比较视角下我国职业教育经费立法保障的缺憾与应对

何振海

一、我国职业教育经费立法保障的现实缺憾

职业教育的人才培养具有强烈的实用性、实践性特征和技能操作导向，其教育过程需要更为丰富多样的教学资源，因此较之于普通教育，职业教育对经费的需求更高。当前，我国正在大力推进职业教育的发展，但有效经费保障的缺乏，已成为阻碍我国职业教育发展战略顺利实施的关键因素，同时这一缺憾也是当前我国职业教育改革的重点内容之一。

客观而言，造成我国职业教育经费得不到有力保障的一个重要原因，是我国职业教育立法特别是经费保障立法体系尚未健全。在强调依法治国的当下，立法已经普遍成为规约、引导政府及社会主体行为的指南。立法环节的缺失必然导致政府与社会主体在相关领域行为活动的失范，职业教育也概莫能外。在我国的职业教育法律体系中，至今没有专门的职业教育经费立法，国务院也没有出台专门的职业教育经费配套法规或实施条例。在已有的职业教育立法中，有关经费保障的内容在很大程度上也仅仅停留于宏观或一般性的政策引导。如1996年颁布的《中华人民共和国职业教育法》（以下简称《职业教育法》）中，有关职业教育经费保障的条款只是宏观性地提出“国家鼓励通过多种渠道依法筹集发展职业教育的资金”，要求各级政府、有关部门制定相关领域职业学校的生均经费标准，同时做出国家“用于举办职业学校和职业培训机构的财政性经费应当逐步增长”“任何组织和个人不得挪用、克扣职业教育的经费”等原则性规定。国务院及相关部委的有关文件中，对职业教育经费或经费保障内容的规定也大都带有类似特点。如2002年公布的《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》（国发［2002］16号）和2005年公布的《国务院关于大力发展职业教育的决定》（国发［2005］35号），有关职业教育经费的规定只是原则上要求各级政府增加投入渠道和投入力度，缺乏更为刚性和明确的指标约束。这种现象在很大程度上造成近年来我国职业教育在经费投入方面相对短缺的现象。例如，尽管我国职业教育经费投入由2005年的939.25亿增长到2011年的2811.69亿，但其占全部教育经费投入的比重却始终徘徊在11%～13%，远低于25%的世界平均标准，与优先发展职业教育的国家战略形成了鲜明反差。

国家层面的职业教育基本法和上位法在职业教育经费保障方面相关规定所具有的宏观性、原则性、模糊性特征，直接导致我国各地制定的《职业教育法》实施办法（条例）也出现了同样的问题。如北京市1997年制定的《职业教育法》实施办法中，有关政府担负的职业教育经费责任的内容仅限于“市和区、县人民政府、有关部门用于职业教育的财政性经费应当逐步增长，并划拨专款用于发挥骨干、示范作用的职业学校和职业培训机构以及生产实习基地的建设”；1999年河北省制定的《职业教育法》实施办法也只是要求“各级人民政府及有关部门应当保证用于职业教育的经费逐步增长”；2014年辽宁省修订的《职业教育法》实施办法中同样仅做出“职业教育所需经费，按职业学校和职业培训机构的性质，分别采取各级财政拨款、办学主管部门（单位）自筹、按规定收取学费、学校创收、社会捐助等多种途径解决”的规定。类似的模糊性法律表述在各地制定的《职业教育法》实施办法中比比皆是。在现有职业教育法律体系中，有关职业教育经费最明确的法律表述仅仅体现在两个方面：一是对企业按比例提取职工工资用于职业培训的规定，比例一般不低于1.5%；二是对各级政府按比例将征收的教育费附加中用于职业教育的规定，具体比例各地标准不一。换而言之，我国现有的职业教育法律体系并没有对政府应负担的职业教育经费具体责任做出强制性和明确性规定，也没有要求各级政府和相关部门在制定职业教育生均经费标准时应结合职业教育人才培养特点而有所倾斜。

上述职业教育经费立法保障的缺憾导致我国职业教育在发展中面临着巨大的经费障碍。2014年教育部财务司有关负责人在接受媒体采访时也不无忧虑地谈到：“职业教育仍是各类教育中的‘短板’，与其培养规模和应有地位、作用不匹配。从投入总量上看，职业教育国家财政性教育经费投入与同阶段普通教育相比仍明显偏低。生均总经费和生均公共财政预算教育经费中，中职与普通高中大体相当，高职仅为普通本科的一半。从来源结构上看，职业教育经费来源渠道仍较单一，财政性经费所占比例达到74%，多渠道筹资能力不强。从拨款方式来看，部分地区的职业教育经费投入还未建立制度保障体系。”①职业教育经费立法保障的现实缺憾与我国大力推动职业教育发展的国家战略之间已经出现了巨大反差，构建具有我国特色的职业教育经费立法保障体系有着极其重要的现实意义和强烈的紧迫性。

