关于民主反腐的几点思考

牛月永

（中共青岛市委党校，山东 青岛 266071）

关于民主反腐的几点思考

牛月永

（中共青岛市委党校，山东 青岛 266071）

反腐败是世界性难题，因为腐败与权力须臾不可分离。在民主政治视野下，运用民主的手段反腐败是解决世界性难题的关键选择，因为民主作为制度设计能够形成对权力的制约和监督机制，架构多数人监督少数人的制度框架，把权力关进制度的笼子里。从公共权力运行的一般规律可透视出民主是腐败的天敌，但是民主反腐又具有限度。诚然，这种限度不能掩饰民主反腐的功效。从世界民主政治发展趋向看，虽然反腐败具有多种方式，但反腐要从民主入手，在民主系统化中形成防腐和治腐的双保险。

民主；反腐；限度；制度

廉洁政府是执政党建设的必然选择。很难想象，一个不廉洁的政府能够带给执政党执政公信力。在民主政治的视野下，廉政问题的关键，不在于要不要打造廉洁政府，而在于如何打造廉洁政府。民主作为权力的制约和监督机制能够从根本上解决腐败问题。民主反腐作为制度反腐的根本性建设是新形势下执政党建设的重大课题。

一、民主是腐败的天敌

在现代民主政治前提下，政党政治本质就是民主政治。从民主的本质可知，民主维护的是多数人的利益，但是腐败是建立在个人利益之上，所以无论从制度层面还是本质方面都可以看出民主与腐败势不两立，民主与腐败水火不容。

第一，从权力运行机制来看，民主反腐是廉政建设的根本选择。为什么民主是反腐败的天敌，这要从腐败产生的根源说起。其实，腐败产生的根源很久以前就有学者指出，例如，亚里士多德认为，“把权威赋予人等于引狼入室，因为欲望具有兽性，纵然最优秀者，一旦大权在握，总倾向于被欲望的激情所腐蚀。”孟德斯鸠认为，“任何拥有权力的人，都易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”阿克顿认为，“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败”，“在所有使人类腐化堕落和道德败坏的因素中，权力是出现频率最多和最活跃的因素。”所以，腐败的产生与权力须臾不可分开。对此，透过纷繁复杂的腐败乱象，我们不能不说反腐败其实就是权力制约和监督的问题。既然如此，作为民众与公共权力互动的民主，就是反腐败的根本对策，因为民主作为制度本身就是对权力的制约和监督。民主，虽然具有多种内涵，但是万变不离其宗的是，民主的本质即人民当家作主。民主作为制度设计能够保障让民众监督政府，实现权力的良性运行。

第二，从我国国情来看，民主反腐是历史经验的总结。中国国情彰显，民主既是我国历史的选择，也是现在和未来根本制度保障。毋庸置疑，民主是执政为民、政府廉洁的制度基础。纵观中国历史，反腐败方式不止民主，集权、专制也可以反腐。中国历史上不乏唐太宗、朱元璋等著名的反腐皇帝。有《唐律》、《大明律》等酷法。但是，中国古代从来没有真正遏制腐败，“一个和珅倒下去，千万个和珅又站起来”。显然，这种形式的控制未能解决根本问题。历史证明，在一个高度集权、老百姓缺乏充分民主的社会，要最大限度治理腐败几乎是不可能的事。新中国成立以来，特别是20世纪五六十年代，我党开展“三反五反”运动，因为毛泽东铁腕反腐，刘青山、张子善被执行了死刑。无疑，所有这些，起到一时的反腐作用，但是由于没有形成一种长效的反腐机制，而只能是权宜之计。改革开放以来，我国逐步实现了由过去运动反腐、政策反腐到当前制度反腐的转变，着力于构建“教育、制度、监督”并重的惩治预防腐败体系。历史实践证明，只有跳出“历史周期律”的民主才是反腐败的根本性选择。

