淄博市财政体制改革助推城镇化转型研究

徐天铁

推进新型城镇化建设和释放城镇化内需潜力的重点在于，加快农村剩余劳动力向城镇的迁移定居和融入进程，完成农村居民生活方式向城镇居民生活方式的转变。而完成这个过程，必须有相应的财政体制和公共支出体系作为支撑。

一、淄博市财政改革支持新型城镇化发展现状

（一）加大财政投入，为新型城镇化建设提供资金支持和保障。一是支持中心城区、次中心城区协调发展。统筹中心城区新区建设和旧城改造，融资支持市体育中心、市文化中心、市客运中心等重点项目建设。支持推进产业布局优化调整和环境综合整治，形成次中心城区与中心城区有机衔接、功能互补、融合发展的格局。二是支持文昌湖旅游度假区加快发展。安排资金用于增强基本财力保障能力、保障民生政策落实、生态建设、产业布局调整等重点工作，促进建成生态旅游度假区、城乡统筹发展示范区和高端服务业聚集区。三是强化中心镇、中心村建设。设立中心镇培育发展专项资金，支持中心镇改革发展试点和经济发达镇行政管理体制改革试点。安排专项资金支持中心村建设，积极开展农村公益事业“一事一议”奖补试点，推进道路、环卫等基础设施建设。开展“百镇建设示范行动”，市财政设立了示范镇建设专项资金，通过政府推动，政策扶持，市场运作，全面提高小城镇建设和发展水平。四是认真落实各项财政强农惠农富农政策。确保财政支出重点向农业农村倾斜，用于农业农村的总量、增量均有提高；确保预算内固定资产投资重点用于农业农村基础设施建设，总量和比重进一步提高土地出让收益重点投向农业土地开发、农田水利和农村基础设施建设，确保足额提取、定向使用。

（二）加快城乡基础设施建设，统筹推进城乡一体化进程。一是支持水利事业发展。加强地方水利建设基金筹集和使用管理，编制年度基金支出预算，建立起稳定持续的水利建设资金保障新机制，确保安全高效使用。二是支持统筹城乡重大基础设施建设。支持统筹城乡“大交通”、“大水系”、“大网络”和城乡污水、垃圾处理等重点设施建设，缩小城乡基础设施建设的差距。积极吸引金融等非财政资金加大对“两区三村”改造、同源同网饮水安全等项目的支持力度，保障了重大项目的建设进度。三是支持建立资源环境惩戒补偿体系。进一步规范排污费、水资源费、矿产资源有偿使用价款等收入征管，健全完善资源环境有偿使用制度。用好生态效益补偿专项资金，对全市主体功能区中的禁止开发和限制开发地区给予补偿并建立长效投入机制。

（三）支持农村社会事业发展，促进城乡基本公共服务均等化。一是支持农村教育事业发展。提高农村中小学生公用经费补助标准和家庭经济困难寄宿生生活费补助标准，实施中小学校舍安全工程和农村中小学“211工程”。二是支持农村医疗卫生事业发展。推进实施卫生强基工程，加快乡镇卫生院配套和村卫生室规范化建设。提高新农合政府补助标准，提高住院费用报销比例，扩大和提高门诊费用报销范围和比例，参合率稳定在99%以上。三是健全农村社会保障体系。推行新型农村养老保险和城镇居民养老保险试点，提高农村低保标准、五保集中供养和分散供养标准。四是支持农村科技文化事业发展。实施“科普惠农示范工程”和科技富民强县项目，支持实施农村电影放映、送戏下乡和农村体育“五个一”等文化体育工程。五是支持农村计划生育事业发展。落实农村计划生育家庭奖励扶助和特别扶助，通过利益导向机制促进计生事业发展。

（四）深化财政体制改革，为新型城镇化建设创造良好的体制环境。一是调整完善市以下财政体制。实行市和区县共享的办法，解决原财政体制收入分配层次多、比例复杂的问题，切实加大对下财力帮扶力度，突出增强县乡财政保障能力。二是落实区县增收激励机制。从2010年起连续3年，对收入增幅达到全省平均水平的区县，市级分成收入增长15%以上部分全部予以返还，调动区县加快发展的积极性。三是建立对困难区县的倾斜帮扶机制。对高青、沂源两县实行税收返还、农业项目地方配套市级全部承担等扶持政策；对博山、淄川、周村实行土地收益全留和专项资金倾斜政策。四是积极争取上级对淄博市重点区域支持政策。认真学习研究政策，有针对性地策划项目，用足用好沂蒙革命老区、黄河三角洲高效生态经济区、资源枯竭型城市等扶持政策。

