试析当代中国制度困境的成因及其破解

杨海龙

（中国地质大学思想政治教育学院，北京 100000）

试析当代中国制度困境的成因及其破解

杨海龙

（中国地质大学思想政治教育学院，北京 100000）

当代中国；制度；制度困境；利益；制度现代化

对于人类文明而言，制度具有建构意义和根性价值，制度现代化是当代中国重大的时代课题之一。当代中国制度困境呈现出制度认同、制度执行、制度文化、制度传统等若干方面的两难抉择，从经济学视角探究其成因，体现在三个方面：制度逻辑的“道德人”假设过于理想化，对制度选择的成本核算具有短视效应，利益多方的博弈处于失衡状态。破解当代中国制度困境，必须打破既得利益格局，积极探索制度智慧之道、公正之道和神圣之道，寻求各方利益最大公约数和动态均衡，实现互利公平和底层正义，以程序正义实现实体正义。

一部人类文明史，就是一部社会制度的变迁史。制度是一个历史范畴、规则范畴、关系范畴，对于人类社会而言具有建构意义和根性价值，是人类文明的基石和重要推手，兼具工具理性和价值理性的双重特性，关乎各种权威社会资源的总体安排，关乎社会各方利益博弈的最大化，关乎人们行为的总体规范，关乎国家的经济发展、政治稳定和社会协调、可持续发展。它对于人类文明功不可没，为人类社会的生存和发展适时地提供工具性的刚性规则、观念性的柔性价值理念及程序化、可操作性的制度载体。如果没有制度作为根本保障，人类社会将会寸步难行。但是，在建构和实现中国梦的征途中，我们不得不正视传统文化观念与现代制度文明相碰撞而形成的极具中国特色的制度困境。

一、制度及当代中国制度困境

考察制度困境，须对制度概念进行多维审视。诺斯认为：“制度是一个社会的游戏规则，更规范地说，它们是为决定人们的相互关系而人为设定的一些契约。”［1］这种规则，在政治学视域中是基于人必然要过集体生活和对社会稀缺资源进行权威分配的一种公开性、常态化、博弈性、强制性的规范体系；在经济学视域中是基于交易成本视角考量和追求利益最大化的“集体行动控制个体行动”［2］的组织行为模式；在社会学视域中是基于生活世界而形成的具有普遍意义和整体约束力并为所有社会成员提供“相对固定样式”的社会自我维系系统；在文化视域中是“人为的编码和为人的取向”；在哲学视域中，制度“就是这样一些具有规范意味的——实体的或非实体的——历史性存在物，它作为人与人、人与社会之间的中介，调整着相互之间的关系，以一种强制性的方式影响着人与社会的发展。”［3］制度深刻塑造了人类社会和人类文明，以先在必然性和普遍性，使人成为“一种制度里的公民”［4］。

从人类社会发展的历史经验来看，迈向现代化的世界各国竞争的实质归根到底是国家制度的竞争，是制度层面的优胜劣汰，且制度的现代化被视为现代化的关键指标，是国家治理体系现代化的核心和本质所在。中共新一届领导集体深刻地认识到了这一点，中共十八届三中全会提出全面深化改革的总目标：“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”；“形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型。”［5］值得一提的是，全会公报提及“制度”共183次，成为出现频率最高的词语。这充分表明，中国新一轮全面深化改革的关键点在于制度现代化的建设，它已成为当代中国的重大时代课题之一。事实上，改革开放30多年的伟大成就也有力地证明了中国特色社会主义制度具有自身的优势及其合理性和合法性。但同时我们也应该清醒地看到，当前中国特色社会主义发展道路上最大的瓶颈也恰恰来自于制度困境，其中，制度缺失、制度不公、制度执行力不足等制度诟病已成为社会焦点问题。当代中国制度困境的两难抉择尤其发人深思，这主要有以下四个方面的表现。

（一）制度认同：潜规则与显规则

当代中国制度困境的首要问题是制度认同被扭曲和异化，这表现为整个社会显规则被冷落一旁，而潜规则盛行，不走正门而走后门和偏门，遇事请客送礼托熟人，宁可费尽心思找关系和暗箱操作，也不按规章制度出牌。这种对潜规则远胜于显规则的制度认同和制度信任，常常是社会不良风气迫不得已所致，使潜规则表现为防御性大于进攻性，并愈加使显规则形同虚设，不走后门办不成事。这种制度认同偏差还日益积淀为整个社会的深层制度理念和制度心态，并对当前和今后的制度文明建设造成极大的危害，也从反面凸显了制度漏洞和制度缺陷的严重程度。