第三，从世界视域来看，民主反腐是世界民主政治的基本经验。纵观西方民主制度和西式民主制度在反腐治理中存在问题的多样性、复杂性，透视出一定阶段的民主带来一定的腐败，如西方民主选举时的金钱选举、西式民主带来的黑金政治，于是据此得出“民主怎能反腐”的疑问。毫无疑问，“民主反腐说”受到挑战。其实，民主与反腐是两个观念。民主，特别是代议制民主本身也存在弊端，但是不能因为民主的弊端，及其民主在反腐中存在的问题，就否定民主反腐的功效。韩国前总统卢泰愚的腐败丑闻等，虽然令人疑虑民主制度的反腐效力，但是，他们的锒铛入狱则从另一个侧面说明了权力制衡并非一纸空文。当一个国家的最高领导人在腐败丑闻面前都无法利用自己的权力来保护自己时，这难道不是民主反腐的功效吗？不可置疑，民主理念越稳固，腐败的可乘之机就越少。从世界政党比较研究来看，随着现代政党政治的发展，民主反腐过程中诸多贿选、黑恶现象等问题都会随着民主的稳定化而得到缓解。诚然，通过国际比较的民主反腐才具有大视野。

二、民主反腐有限度

虽然民主是腐败的天敌，但是民主并非是解决腐败的全部方式，民主不能囊括反腐败的所有形式，况且在一定程度上民主并不自然拒绝腐败，民主与腐败并非正向关联，呈现一定的函数关系，正所谓民主反腐败具有限度。

（一）民主并不自然拒绝腐败

民主作为民众与公共权力互动，与权力密不可分。众所周知，权力产生腐败，绝对权力产生绝对腐败。只要权力存在，无论领导者素养高低，总有腐败的可能。正如布赖斯所讲：不过在开明的时代，大家把腐败就作为痛苦看。所以，作为权力运行形式的民主与腐败具有一定的关联。虽然民主是腐败的天敌，但是在一定程度上民主能够带来腐败，如西方民主国家的连绵不断的腐败案例就是鲜明的佐证。美国学者阿瑟·古德斯密斯认为，其实民主政体的存在常常会增加腐败的机会，因为竞争性政治可能会增强对竞选资金的需求，可能形成政治献金的现象，而这正是政治腐败的滋生地。毋庸置疑，不能因为民主带来腐败的可能，而否定民主反腐的功能，一方面，因为这种腐败远远小于民主制度自身消解的腐败；另一方面，民主选举带来的贿选现象能够随着民主监督环节的加强而得到有效控制。从长远看，民主反腐功效远远大于民主带来的腐败。民主制度的好处并不在于它可以立竿见影地解决腐败问题，而在于它为解决这个腐败问题提供了一个良性的制度基础。

（二）民主与腐败并非正向关联

一般而言，在一定程度上并非民主化水平越高，腐败程度越低。因为民主和腐败其实是两个不同的概念。民主的不一定就不腐败，如台湾，有着亚洲几乎最为完善的民主选举制度，但是却依然产生了陈水扁；不民主也不一定腐败，如果一个国家的政府对政治和经济的控制能够导致对腐败程度和分配机制的严格控制的话，那么，腐败的程度就小得多，甚至人民觉得政府并不是多么腐败。总体而言，民主与腐败密切相关，不可置疑的是，民主是解决腐败问题的基础。不是有民主就无腐败，而是无民主腐败必泛滥。民主是反腐败的必要条件。所以，民主与反腐关系复杂，并非简单的政治问题，还涉及经济、社会等诸多问题。经济发展程度、社会稳定系数和腐败的测度等都影响民主反腐的运行。具体而言，民主化与腐败呈现一定的函数关系。伴随着经济全球化，市场经济能够充分调动社会群众参与的积极性，同时也扩大了权钱交易的机会，民主与腐败的关系趋于复杂。例如，在民主化初期，腐败程度呈现上升趋向，到民主制度稳定期之后，腐败程度呈现下降趋势。简言之，民主化与腐败的这种关系是一种函数关系，呈现“∩”形式（如图1所示）。

民主化初期是发展的黄金期，也是社会秩序的不稳定期，在民主选举过程中，容易产生新型腐败。一般而言，民主化会带来权力的分散化，而权力的分散化意味着“腐败切入点”的分散化，所以在民主化初期，民主与腐败呈现正向关系，民主制度稳定之后，两者呈现负向关系，即民主制度愈是完善，腐败度愈小。所以，间断的、片面化的、碎片化的民主构建并不能根本解决腐败问题，只有持续完善的民主制度体系才能防治腐败现象。

