略论跨界民族接触合作权的基本问题*

2014-04-17佘玉塑

江苏海洋大学学报(人文社会科学版) 2014年9期

佘玉塑

(西藏民族学院法学院,陕西咸阳 712082)

跨界民族接触合作权是指跨界民族依法享有的接触与合作的基本权利。它不仅关乎跨界民族固有的、普遍的现实利益,而且一定程度上牵涉国际社会谋求和平与安全的价值取向。鉴于“任何一门科学都力求更加深入地洞察现实,对于现实获得比现在已经知道的更多的了解”[1]39,所以,在全球治理法治化与民族关系动态化的国际背景下,以法学思维审慎研究跨界民族接触合作权的基本问题,无疑具有发蒙解惑、优化策略的现实意义。

一、跨界民族接触合作权的主体

(一) 跨界民族接触合作权的主体须为同一民族

所谓同一民族,是指被其跨界的国家识别为同一民族或者实质上为同一民族。绝大多数跨界民族在其跨界国家均被识别为名称相同的同一民族。譬如,土耳其与伊朗的库尔德族、埃塞俄比亚与索马里的索马里族、刚果(金)与刚果(布)的班图族等。有些跨界民族在其跨界国家名称各异,但它们具有共同的历史渊源、共同的生产方式、共同的语言、共同的文化、共同的风俗习惯和共同的心理认同,故被视为实质上相同的同一民族。譬如,中国的傣族与缅甸的掸族、中国的景颇族与缅甸的克钦族、中国的鄂温克族与俄罗斯的埃文基族等。

若仅为“历史文化同源”而并不具备上述其他基本特征,且被识别为民族成份不同的民族,那么,即可否定其为跨界的同一民族。

所以,跨界民族的同一性限于跨界民族具有现实的、相同的民族特征。

(二) 跨界民族接触合作权的主体须跨越国界

跨界民族作为国家疆界与民族分布不相一致的产物,必须具有跨越国界的政治地理分布,即同一民族跨越两个或者两个以上国家之间的国界,聚居于国界两侧一定地理范围之内,分属于两个或者两个以上的毗邻国家。譬如,我国北方边界地区的蒙古族与蒙古国边界一侧的蒙古族,西亚土耳其、伊朗、伊拉克和叙利亚边界地区的库尔德族,非洲尼日利亚、乍得、喀麦隆和尼日尔边界地区的卡努里族等。跨界不同于跨境,跨境是指跨越两个或者两个以上国家之间的国界,且及于所跨国界分别延伸而界定的国家领土。同一民族“跨界”,构成跨界民族;同一民族“跨境”,则为跨境民族,我国的塔吉克族与乌兹别克斯坦的塔吉克族即为跨境民族。尽管跨境民族包含跨界民族,却未见《联合国发展权利公约》《土著和部落人民公约》等国际公约以跨境民族为主体赋予接触合作的基本权利。

跨界民族聚居于所跨国界两侧一定地理范围之内,彼此之间的聚居地可以相互毗连,也可以有限度地隔断,只要处于一国认定的边界区域之内即可具备跨界民族的基本属性。我国东北地区的赫哲族与俄罗斯的那乃族的聚居地接壤成片;而西南地区的怒族与缅甸的怒族存在明显的自然地理隔断。至于所跨国界两侧一定地理范围的数理量度,一国可以根据其政治、经济、社会、文化的发展情势予以确定,亦可据之进行适当的调整。我国学术界通常以边界地区的县级行政区划,作为认定跨界民族的地域标准。

我国学术界认为,跨界民族以“民族传统聚居地”或者“世居地域”为国界分隔和自然地域接壤连片为认定依据[2]。该观点固然有其合理之处,但若生搬硬套,简单地移植于国际法语境中的跨界民族,则可能会像人体器官的排异一样出现某些难以调适的困惑。美国与墨西哥印第安人跨界而居的地域,既非“民族传统聚居地”,亦非他们的“世居地域”。印度与巴基斯坦边界地区的锡克族也并非完全以其“民族传统聚居地”或者“世居地域”为现实的聚居地,原因在于1947年巴基斯坦的250万锡克人群体迁徙,定居印度。此类情形比较普遍地存在于非洲、亚洲、美洲的一些国家和地区。所以,跨界民族以位于边界一侧的现实聚居地,而不应以“民族传统聚居地”或者“世居地域”为认定依据。