二、淄博市财政改革支持新型城镇化发展存在的主要问题

（一）政策顶层设计和城镇化发展规划亟待完善。在政策设计方面，山东省已出台《山东省城镇化发展纲要（2012～2020年）》，但是户籍和农村土地改革尚处于探讨阶段。在发展规划方面，需要编制新—轮城镇化发展规划（应包含城市建设规划、示范镇建设规划、农村社区建设规划、特色产业发展布局规划的控规、详规等），目前，只完成一部分规划的编制工作，虽有些规划初步编制完成，但仍需进一步规范论证。

（二）农村经济基础薄弱，基层财政保障能力有限。受市场冲击及创新能力不足，淄博市化工、制药、纺织等传统产业竞争优势不再突出；新能源汽车、精细化工等战略性新兴产业具有核心竞争力的企业偏少；现代物流、品牌餐饮等现代服务业发展相对缓慢；农村基础设施落后，农业生产条件薄弱，特色产业缺乏，农民科技致富能力弱；全市仍有46%的村庄没有村集体收入，加强基础设施建设、发展公益事业只有靠上级补助。淄博市城镇发展规模小，基层财政保障能力差是推进城镇化的重要制约因素。淄博市财政收入过亿元的强镇占比不到1/4，不足2000万元的镇占比1/3，300万元左右的镇还有5个。目前，除去保运转、保民生外，大部分镇没有更多的资金用于建设和发展。淄博市经省确定的示范镇有14个，财政收入过亿元的有7个，平均财政收入只有1.35亿元。

（三）民生投入压力大，影响对建设项目的投入。在就业方面，经测算，淄博市城镇化率每增长—个百分点，将新增城镇人口4万人。推进城镇化会吸引上万人进入到中心城区寻求就业机会，在逐步放开中小城市户籍限制的情况下，就业压力不断加大，能否实现充分就业，将直接关系到城镇化的成效和质量。在养老保障方面，随着城镇化推进，失地农民的养老保障问题日益凸显。目前，淄博市老龄率高达17.8%，高于全省平均水平2个百分点。在医疗保障方面，城镇居民基本医疗保险、新农合、城镇职工基本医疗保险待遇水平随着城乡统筹发展进程必然趋于一致，而待遇—体化的前提是缴费水平的一致，按前两项保险现有300万人参保测算，达到城镇职工基本医疗保险的最低缴费标准需增加投入约27亿元，需要政府投入大量资金。在教育方面，进城务工人员随迁子女没有城市户籍，无法在城市接受高水平的学前和义务教育，随着城镇化推进和户籍限制条件的取消，将对教育资源的再配置提出挑战。在住房保障方面，允许符合条件的农村落户城镇人员享受城镇廉租房、经济适用房等保障性住房政策。目前，淄博市只有达到条件的城市户籍人口才能申请享受保障性住房政策，随着城镇化推进和申请条件的放宽，保障性住房的需求将进一步扩大，按全市尚有60多万进城未落户人口来测算，需新增保障性住房供给约3万套左右。

（四）推进城镇化需要强力的资金支持。政府债务包袱重，还款压力大。以新区建设为例，截至2013年年底，新区征地补偿和拆迁资金投入37亿元，主干道、政务中心、体育场馆、文化设施等建设项目投入40亿元，2014年，项目融资贷款普遍进入还本付息期，还款压力大。未来城镇化建设资金需求大。以新区建设为例，由于项目多、起点高、标准高，建设资金需求庞大。2014年，淄博市新成立了新区建设工程指挥部，齐盛公园、金融中心、公共资源交易中心等重大公共性项目即将开工，投资主体和责任就自然落在政府身上。融资难度进一步加大。金融机构惜贷态势尚未改观，中央加大清理规范地方政府债务力度，银监会加大对融资平台的监管力度，贷款抵押物进一步缩窄，融资难度进一步加大。