（三）公众对腐败的容忍度仍较高

由于近些年来国家廉政建设的力度空前加大，尽管民众对国家发展方向表示满意的程度呈现下降的趋势，但是满意度仍然保持较高的程度。一般而言，在廉洁度较高的国家或地区，公众对腐败的容忍度通常是很低的，而目前我国公众对腐败的容忍度仍然处于较高的水平，主要体现如下：一是由于人治观念根深蒂固，当前社会流行“办事要送礼，送礼才办事”的“潜规则”已成为一种惯常的社交方式，并且许多公众认为官员因贪污腐败被查处并不是道义上罪有应得，而是运气不好，或者是“上面没人罩着”，没有靠山所致，把所有行为寄托在人身上。二是由于受“官本位”文化的影响，公众“官本位”意识浓厚，对官员特权持容忍的心态，公众对某些腐败行为见怪不怪，呈现观望的冷漠心态，从心理上对一些腐败行为默认和容忍，并非过街老鼠人人喊打。三是由于人情意识浓厚，法律意识淡薄，大局观念不强，群众难以对人和事做出恰当区分，感情冲淡制度。有时群众在痛恨腐败行为的同时，对贪污受贿少数钱财就受到刑罚的官员富有同情心。倘若受到查处的贪官是自己的亲友，那就更是愤愤不平，置法律制度于不顾，失去了应有的准则。可见，公众对腐败的容忍度较高，这就使民主反腐存在一定限度。

三、反腐要从民主入手

虽然民主反腐具有某些局限，但是民主反腐的正能量不可置疑，因为涉及公共权力产生和运行的民主具有防腐与治腐的双重功能。具体而言，只有让权力在阳光下产生，才能发挥民主的防腐功能；只有让权力在阳光下运行，才能实现民主的治腐功能。可见，民主是反腐败的制度保证，民主反腐通过民主防腐和民主治腐两个层面实现，通过深度民主化实现根本性的反腐。

（一）基于中国共产党唯一长期执政的特殊性，加强民主选举建设，让权力在阳光下产生，充分发挥民主选举制度的防腐功能，关键在于加强执政党建设，着力提高党内民主制度建设的自觉性，完善党内选举制度，增强党内民主选举的有效竞争性

1.规范党内选举的差额提名，形成充分体现选举人意志的程序和环境

第一，改进候选人提名方式。一是规范提名程序：提名推荐权属于谁。是上级党组织提名候选人，还是党员推荐，还是基层组织所在地的群众推荐？不同的推荐方式会产生不同的效果，最终影响选举质量。光有组织意图，而没有党员群众的意志是不行的。因为单纯的上级党组织意图不能由上到下代替党员意志。如果代替的话，那么，这有失民主的本意，同时也使选举失去了合法性基础。只有上级组织意图和党员意志也不行，还要有群众基础。因为党内民主，特别是党内基层民主需要良好的群众基础。没有良好的群众基础，党的建设也就因失去了动力而面临危机，为人民服务的宗旨也就不可能实现。所以，候选人的提名应该是三方的一致行为。二是确定科学的资格条件：哪些人能够被提名。候选人并非党员中随意人选，而是在一定前提条件限制下的有限人选。这些条件一方面要反映和体现广大党员群众的意愿和要求；另一方面，要按照优化领导班子结构的要求体现组织意图。三是候选人的细化：从预备到正式。候选人的资格条件确定之后，如何进行提名候选人的问题接踵而至。一般而言，候选人作为竞争者需要进行一次民主化的程序，即首先产生预备候选人，然后在预备候选人中产生正式候选人，即在此过程中进行一次差额选举。正是这种竞争式的选举制度才能为热衷政治的真才实学者提供上升的渠道，从而也从另一个视角表明候选人要想成功当选，必须具有埋头苦干、为民服务的精神。

第二，改进候选人介绍办法。一是完善组织介绍。党组织对于候选人选举介绍主要是通过党代会主席团进行的。既要突出候选人的工作实绩和实事求是介绍候选人的优缺点，还要注重候选人领导能力、逻辑思维能力和语言表达能力。二是完善候选人自我介绍。候选人要选择多样的介绍形式，除了书面介绍外，可以采取灵活多样的、形象化的、信息化的语言表达。最适宜的形式是正式选举前，深入选举人中，进行面对面的交流和沟通，使选举人全面了解候选人。三是拓宽介绍渠道。候选人与选举人面对面的介绍是比较适宜的介绍形式，但是具有局限性，特别是信息化时代，媒介民主作为直接民主的形式在一定程度上影响和制约传统的介绍方式。所以，可以采取信息化的先进技术和手段，如新闻媒体、互联网、报纸杂志等方式进行介绍，多渠道地让选民了解候选人。