（二）制度执行：上有政策与下有对策

即使再好的制度设计，一旦缺乏强有力的制度执行力，制度也形同虚设。所谓“上有政策，下有对策”早已为众人所知，这表明制度执行力出现了严重乏力、错位和随意性问题，制度实施路径遭致扭曲、机制不健全。当前，制度执行不力主要表现为顶层设计文本化、中层执行空心化、底层实施扭曲化，并已成为制度困境的一大顽症。为此，李克强总理多次强调，制度执行要做到“最先一公里”和“最后一公里”的对接，防止变形变味。

（三）制度文化：人情文化与法理文化

在哈耶克看来，制度是自发秩序的“文化进化”，其本身就是文化的一部分。在中国，重人情文化、轻法理文化已成为特殊的制度文化现象，中国人情社会的突出特点表现为“差序格局”的熟人社会惯性思维和惯用“潜规则”的行事方式，找关系走后门司空见惯，整个社会就是一个由亲缘、地缘、业缘等人情关系维系和构筑的关系大网，据此来获取和共享社会资源并经常从事隐蔽的社会交易，这已经成为社会各领域各方面的不二办事法门。正如余英时所言，中国政治社会的组织是人伦关系的逐步扩大，甚至跨越制度和法律的边界，对法理置若罔闻，漠然视之。制度文化长期根植于这种人情社会的土壤，势必培育出对潜规则而非显规则的制度认同、重人治而非法治的统治传统，从而对制度现代化建设造成难以根除的主体观念障碍和权力观错位。

（四）制度传统：人治与法治

中国人治和权力代理传统根深蒂固，漫长的封建社会和广袤的国土疆域客观上造就了专制集权和缺乏民众广泛参与的法治传统，皇帝的话就是国家的最高法律，皇帝的权力鞭长莫及进而委托地方乡绅权力代理。人治大于法治，权力话语主宰制度话语。长此以往，权力的过度僭越势必挤占制度的正常空间，使制度先天发育不良，难以抑制权力的扩张和腐败，并日益失去其公开性、正义性和普遍性等价值理性，最终导致制度和法律的缺失。与此同时，现代社会的契约精神和民众权利的保障机制也难以培育，取而代之的是“学而优则仕”的权力崇拜观和人治传统的延续。

二、当代中国制度困境的成因

制度作为一种社会规范，本身具有哲学、政治学、社会学、文化学、经济学等多学科的多维分析路径，要想从本质上深刻揭示当代中国制度困境的成因和根源，经济学的研究视角不可或缺。以下从“经济人”假设、交易成本、利益博弈三个方面对当代中国制度的困境成因进行分析。

（一）起点溯源：制度逻辑的“道德人”假设过于理想化

与西方基于人性本恶的考量而演绎出“经济人”假设的制度逻辑起点的经典命题所不同的是，中国传统社会是基于人性本善的考量而推演出“道德人”假设，认为“人人皆可为尧舜”，可以通过“修身齐家治国平天下”的由家至国的德性路径修炼成贤君。由此一来，寻求圣贤便成为了中国传统社会统治的合法性来源。但圣贤可遇不可求，波普的解释颇具代表性：“我们需要的与其说是好的人，还不如说是好的制度……我们渴望得到好的统治者，但历史的经验向我们表明，我们不可能找到这样的人。正因为这样，设计使甚至坏的统治者也不会造成太大损害的制度是十分重要的。”［6］因此，如果依仗这种过于理想化的“道德人”假设，其直接后果就是集权政治和强权政府，导致人治而非法治的制度安排，以权力代替制度。对此，改革开放的总设计师邓小平有深切感悟，他说，这无疑“是我们制度上的缺陷”，因为“这不是一个人的问题，是整个制度的问题”［7］。相比之下，好制度比好人更可靠。在西方的经典命题——“经济人”假设中，人天生就是无赖，“每个人生来就主要关心自己”［8］，这种趋利避害的“利己心”容易造成自私自利、追求利益最大化、“搭便车”和机会主义倾向等人性缺陷，因此必须由国家这个“必要的恶”和制度制衡设计来弥补。可见，制度之所以存在和发展，是因为在逻辑起点上，它优于人性，制度因其抑恶扬善的理性和功能弥补了人性的缺陷。

