在农民土地经营权流转基础上形成的。因此，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新，就可以有效推动实现农民土地承包经营权分权设置，形成以所有权、承包权、经营权“三权并行分置”为特征的新型农地制度，优化农村土地所有、占有、使用、收益权能在不同主体之间的分布，更好坚持集体对土地的所有权，更好保障农户对土地的承包权，更好用活土地经营权，推动农地资源有效配置和现代农业发展。

二、关于赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能

《决定》明确提出，稳定农村土地承包关系并保持长久不变，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。赋予农民承包经营权抵押、担保权能，是一个重大政策突破。

现行情况下，农民拥有的土地使用权主要是两个部分，一个是土地承包经营权，包括耕地、林地、草地的承包经营权，按有关法律规定，耕地承包期为30年，草地承包期为30-50年，林地承包期为30-70年；另一个是宅基地使用权。另外，农民可以通过招标、拍卖、公开协商等方式承包集体的荒山、荒沟、荒丘、荒滩，获得“四荒地”承包经营权。按现行法律规定，土地承包经营权属于用益物权，农民享有的承包地权能包括占有、使用、收益以及承包经营权转包、出租、互换、转让或其他流转方式。但是，由于《物权法》规定，耕地、宅基地等集体所有的土地使用权不能抵押，因而使得农民拥有的土地承包经营权的用益物权权能不完整、不充分。赋予农民更多的土地使用权权能，就是赋予农民对土地承包经营权拥有抵押、担保等权利，使农民能够以土地承包经营权进行抵押、担保等活动。将抵押担保权注入土地承包经营权权能，可以充分活化土地使用权的金融功能和作用，扩大农村有效担保物范围，有效缓解农业农村发展中面临的融资难难题，使农业农村发展获得有效金融支持，为农业现代化发展提供强大动力。

三、关于鼓励承包经营权向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转

《决定》明确提出，鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营。这为农村土地流转提出了明确方向和要求。

承包经营权向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，是培育新型农业经营主体的需要。随着农村劳动力不断向非农产业和城镇转移，留在农村务农的年轻人越来越少，农业生产人员老龄化、后继乏人问题日益严重，“将来谁来种地”已成为我国农业健康发展和农业现代化建设的一个重大问题，成为影响我国农业产业安全的一个突出问题。2012年底，全国农村外出务工经商劳动力已超过2.63亿人，40岁以下占60%，平均年龄37岁。据第二次农业普查，全国农业从业人员中，51-60岁占21.3%，60岁以上占11.2%，即农业从业人员近1/3已超过50岁。动态看，我国农业劳动力老龄化发展很快。与第一次农业普查相比，第二次普查时50岁以上农业从业人员比重上升了14.4个百分点，平均每年上升1.44个百分点。按此趋势，到2016年第三次农业普查时，农业从业人员中50岁以上比重将超过50%。据全国农村固定观察点数据，2012年务农劳动力平均年龄49岁，2003-2012年务农劳动力平均年龄增加5岁，平均每年增加0.5岁。与老龄化一并出现的还有农业从业人员女性化和低文化程度化。根据第二次农业普查，农业从业人员中，女性占53.2%，超过男性6.4个百分点，文盲半文盲和小学文化程度超过50%。在一些工业化、城镇化先行地区，农业从业人员老龄化、女性化更为严重。浙江省农业从业人员中，50岁以上占比达到53%，30岁以下的仅有6%；江苏省从事粮食生产的农民平均年龄已达58.2岁。即使在农业大省，农业从业人员老龄化也很明显，据湖南省粮食生产大县宁乡县调查，该县从事粮食生产的农民年龄在50岁以上的占比高达63%，女性占比高达65.7%，20-29岁的仅占3.5%。对照联合国有关机构的标准，劳动年龄人口中45岁及以上劳动力为老年劳动力，老年劳动力占比超过15%时为老年型劳动力结构，我国农业劳动力年龄结构已明显处于老年型。所以，培育新型农业经营主体十分迫切。专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业是新型农业经营主体的主要形式。承包经营权向这些经营主体流转，有利于推动我国新型农业经营主体快速成长。endprint

承包经营权向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，要坚持依法自愿有偿原则，充分尊重农民意愿，不搞强迫命令，确保不损害农民利益、不改变土地用途、不破坏农业综合生产能力。要规范土地流转管理，建立农村产权流转交易市场，健全县、乡、村土地流转服务网络，推动承包经营权流转在公开市场上公开、公正、规范运行。

四、关于鼓励农村发展合作经济

《决定》明确提出，鼓励农村发展合作经济，扶持发展规模化、专业化、社会化经营，允许财政项目资金直接投向符合条件的合作社，允许财政补助形成的资产转交合作社持有和管护，允许合作社开展信用合作。这不仅提出了农村发展合作经济的基本要求和方向，同时提出了支持农村发展合作经济的具体政策措施。

合作经济是联结市场和农户的中介和载体，在传递市场信息、普及生产技术、提供社会服务、组织引导农民按照市场需求进行生产和销售等方面发挥着重要作用，可以改变单家独户农民进入市场势单力薄的弱势地位。