2.规范党内差额选举机制，形成充分体现选举人意志的程序和环境

第一，规范差额选举的比例和范围。差额选举比例是选举竞争力的外在体现，比例大小一定要结合基层党组织的实际情况和党内群众的民主意识状况，进行合理设计，做到有序民主，使民主的张力在尊重党员主体地位前提下增强党组织的执政能力。《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》第八条规定：“代表候选人数应多于应选人数的百分之二十。”第十二条规定：“委员候选人的差额为应选人数的百分之二十。”第十七条规定：“常委候选人，由上届委员会按照比应选人数多一至二人差额提出。”实践证明，这一数据比例已不能满足基层党员群众的民主需求。在党内基层民主选举，特别是在直接选举探索地区要提高比例。同时，从提高基层差额选举的范围看，这一范围要涉及到参与选举的代表、委员、常委，包括书记、副书记。

第二，规范直接选举的范围。直接选举的范围大小影响民主选举自身的增量发展。在党内民主制度建设过程中，直接选举与间接选举共同推进基层党组织的发展，在上层党组织的推进之下，直接选举的探索形式呈现多样性，直接选举的范围由乡村到乡镇再到县级逐步提升。当前，基层党组织直接选举，一方面，在基层全面铺开试点工作，在实践探索中推进直接选举的范围；另一方面，民主的价值不仅在于同一层面内推进，更大的功效在于层级的提升，所以乡镇基层直接选举的增量推进着县级层面的直接选举的探索。不可否认的是，直接选举是基层党组织党内民主选举制度的重要探索形式，并且是其发展的趋向。但是，民主的发展也存在瓶颈和限度，民主深受经济、文化、地域环境和社会心理等诸多要素的影响，所以，民主的推进需要过程，需要在探索中规范直接选举的范围，形成渐进态势，而非“火箭式”突飞猛进。党内民主竞争机制的探索，正在逐步改变着党组织生存的政治生态，同时，这种政治生态也在形成影响制约党组织发展的民主文明。

第三，完善投票方式。一般而言，投票方式有两大类：多数投票制和比例投票制。同时，还有一类处于两者之间则采用一种混合式的投票方式，以试图纠正前两种的缺陷与不足。多数投票制，即在选举投票过程中得票最多的候选人为当选者的投票方式和规范，体现的是通常所说的多数决原则。如果对多数投票制进行细分的话，那么，可以分为单名多数投票制和多名多数投票制。所谓单名多数投票制，即选民只能指定一名当选者，在选票上只能选择一名候选人的制度。诸如，在基层党组织领导班子直接选举时，既可以使党员（选民）选出一名候选人为党委书记，然后再选党委副书记，这叫单名多数投票制。同时，可以选出多名候选人为当选者的投票制称为多名多数投票制，诸如，在基层党组织党委领导班子直接选举党委委员和党委副书记时，一般采取多名多数投票制。这种投票方式在基层党组织中比较容易被操作，适应性强。除了单名多数投票制和多名多数投票制之外，多数投票制还可以分为单轮多数投票制、双轮多数投票制和选择式多数投票制。

（二）基于政党建设的一般规律，加强权力运行的制约和监督，让公共权力在阳光下运行，充分发挥民主决策、民主监督制度的治腐功能，关键在于切实用制度管权管事管人，更加完善民主决策、民主监督制度

1.完善民主决策制度

第一，完善提案制度。在提案前，广泛征求党员和群众的利益诉求，充分考虑绝大多数群众的切身利益。在遵守法律法规和结合本地实际情况的前提下，对于议定事项的可行性进行科学的论证，必要时可以请理论工作者和技术人员进行实地考察论证。在提案中，党员和群众就提案事项进行意见表达，根据不同意见对事项方案进行协商完善。如果协商不成，那么按照多数决原则进行表决，形成意见。在提案后，为提案进入民主决策提供准备工作。提案制度不但畅通了民情民意的表达，落实了群众的建议权，还为科学决策提供了前提。

