化解高等院校与学生纠纷的完善机制探讨

李云华

一、高等院校与学生的法律关系定位

高等院校与学生的法律关系，一直是学界研究的热点，也是难点，目前并无共识。学界从高校和学生各自扮演的角色进行分析，民事法律关系、行政法律关系、教育法律关系、具有特别权力因素的公法关系和契约关系都成为争论的焦点。二者之间到底存在何种法律关系，笔者认为，不外乎民事法律关系和行政法律关系两种。

首先，《中华人民共和国高等教育法》第三十条规定：“高等学校自批准设立之日起取得法人资格。高等学校的校长为高等学校的法定代表人。高等学校在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任。”《中华人民共和国民法通则》第三十六条规定：“法人是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。法人的民事权利能力和民事行为能力，从法人成立时产生，到法人终止时消灭。”同时《中华人民共和国民法通则》第九条、第十条规定：“公民从出生时起到死亡时止，具有民事权利能力，依法享有民事权利，承担民事义务”“公民的民事权利能力一律平等。”大学生作为公民，自到高等院校注册入学之日起，就与作为法人的高等院校之间，建立了平等的民事法律关系，在法理上双方的法律地位是平等的，因这类法律关系引发的纠纷可以通过消费者协会调解、民事诉讼等途径解决。关于这一点,学术界的认识也是比较统一的。

其次，行政法律关系是指受行政法律规范调控的因行政活动（权利活动和非权利活动）而形成或产生（引发）的各种权利义务关系。行政法律关系的主体指参加行政法律关系享有权利，承担义务的当事人。行政法律关系的客体指行政法律关系中当事人权利，义务所指向的对象。也就是说，行政法律关系所表现的特征就是一种管理与被管理、命令与服从的关系。《中华人民共和国高等教育法》第三十二条、第四十一条明确规定：“高等学校根据社会需求、办学条件和国家核定的办学规模，制定招生方案，自主调节系科招生比例”“高等学校的校长全面负责本学校的教学、科学研究和其他行政管理工作”“聘任与解聘教师以及内部其他工作人员，对学生进行学籍管理并实施奖励或者处分”。另外，《中华人民共和国学位条例》规定：“高等学校本科毕业生，成绩优良，达到下述学术水平者，授予学士学位”。由此，笔者认为，高等学校不但拥有招生权、学籍管理权、教师聘任权，还拥有学历证书颁发权、学位授予权等权力，这些权力不管是从行为单方的意志性、强制性，还是从对相对方的约束力和权利、义务的影响力来看，都具有行政权力的性质。另外，制定规章制度，组织实施教育教学活动，对受教育者的学籍进行管理、奖励和处分，对学业和学术水平的进行评价等一系列法律、法规赋予高等院校的权力,都具有明显的强制性和单方面性,受教育者或被管理者只有服从的义务。由于高等院校行使教育管理的权力均来源于法律、法规的明确授权，属于法律、法规授权的组织行使行政职权的行为，所以属于行政权力的范畴。

二、高等院校与学生纠纷的现状

1998年的田永诉北京科技大学案是高校与学生纠纷的第一起标志性案件，接着1999年发生的刘燕文诉北京大学案，再到2011年几起学生状告郑州航空工业管理学院等，都反映出学生维权意识不断加强，因不服处分而状告学校已成为学生维护自身利益的有效途径之一，也直接反映出高校处分制度中存在的一些问题。然而，并不是每起学生诉高校案件法院都会受理。比如2012年12月中国政法大学78位2011级法律硕士生集体向法院提起诉讼，称校方招生简章中未公布奖学金具体政策的行为违法，要求补发之前的奖学金，这个案件法院并未受理。

事实上，在现行教育体制与诉讼法律制度下，对于高校与学生之间产生的民事纠纷，如协商调解不成，通过民事诉讼司法救济途径便可解决。如果是高校行使管理权所产生的不对等关系，可以通过行政诉讼解决。从大学生诉高校的案件看，学生不服学校在学位发放、纪律处分等方面行政行为的行政诉讼案件居多，涉及民事法律关系的案件并不多见，一方面是高校积极与学生对话协商解决，另一方面基于无所谓的态度放弃维权。

笔者从广西几所高校的调查中发现，大部分高校学生对学校的管理制度表示无所谓，部分学生对学校的管理制度表示不满，少部分学生对学校的管理制度比较满意。对于一些涉及日常生活的问题学生大多是通过向职能部门反映或在网络上“吐槽”来表达不满及诉求，学校一般通过满足学生的合理诉求并进行思想教育即可化解；而对于一些事关学生切身利益的问题，如取消奖助学金资格，取消学位证，学历学位证无法验证，勒令退学，开除学籍，学校管理不善造成学生人身财产损失的，学生一般会通过向学校申诉力求解决问题，若学校无法解决才会向上一级教育行政部门申诉或诉诸法院，寻求解决的途径和办法。