（二）方法论探究：对制度选择的成本核算具有短视效应

制度经济学家认为，制度在本质上就是一种交易行为，这种交易行为又分为买卖交易、管理交易、限额交易三种类型，制度是“这三种类型的交易合在一起成为经济研究上的一个较大的单位，根据英美的惯例，这叫做‘运行的机构’”［9］。作为一种交易运行机构，制度的作用在于“使日常生活中反反复复的讨价还价最小化，并降低了交易费用”［10］。由此可见，在方法论上，制度可以转化为经济学的成本收益计算公式来进行核算。基于此，分析中国社会潜规则盛行而显规则缺失的成因，不难得出如下结论：从短期来看，潜规则的交易双方一般都是受益者，买方通过支付礼金获取了自己需要的某种社会稀缺资源，卖方通过权力寻租换来了金钱；但若从长期来看，潜规则于交易双方而言，却有可能是双输，因为买方要对卖方进行长期不间断的关系投资，这会大大增加交易成本；而卖方因为政策原因心存恐惧，交易行为因此变得不可预计和徒增许多风险，有可能使交易戛然而止，甚至成为阶下囚；更为严重的是，不见阳光的潜规则还破坏了以公平正义为核心精神的经济秩序和社会资本，即使对个体短期有利，但从长远来看，对整体而言，则是埋下了“公地悲剧”和“囚徒困境”的潜在威胁，因小失大，摧毁了自由竞争和平等原则。由此一来，要想重塑建立在信任机制之上的良性社会秩序和制度文化，其代价势必会更大，得不偿失。另外，再从作为制度灵魂的制度公正的成本核算来看，亚里士多德的数学计算公式是“在非自愿交往中的所得与所失的中庸，交往以前和交往以后所得相等”［11］，简单来说就是，所得与所失相等，也即“权利和义务的等利交换”［12］。这样一种经济学方法论，清晰地揭示了制度的博弈本质和公平正义的历史相对性，有助于我们透过现象认识制度公平的深刻本质。

（三）根源诊断：利益多方的博弈处于失衡状态

利益是人类一切行为的第一驱动力，马克思对其进行了经典诠释：“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关”［13］，“每一既定社会的经济关系首先表现为利益”［14］。司马迁也如是说：“天下熙熙，皆为利来；天下攘攘，皆为利往。”制度产生的根源在于利益冲突，为了制衡多方利益冲突，形成妥协和互利的正和博弈，保障各方利益最大化的实现，制度才应运而生。否则，制度就会变成“每个人都妨碍别人利益的实现，这种一切人反对一切人的战争所造成的结果，不是普遍的肯定，而是普遍的否定”［15］。当前，中国制度困境的症结和根源在于，制度受个人利益、群体利益、国家利益、社会公共利益等多方利益的交错牵扯，它们彼此进行较量和博弈，难以作出各方都满意的均衡抉择和妥协方案，这突出表现为既得利益集团不愿丧失现有的特权利益和路径依赖，千方百计地阻挠制度现代化建设，由此增加了制度现代化建设的困难。实践证明，忽视任何一方利益的制度设计都是不合理、不合法、不明智的，唯有从广大人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题出发，通过协商、对话、谈判等有效沟通渠道及包容性方案来从长设计和维护制度，有效实现各方利益最大化的共赢，方为可行之策。

三、当代中国制度困境的破解

要破解当代中国的制度困境，消除不合理的路径依赖，一方面既要维护制度工具理性的程序化、规范化和合理化；另一方面也要彰显公平正义、平等、人本、自由、发展等制度价值理性，努力打破既得利益固化格局，树立制度认同感和制度权威，使制度真正智慧起来、公正起来、神圣起来。

（一）制度智慧之道：努力寻求各方利益最大公约数和动态均衡

制度并不总是设计精良的，而且随着社会发展和不断进步，制度也会滞后落伍，甚至变成社会发展的障碍。究竟如何才能使制度聪明智慧起来，其最佳方案就是通过包容性增长，选取制度和利益博弈的制衡点，寻找各方利益最大化的黄金分割点和动态均衡，追求“合理之私”和“尚公之道”，但绝不因公废私、以公代私，也不能因小利而失大利，应当保障利益多元化实现的路径畅通，在可持续的动态发展中探求合理化、合法化、正义化的制度安排和制度设计。