第二，完善重大决策征求意见制度。既要明白征求意见的内容，但凡涉及群众切身利益的事关全局性问题的都要征求意见；还要实行预告制的意见征求，把需要征求意见的决策通过一定方式进行预告，如广播、电视、网络、手机信息等方式；还要拓宽征求意见的对象，对没有特殊规定的事项，征求意见的对象不能局限在党内。

第三，完善情况反映制度。既要明确党员向党支部汇报思想、党员群众及党内思想倾向的反映、工作落实情况的反映、党内作风状况的反映及其社情民意的反映等主要内容，还需要一定的实现形式和落实的方式方法。一般情况下，通过汇报、会议、信访、谈心等方式进行情况反映。但是，在反映过程中，要坚持逐级反映的一般原则。

第四，完善事务听证咨询制度。既要提升党员群众的主体意识和党员领导干部的责任意识，还要完善事务听证咨询制度的运行机制，加强组织领导，明确听证咨询制度的界限，推进秩序公开，完善事务听证咨询制度的评价体系。

2.完善民主监督制度

第一，完善民主选举环节的监督制度。一是建立健全选举公示和质询制度。公示制度一般包括公示时间、内容和程序等。在公示期间，如果上级接到有关反映后，就要负责调查、核实、发布信息，并按照选举工作条例等有关规定进行处理。二是建立专门的监督工作机构。党组织应该根据基层具体情况成立由普通党员、党员代表和群众代表等组成的专门选举监督委员会，对整个选举工作进行全方位的监督。三是建立健全选举罢免制度。选举意味着选择，选择意味着成功抑或失败。罢免制的真正意义在于，将撤换不称职干部的权力置于广大党员、代表手中，形成自下而上的制度化的监督机制。

第二，完善民主决策环节的监督制度。一是实行决策执行信息公开制度。在决策制定之后的执行环节，也需要信息公开，以接受社会监督，确保政策执行的合法性。此处的公开主要是在决策方案方面，要在适当的范围内进行分层次公示，实行政策执行跟踪反馈制度、决策过程的社会评价制度等。二是实行权力结构的协调机制。现行权力结构下的体制往往是上级纠正下级，又由于单纯的上级纠错机制具有滞后性，所以要进行上级、同级和下级多方联合的协调纠错，实行权力结构的多方协调机制。三是重视集体决策环节的问责制。既要按照职责对等的要求，合理划定责任的边界，又要完善问责程序，实现启动、调查、处理、执行、补救、管理、公开等环节的联动。四是加强社会监督。任何政策的制定、执行，归根到底都要回到社会中去，接受社会人的监督。一般而论，最先感受到决策失误后果的往往不是决策者本人，而是党员群众。既要加强群众监督，形成群众政治参与机制，还要加强舆论监督，形成媒介监督机制，还要加强党际监督，更加突出民主党派对共产党的民主监督。

总而言之，当前改革步入“深水区”，全面建成小康社会进入“攻坚期”，社会矛盾正临“凸显期”。在此背景下，市场经济推进的民众利益诉求在深化民主的同时，也助推了权钱交易，促使腐败主体愈加多样、腐败程度愈加严重、腐败行为愈加隐秘、腐败现象愈加复杂。至此，廉政建设进入关系党和国家生死存亡的“关键期”。越来越深入社会生活、愈加趋向系统性的腐败现实，倒逼民主反腐的系统性思考，迫切需要进行深度民主化的改革，需要加强民主要素建设及其形成民主要素有机统一，达到民主建设的系统性。在提高民主质量的基础上，既重视民主决策、民主监督等要素建设，又重视民主选举要素建设，形成民主选举、民主决策和民主监督等诸多要素相互配套，有机联动的统一体。在民主推进的方式上，既注重自下而上基层民主建设，又注重自上而下高层民主建设，促进民主的顶层设计与基层设计的联动，以党内民主带动和促进社会民主，力戒民主“碎片化”，整体推进民主建设。只有把公共权力关进民主制度的笼子里，依靠民主制度反腐败，才能壮大公民参与的力量，形成人人都是反腐者的态势，使腐败无处藏身，就能逐步实现“干部清正、政府清廉、政治清明”的美好局面。

责任编辑：王文京

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1002－0519（2014）05－0099－05

2014－02－06

牛月永，男，山东菏泽人，中共青岛市委党校党史党建部讲师，中央党校党建博士，主要从事政党理论、党内民主建设研究。