(三) 跨界民族接触合作权的主体泛指一般跨界民族

跨界民族接触合作权是一个新生的国际法概念,1989年国际劳工大会发布的《土著和部落人民公约》首次规定跨界土著和部落民族之间的接触与合作的权利,2006年联合国大会发布的《土著民族权利宣言》明确宣布土著民族,特别是被国界分隔的土著人民享有接触合作的权利。

尽管上述国际公约旨在规定跨界土著民族的接触合作权,但根据普遍性寓于特殊性、特殊性包含普遍性的哲学原理,我们不难发现跨界民族接触合作权的主体泛指一般的、普遍的跨界民族。首先,跨界民族包含跨界土著民族,跨界土著民族仅为跨界民族的特别群体。其次,《联合国发展权利公约》《非洲人权和民族权宪章》等国际公约未见跨界民族接触合作权的文字条款,但并不排斥跨界民族享有接触合作的权利。再次,跨界民族的接触合作是一种古老而又活跃的社会现象,即使发生源自天灾人祸的不可抗力,也仍然会以随机应变的方式谋取延绵不绝的互动时空。巴尔干地区的科索沃和阿尔巴尼亚的阿尔巴尼亚人、巴基斯坦和阿富汗的普什图人等,从未因地区局势曾经一度恶化而中断传统的、民间的接触往来。国际公约可以循序渐进地反映跨界民族的接触合作,却不可据之否认一般跨界民族接触合作权的主体资格。

二、跨界民族接触合作权的内涵

(一) 跨界民族接触合作权可以分离为派生权利的体系

跨界民族接触合作权所蕴含的接触、合作权能,可以率先分离为第一层次的派生权利,即跨界民族接触权和跨界民族合作权。跨界民族接触权,是跨界民族享有的彼此接触的权利,具有催生和促成跨界民族合作权的始发功能。跨界民族合作权,是跨界民族享有的彼此合作的权利,具有依赖和提升跨界民族接触权的内在力量。有跨界民族接触权,才可能有跨界民族合作权;无跨界民族接触权,则无跨界民族合作权。跨界民族接触权是跨界民族合作权的前提,而跨界民族合作权是跨界民族接触权的延伸,两者密切关联,一同构成跨界民族接触合作权的有机整体。

分离而成的跨界民族接触权和跨界民族合作权同样蕴含各自所有的一系列权能,此类权能仍可按照权利结构的基本原理继续分离为逐层递降的次生权利。譬如,跨界民族接触权可以分离为走访权、交流权、协商权等,跨界民族合作权可以分离为救援权、协作权、开发权、经营权、创办权等。虽然不似一尺之棰那样“日取其半,万世不竭”(《庄子·天下篇》),但逐层衍生、渐趋细化却是难以否认的权能分离形式。同源衍生的权利,同层共存互济,异层分级制约;异源衍生的权利,总体上遵循跨界民族接触权与跨界民族合作权之间的关系定律。通过权能分离,最终形成双源辐射、纵横交织、内在协调、错落有致的权利体系。

(二) 跨界民族接触合作权应当限制于法定的范围

对于跨界民族接触合作权的范围,有关国际公约的规定不尽相同。1989年国际劳工大会发布的《土著和部落人民公约》第32条规定:“各政府应采取适当措施,包括通过国际协议,以促进跨国界土著和部落民族之间在经济、社会、文化、宗教和环境领域里的接触与合作。”2006年联合国大会发布的《土著民族权利宣言》第36条规定:“土著民族,特别是被国际边界分隔开的土著人民,有权与边界另一边的同族人和其他民族的人保持和发展接触、关系与合作,包括为精神、文化、政治、经济和社会目的开展活动。”