三、淄博市财政改革助推新型城镇化发展的措施

（一）科学制定推进新型城镇化的政策和规划。

一是制定积极稳妥的城镇化政策。推进新型城镇化必须着眼农民，涵盖农村，坚持农村就地城镇化和异地城镇化等多种形式相结合，在户籍、土地管理改革方面与上级政策相衔接一致，加强农村基础设施建设，发展新型农村社区，繁荣农村产业经济，打造区县域产业支撑，推进工业化、信息化、产业化、农业现代化协调发展，提高城镇化建设的质量和标准。二是制定科学合理的城镇化规划。按照“多规划融合”的要求，将城镇化发展规划与经济社会发展、土地利用、产业发展、生态保护等重大规划相衔接，坚持规划一张图、审批一支笔，先专家论证后领导决策，加强对规划实施的监督管理，坚决防止随意调整规划，切实维护规划的严肃性和权威性。

（二）落实好民生政策，推进公共服务均等化。

一是做好居民城乡低保待遇拉平工作，按照城市低保有关政策，及时做好低收入人员的基本生活保障，测算增支情况，安排好财政预算。二是做好失地农民养老、医疗保障工作，做好失地农民养老保险基金缴费的核实工作，查找欠缴原因，建立政府、集体和个人合理的负担机制。要完善医疗保险跨地区转移接续机制，把符合条件的居民纳入城市医疗救助范围。三是落实好进城落户居民的就业政策，将被征地农民纳入失业登记范围和就业服务体系，扶持被征地农民就业。四是做好保障性住房建设工作，围绕推进城镇化，配合居住证制度的改革，逐步解决新落户居民的住房问题。五是做好教育资源优化配置工作，将进城务工人员随迁子女纳入城镇教育体系，探讨教育资源供给合理增长的途径，优化教育资源配置。六是做好医疗资源合理配置工作，将医疗资源向社区下沉，促进城区和基层医疗机构合理设置。制定农村医务人员晋升职称和工资浮动政策，设立基层特岗工作补贴。推进县级公立医院改革试点工作，加快构建基层医疗卫生服务体系。

（三）创新资金建设平台，建立投融资新机制。

一是进一步拓宽融资渠道和形式，完善民间资本准入机制。进一步开放城镇基础设施建设和运营市场，做好“经营城市”的大文章。加快市政公益事业改革，完善特许经营制度和公用服务标准，推进形成价格的市场化形成机制。加大招商引资力度，鼓励走出去引资。进一步完善城市资产运营方式，拓展商业运营空间，增加资产运营效益。扶持区县投融资平台建设，鼓励示范镇设立创业投资引导基金。二是进一步完善财政支持农村金融长效机制，优化农村金融环境，推进农村信用工程建设，建立政府扶持、多方参与、市场运作的农村信贷担保机制。扩大农业保险覆盖面，建立农业风险防范机制。鼓励金融机构到农村增设网点，探索并创新担保方式。三是建立城镇化重大项目风险评估机制和投资评审制度，对重大建设项目投资事前进行风险评估，做到专家评审在前，政府决策在后，资金保障要量力而行，不大量举借债务。

（四）以工业化、产业化、农业现代化推动新型城镇化。一是大力发展大中心城区和区县域经济。依托组群式城市特点，重点做好中长期产业发展布局规划，明确发展方向和重点，突出各地产业特色。以中心城区为枢纽，将中心城区相邻的桓台、周村、淄川、临淄纳入大中心城区范围；以柳泉路、原山大道两纵轴，张周路、鲁泰大道两横轴产业链条为纽带，打造出大城市、大城区轮廓。二是以示范镇为窗口推进高质量的城镇化建设，按照新型城镇化的标准和要求打造示范镇，积极争取上级有关基础设施、公益事业建设和产业改造升级等扶持，努力建设一镇一品、各具产业特色的示范镇，发挥对周边镇、村的辐射带动效应。三是依据全市农村社区建设规划，进行新型农村社区改造，就地城镇化。对发展较快、已具备规模化、产业化的农村进行城镇化改造，推进“五通十有”建设，让农民在农村享受到城市居民待遇，带动周边村发展。实施农村人才引进战略，增加农村发展动力，支持新农村建设。四是做好贫困村扶贫工作，以十万农户奔小康、选派“第一书记”、发展生态区域经济为契机，加强水利、道路等基础设施建设，加大现代农业科技推广，适时推进城镇化建设，尽快使其脱贫致富。五是加快推进农村土地产权改革，做好农村宅基地、农村集体建设用地确权登记工作，改革农村土地经营管理方式，发展适度规模经营，激发释放农村活力。

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