（二）制度公正之道：重在实现互利公平和底层正义

公平正义作为人类社会的首要价值追求，其根基和最好的载体是制度。制度在理念、依据、设计过程、内容、执行及监督等方面的公平公正，对于一个国家和社会来说，是最能凝聚社会共识和最具根本性的问题，因此，制度公平是社会最大的公平，是其他一切公平的基础。当前，我国正处于“发展瓶颈期”和“改革深水区”，社会矛盾明显增多，利益格局趋于固化，社会不公现象严重，其问题主要聚焦于制度公平的缺失。应该认识到，制度公平的实现不是一蹴而就的，而是一个具体的、历史的、相对的、渐进的实现过程，对此，应在工作中重点抓好两头：一是建立公正的制度体系，力求实现互利公平，即社会各方面的利益关系得到妥善协调，人民内部矛盾和其他社会矛盾得到正确处理，社会公平和正义切实得到维护和实现；二是维护底层公平，关照社会弱势困难群体的基本生存诉求，逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平、分配公平为主要内容的社会公平保障体系，以补偿性正义来保证底层公平的优先实现。

（三）制度神圣之道：以“无一例外”的程序正义实现实体正义

制度权威弱化、制度信仰缺失是当前我国制度困境的难点和深层次问题，其根源主要来自于制度合法性缺失、制度空转、制度实施不健全等。因此，要想重塑制度权威，再造制度信仰，使其神圣起来，必须严格遵守制度工具理性，保证程序正义“无一例外”地实施，防止权力行使的选择性执法，以程序正义来实现实体正义，以制度工具理性来维护制度价值理性，敬畏制度，遵守制度，捍卫制度，进而构建中国特色制度文明和制度现代化之路，最终实现国家治理体系现代化的总目标。

［1］道格拉斯·诺斯：《制度、制度变迁与经济绩效》，上海三联书店，1994年版，第3页。

［2］［4］［9］约翰·康芒斯：《制度经济学》，商务印书馆，1962年版，第87、93、86页。

［3］辛鸣：《制度论》，人民出版社，2005年版，第51页。

［5］《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《人民日报》，2013年11月16日，第1版。

［6］卡尔·波普：《猜想与反驳》，上海译文出版社，1986年版，第491页。

［7］《邓小平文选》（第2卷），人民出版社，1994年版，第350页。

［8］亚当·斯密：《国富论》，商务印书馆，1997年版，第101-102页。

［10］布罗姆利：《经济利益与经济制度》，上海三联书店，1996年版，第48页。

［11］《亚里士多德全集》（第8卷），中国人民大学出版社，1992年版，第103页。

［12］王海明：《公正平等人道》，北京大学出版社，2000年版，第14页。

［13］《马克思恩格斯选集》（第1卷），人民出版社，1956年版，第82页。

［14］《马克思恩格斯选集》（第3卷），人民出版社，1995年版，第209页。

［15］《马克思恩格斯全集》（第46卷）（上），人民出版社，1979年版，第102-103页。

The Institutional Predicament of China at Present Age and Its Solution

YANG Hai-long

（China University of Geosciences，Beijing 100000，China）

institution；institutional predicament；interest；the modernization of system

The institution plays significant roles in constructing and striking root in the growth of human civilization and the modernization of system is one of the important projects of contemporary China.The institutional predicament of China at present age is faced with a dilemma in recognition、execution、culture、tradition and so on.There are three economic reasons for it：the assumption of"the moral man"in institutional logic is too idealistic，the choice cost gets into a myopic attitude，and the gambling of interest appears a serious imbalance situation.To break this impasse，the present interest structure must be reversed，both the wise，just and sacred solution and the greatest common divisor and the dynamic equilibrium of interest should be actively explored so that the entity fairness and justice can be achieved by procedural counterpart.

D63

A

2095-5170（2014）06-0114-04

［责任编辑：李文亚］

2014-09-28

杨海龙，男，河北固安人，中国地质大学（北京）思想政治教育学院博士研究生。