两相比较并采取数学集合原理进行分析,不难发现跨界民族接触合作权主要指向经济、文化、社会、环境领域的接触合作权,即经济接触合作权、文化接触合作权、社会接触合作权以及环境接触合作权。邻国边界地区的边民贸易,传统的边民宗教活动、过境放牧、出境求学以及维护边界地区生态环境等就是典型的范例。某种程度上可以认为,国际公约以肯定的态度划定了跨界民族接触合作的比较清晰的权利界限。

至于政治领域的接触合作,因其直接涉及跨界民族所属国的主权独立和领土完整,以及国家和社会的根本制度,通常不宜列入跨界民族接触合作权的范畴。特别是在第三次民族运动浪潮经久不息,民族分离活动比较强烈,跨国民族问题日益突出,泛民族主义重新挑战多民族国家的统一和国际社会的运作秩序的全球背景下,如果贸然认可跨界民族享有政治领域的接触合作权,那么,不但难以促进和保护跨界民族接触合作的合法权益,反而会被民族极端势力、泛民族主义和国际霸权主义所利用,其结果可能造成国际和平与安全的严重威胁甚至在局部地区或特别条件下酿成血雨腥风的灾难。北爱尔兰和爱尔兰跨界民族的政治联系造就了爱尔兰共和军,成为西欧地缘政治多年跌宕的原因之一。斯里兰卡北方泰米尔人与印度南部泰米尔人的军事、政治联系,酿成斯里兰卡国内冲突频发。中亚某国提出的“民族回归历史故乡”[3]134等民族复兴政策,致使整个中亚地区跨界民族问题复杂化。《土著民族权利宣言》提出了貌似高瞻远瞩、筹划未来的美妙蓝图,但若漠视跨国民族关系的复杂敏感和国际局势的风云变幻,恐怕美妙的蓝图也未必能给人类其中包括跨界民族带来安居乐业的福音。

不仅如此,跨界民族接触合作权必须遵循《联合国宪章》所确立的国际法基本原则和《国际人权公约》所确认的国际人权义务。《土著民族权利宣言》第46条第1款明确规定:“本宣言的任何内容都不得解释为暗指任何国家、民族、团体或者个人有权从事任何违背《联合国宪章》的活动或行为,也不得理解为认可或鼓励任何全部或局部分割或损害主权和独立国家的领土完整或政治统一的行动。”同条第2款规定,本宣言所列各项权利的行使,应只受限于法律规定的限制,并应符合国际人权义务。如果跨界民族的接触合作违背了国际法的基本原则和应当承担的国际人权义务,那么,无论依照国际法还是国内法,均应视为破坏国际和平与安全、践踏人类尊严与自由的违法犯罪行为。譬如,跨界民族的某个成员越界煽动民族仇恨,挑唆部族冲突,或者谋划泛民族主义极端活动。由此可见,国际公约和国际宣言不仅以严肃冷峻的否定态度划定了跨界民族接触合作权不可逾越的法律界限,而且以洞幽察微的犀利目光力求杜绝跨界民族接触合作权可能潜在的危及国际和平与安全,以及违背国际人权义务的负面效应。

三、跨界民族接触合作权的实现

(一) 跨界民族接触合作权的实现背景在于国际和平与安全

跨界民族接触合作权是一种牵涉国际关系、国家主权和民族权利的复杂敏感的基本权利,其能否获得实现以及达到何等实现程度,归根结底取决于国际和平与安全的发展态势。国际关系和谐,国际秩序井然,国际环境安全,跨界民族接触合作权通常能够比较顺利地由应然的权利转化为实然的权利。反之,国际关系紧张,国际局势动荡,国际安全脆弱,那么,跨界民族接触合作权将会遭遇严重冲击,甚至被所属国之间的武力冲突碾压得支离破碎。譬如,印度与巴基斯坦因克什米尔问题发生时紧时缓的边界冲突,直至2005年4月公交车辆才获准从克什米尔的印控区和巴控区首次双向对开,从而暂时结束近60年的严重隔离状态。历史经验和大量事实表明,跨界民族接触合作权的实现依赖于和平与安全的国际环境。