农村发展农产品生产和销售合作，是一个普遍的世界性现象和趋势。不论在发达国家还是在发展中国家，农民合作社都受到广泛重视。目前，全世界160多个国家和地区有农民合作社。在发达国家，农民普遍参加合作社，美国5/6的农民参加各类合作社，法国4/5的农民参加农业流通合作社，荷兰农民生产的产品80%以上通过合作社销售，日本农民几乎百分之百参加合作社，合作社已经成为农民依赖和依托的主要经济组织。特别是在人多地少的国家或地区，农业合作十分发达，合作社在农业发展中发挥着非常重要的作用。比如在荷兰，3个奶类合作社的经营额就占领了全国80%的牛奶供销市场，2个合作拍卖行几乎销售了全国所有的花卉，1个淀粉用马铃薯合作社占领了全国100%的市场，1个种用马铃薯合作社在全国市场中占有70%的份额。通过合作社的生产和技术交流、加工、销售活动，使农户与合作社之间形成了紧密联系，有效提高了农业的竞争力。这些经验为我国农村发展合作经济提供了很好借鉴。

五、关于赋予农民更多财产权利

《决定》明确提出，赋予农民更多财产权利。这是健全城乡发展一体化体制机制、推进城乡发展一体化的重要内容和要求，是维护农民合法权益、推进城乡发展一体化在理念上的重大突破。

目前我国城乡不平等的一个深层次表现是，农民和市民所享有的财产权利不平等。比如，城镇居民购买的房屋具有完整产权，可以抵押、担保、买卖，农民自己在宅基地上合法建造的房屋却不具有完整产权，不能抵押、担保，也不能出售到本集体经济组织成员以外。企业获得的国有土地使用权可以用于抵押、担保等活动，农民拥有的集体土地使用权不能用于抵押、担保等活动。农民对农村集体资产拥有所有权，但这些权利在经济上缺乏有效的实现形式。财产权利的不足，严重制约农户财富的培育、积累、扩大，制约农户财产进入社会财产增值体系、信用体系、流动体系，制约农民同城镇居民在经济权利上的平等，制约城乡一体化发展。赋予农民平等的财产权利，以实现农民平等的现代化人格地位，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果，这是我国现代化必须解决的重大问题，是实现城乡居民在权利上平等的必然要求。

农业农村农民问题，核心是农民收入问题。农民收入水平低、增长慢，城乡居民收入差距大，不仅不利于农业农村发展和农民生活水平提高，而且制约内需特别是消费需求扩大和经济持续稳定增长，对巩固工农联盟和实现社会和谐稳定也会形成不利影响。增加农民收入，需要培育新空间和开辟新途径。从农民收入构成看，家庭经营性收入、工资性收入、转移性收入、财产性收入4个部分中，财产性收入所占比重很低，是增加农民收入最大的潜力所在。应该把增加财产性收入作为促进农民增收的重要途径，采取多种措施大力推动农民增加财产性收入。

六、关于推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置

《决定》明确提出，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。这是健全城乡发展一体化体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系的基本要求和重要举措。推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，主要要求和举措是：

第一，维护农民生产要素权益。这是推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置的重点。基本要求是“三个保障”，即保障农民工同工同酬，保障农民公平分享土地增值收益，保障金融机构农村存款主要用于农业农村。保障农民工同工同酬，就是要改革城乡不平等的就业和劳动报酬制度，使农民工享有同城镇职工同等的劳动报酬权益；保障农民公平分享土地增值收益，就是要允许集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价，改革征地制度，缩小征地范围，规范征地程序，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，提高农民在土地增值收益中的分配比例；保障金融机构农村存款主要用于农业农村，就是要完善农村金融服务渠道和体系，使金融机构从农村吸收的存款主要用于农业农村发展。

第二，健全农业支持保护体系，改革农业补贴制度，完善粮食主产区利益补偿机制。改革农业补贴制度，就是要充分发挥农业补贴对提高农业特别是粮食生产能力的促进作用，调整补贴方式，改变实践中存在的不管种不种粮食以及种多少粮食、农业补贴都按承包地面积平均发放的简单做法，粮食生产直接补贴、良种补贴、农机具购置补贴、农资综合补贴等补贴资金的使用要向种粮农民等粮食生产者集中，特别是新增补贴资金要向粮食主产区、种粮大户、家庭农场、农民合作社等倾斜，形成农业补贴同粮食生产挂钩机制，让农业补贴真正发挥支持粮食生产的作用，让多生产粮食者多得补贴。同时，积极探索新增农业补贴资金集中使用、集中用于改善粮食生产条件等农业基础设施的有效途径，发挥补贴资金集中力量办大事的作用。

第三，鼓励社会资本投向农村建设。这是推进城乡要素平等交换的重要形式和途径。社会资本投向农村建设，有利于弥补农村储蓄资金、劳动、土地等生产要素外流对农村发展的影响，有利于弥补公共资源配置的城乡不均衡对农村发展的影响。各行各业都要积极支持农村建设，企业和社会组织要采取投资筹资、捐款捐助、人才和技术支持等方式在农村兴办医疗卫生、教育培训、社会福利、社会服务、文化旅游体育等各类事业，以多种投资方式建设农村生产生活基础设施，积极支持农村发展。

第四，推进城乡基本公共服务均等化。这是推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置的重要目标。要统筹城乡基础设施建设和社区建设，大力推动社会事业发展和基础设施建设向农村倾斜，加大公共财政农村基础设施建设覆盖力度，统筹城乡义务教育资源均衡配置，健全农村三级医疗卫生服务体系，实施农村重点文化惠民工程，健全新型农村社会养老保险政策体系，加快农村社会养老服务体系建设，完善城乡均等的公共就业创业服务体系，整合城乡居民基本养老保险制度、基本医疗保险制度，推进城乡最低生活保障制度统筹发展，努力缩小城乡发展差距。

中共中央政策研究室农村局局长 冯海发endprint