三、产生纠纷的原因分析

1.学校对高等教育法律法规和校规校纪的宣传教育不够。尽管各个高校都有一整套的规章制度，但学生真正理解的并不多。大部分高校在新生入学教育中开设了学生管理制度的课程，人手发放一本学生手册，内容涵盖高校管理的相关管理制度，新生教育结束高等学校一般都会组织规章制度学习测试，而实际效果并不理想。由于高校没有一个普法教育的长效机制，学生对校规校纪和我国高等教育法律法规仍是一知半解，因不懂法导致触犯校规校纪受到处分之后，绝大部分学生都强调不知道自己的行为已经违法违纪。

2.学校在处分学生时程序不够严谨，申诉制度不完善。高校在对学生进行处分时，为了达到警示作用，往往忽视程序，对学生处分过重。对学生来说，取消学籍或取消学位授予权，都直接损害到自身的根本利益。目前，大多数高校都建立了申诉救济制度，部分学生通过申诉制度试图实现免于处分的愿望，但如果通过协商或申诉无法解决问题，尽管没有把握让法院立案，学生和家长也都会通过行政诉讼司法救济途径来维护自己的权益，这也是学生维护权益的最后一道保障。

3.学校学生管理制度不完善，依法治校观念不强。国家先后出台了《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国高等教育法》《中华人民共和国职业教育法》《中华人民共和国普通高等学校学生管理规定》等一系列法律法规，但其中关于学生权利保障的规定过于笼统，学生权利受到损害的时候，不知通过哪些途径才能有效维护自己的权益。为提高管理效率，各高校也制定了许多规章制度，但这些制度基本上都是规定学生义务的，保障学生权利的极少。特别是大部分高校在组织制定或修订规章制度的时候，根本就没有学生的参与，由此形成的规章制度中有关保障学生权益的内容自然少之又少。

四、建立完善化解纠纷机制

化解学校与学生的纠纷，保障学生的合法权益不受侵犯，同时确保不扰乱高校正常的秩序管理，经过分析，笔者认为必须建立完善以下制度：

1.引入法律顾问制度。法律顾问，是指具有法律方面的专门知识，为公民、法人或者其他组织提供多方面法律服务的专业人员。笔者认为，法律顾问作为法人保障合法权益的重要因素，也可以成为维护高校学生群体合法权益的重要保障，教育行政、政府部门可以通过指定的方式为学生群体聘请法律顾问，或由高等学校自行聘请，通过法律咨询，有效减少和化解学校与学生之间纠纷，促进和谐校园建设。引入法律顾问制度可以在建设现代大学制度框架内，作为依法治校的一个重要内容。

2.进一步完善学生申诉制度。《高等教育法》《教育法》提出了学生申诉的相关规定，2005年颁布的《普通高等学校学生管理规定》对学生申诉的机构、受理、期限、处理等做出了原则规定，要求学校成立学生申诉委员会。由此，教育主管部门将完善申诉制度作为化解高校与学生发生纠纷时的救济重点，对保障高校学生权益具有重要意义。然而，目前这些法律规章仍存在学生申诉处理程序可操作性不强、申诉机构组成人员构成比例不明确、工作职责不够明晰等缺陷。笔者以为,为提高了学生申诉救济效率,有必要进一步完善学生申诉制度。一是教育主管部门应该尽快出台《高等学校学生申诉实施细则》，进一步明确申诉范围及条件、申诉处理机构人员组成及职责、申诉的具体程序等。二是规定高等学校管理者依法治校的法律责任，避免由于高校管理者的专断而出现学生申诉救济过程中有法不依的行为。三是学生申诉制度中参照行政仲裁、行政复议系统融入教育仲裁和复议制度，规定校内申诉失败后进行校外仲裁的时效、范围、条件、程序、费用和执行，确保处理学生申诉时既不干扰学校的依法办学，又能保障学生的权益。

3.建立高校与学生对话制度。高校与学生对话制度可以规定参加对话的人员范围、程序、解决问题的类型和需要达到的目标效果。通过定期对话，一方面可以宣传校规校纪和国家的教育法规，使学生清楚自己的权利和义务；另一方面可以了解学生的各种诉求，在条件允许的情况下及时进行解决。同时在对话制度下，针对高校与学生纠纷，制定学生纪律处分听证办法，成立调解委员会或听证委员会（委员会成员中学生必须占二分之一以上），专门就学生处分进行调解或举行听证会，全面了解学生违纪情况，学生可以跟委员会成员辩论陈述自己的观点，通知调解或听证，把高等学校与学生的纠纷解决在校内，避免将高校与学生的纠纷都推向司法机关。

4.修订国家相关法律。国家教育行政部门要建议国家立法机关修订相关法律，明确高校在与学生冲突救济中行政主体的地位，确认学生受教育的权利。只有建立受教育权的司法审查机制,高校因实施管理而可能侵犯学生权利的行为就不能排除司法审查，司法审查才不至于成为学生维护自身权利的障碍。而2005年教育部颁布《普通高等学校学生管理规定》只是教育行政部门的规章，主要为遭受处分的高校学生在维护自身权益的时候提供救济依据而已，并没有从国家法律的层面给学生保障。由此，为切实保障学生的合法权益不受侵害，国家教育行政部门可以按照程序提请国家立法机关，修改《教育法》有关学生纪律处分只能诉诸申诉的规定,在《行政诉讼法》增加高等学校作为行政主体的条款,把学生处分纠纷直接纳入司法审查之中。