国内局势也会直接影响跨界民族接触合作权,但其影响的力度远远逊色于国际和平与安全。国内局势稳定姑且不论,即使国内政局动荡,社会混乱,灾难频发,只要尚未严重危害与之毗邻的国际关系,一般不会因之阻遏跨界民族的接触合作权,客观上反而会以“病态”的方式刺激跨界民族接触合作权的实现机率。2013年缅甸政府与克钦族“独立军”发生冲突,致使数万难民涌入我国云南省边界地区,而该地区正是我国景颇族与缅甸克钦族接壤连片的聚居地。如果一国因国内政局、本国安全或者国内民族问题单方禁止跨界民族的接触合作,那么,此举已属两国关系跌落的外交征象,而非简单的影响跨界民族接触合作权的国内局势。显然,国内局势通常难以构成跨界民族接触合作权的实现背景。

(二) 跨界民族接触合作权的实现路径在于国际协作

跨界民族接触合作权作为一项国际法律权利,可以纳入全球治理法治化的轨道,借助联合国、联合国人权理事会、国际劳工局以及非洲人权和民族权委员会、美洲国家间人权委员会等国际组织,以及它们与相关国际公约成员国之间的协作配合而获得实现。2007年发布的《联合国土著民族权利宣言》第42条明确规定:“联合国、联合国的机构(包括土著问题常设论坛)、各专门机构(包括在国家一级)以及各国,应促进对本宣言各项规定的尊重和充分实施,并跟踪检查本宣言的实施效果。” 针对跨界民族引起的领土纠纷严重影响非洲大陆的和平与安全问题,1964年非洲统一组织国家元首和政府首脑在开罗聚会,主张每个独立的非洲国家现行边界不变,即后来被联合国确认的“现行政治疆界不变”原则。它有效地遏制了非洲某些地区大民族主义的恶性膨胀,也为非洲跨界民族权利其中包括接触合作权作出了卓有见识的制度安排。随着世界格局多极化的发展,以国际组织为纽带的国际协作已成为跨界民族接触合作权得以实现的重要路径。

跨界民族接触合作权牵涉两个或两个以上毗邻国家之间的主权独立、领土完整和政治统一,所以,两个或两个以上毗邻国家之间的协作配合对于跨界民族接触合作权的实现至关重要。我国奉行“睦邻、安邻、富邻”的周边外交策略,先后与尼泊尔签订《保持友好关系以及关于中国西藏地方和尼泊尔之间的通商和交通的协定》、与老挝签订《关于边境口岸及其管理制度的协定》、与塔吉克斯坦签订《睦邻友好合作条约》、与蒙古国签订《关于边界管理制度的条约》等国际协定或国际条约,积极协作配合,切实保障跨界民族的接触合作权。我国与尼泊尔《保持友好关系以及关于中国西藏地方和尼泊尔之间的通商和交通的协定》第3款第3项规定,两国边境地区居民,凡因进行小额贸易、探望亲友或季节性迁居前往对方边境地区,可以仍按以往习惯,无需持有护照、签证或其他证明文件。双方香客在中国西藏地方和尼泊尔之间为朝圣而通过国境往来时,无需持有护照、签证或其他证明文件,但须在对方边境检查站或第一次遇到的对方政府授权机关登记,并且领取朝圣许可证。在经济全球化过程中,相邻国家往往设立边境经济合作区,以促进边界地区经济贸易发展。我国自1992年以来相继设立了丹东、伊宁、畹町、凭祥等15个边境经济合作区,客观上促进和保障了沿边民族其中包括跨界民族的接触合作权。由此可知,邻国之间的协作配合是跨界民族接触合作权得以实现的主要路径。