二、发达国家职业教育经费立法保障的主要特征

自近代以来，以立法形式保障职业教育的发展已成为西方发达国家的普遍做法，也是各国职业教育得以繁荣的基本经验。在各国的职业教育立法体系中，为职业教育提供经费方面的切实保障，是最为核心和最为基本的内容。所谓经费保障，可通俗地理解为谁出钱，出多少，用到哪，给多久。纵观近代以来西方发达国家职业教育立法的具体内容，其有关职业教育经费保障的相关规定基本是围绕上述内容展开的。

（一）职业教育经费责任主体的确定性

有效立法的基本特征之一就是权责明确，而权责明确的前提在于责任主体的明确。具体到为职业教育发展提供经费保障方面，有效的立法首先要明确为职业教育提供或拨付经费的责任方。近代以来，西方国家在职业教育相关立法中，有关职业教育经费的法律条文无一例外地都对此做出了清晰界定，特别是明确了政府在为职业教育提供经费方面的首要责任。例如，1889年英国颁布的《技术教育法》明确将征收“一便士税”以资助职业教育的权力授予“郡和郡自治市的议会”，1890年颁布的《地方税收法》中授权地方政府从某些物品税中按比例提取部分经费用于发展职业教育。由于责任主体明确，19世纪90年代英国职业教育发展所需的经费得到了切实保障，如利物浦市根据《地方税收法》在1890～1898年征收的威士忌酒税的提成就达80.7万英镑，其中90%用于发展该市的职业教育。相对充裕的经费为同期英国职业教育的发展提供了坚实的物质基础。美国于1963年颁布的《职业教育法》规定联邦在法案涉及年度按既定数额向各州拨付职业教育经费，同时要求各州政府提供等额配套经费。诸如此类的立法条款赋予了相关主体明确的经费保障职责，体现了责任主体的确定性和排他性，规避了因责任主体缺失或模糊造成的职业教育经费无人负责的现象，从而为职业教育获得稳定、持续、充足的经费提供了法律保障。

（二）职业教育经费数额及分担比例的明确性

在责任主体明确的前提下，相关主体应该承担多大比例或份额的经费责任，是职业教育立法需明确的另一关键环节。在发达国家的职业教育立法体系中，相关责任主体承担的职业教育经费份额大都有非常明确的规定，这极大提高了法律实施的有效性。如美国于1917年颁布的《史密斯—休斯法》规定联邦政府在1918财经年度为各州农科教师、督学和主任的工资拨款50万元，为商业、家政业与工业三类教师工资共计拨款50万元，以后逐年递增。法案同时对地方政府所应履行的经费责任也做出了明确规定：“联邦为农、工、商、家政等职业类教师、督学及主任的工资或培训每花费1美元，州或地方学区还必须提供1美元的匹配资金。”此外，为了对各州职业教育的实施情况进行全方位的监督，法案还要求各州把“州内完成的工作和按本法案规定领取和支付拨款的情况，向联邦职业教育管理署做年度报告”②。1960年，加拿大制定了《技术和职业训练支持法》，要求联邦政府在10年内拨款8亿加元作为职业教育经费，同时要求各省级政府按照1︰3的比例分担经费。1990年，为明确私人企业的职业培训职责，澳大利亚颁布《培训保障法》，规定年收入在22.6万澳元以上的雇主须将工资预算的1.5%用于员工的职业培训。

上述法案的共同特征在于，法案对相关主体在职业教育经费方面的具体责任都有明确界定。也正是由于责任明晰，这些法案在颁布之后大都得到顺利执行，职业教育发展所需经费得到了有效保障。如美国在颁布《史密斯—休斯法》之后，1918财经年度联邦为农科教师及商业、家政、工业等科教师的拨款分别为54.8万美元和56.6万美元，到1920财经年度分别上升到102.4万美元和103.4万美元，到1926财经年度即达到法案规定的300万美元标准，分别为302.7万美元和305万美元。由于经费保障得力，获得联邦资助接受职业教师培训的人数从1918年的6589人很快就上升到1921年的13358人，增长一倍有余。同时，在联邦拨款的带动下，地方政府的投资积极性也明显提高，其中仅地方社区提供的职业教育经费即由1918年的120万美元增至1921年的518万美元。显然，强制性的立法保障在确保相关主体责任履行的必然性和顺利性方面发挥了重要作用。

（三）职业教育经费保障的针对性和连续性

职业教育经费的立法保障，不仅要确保经费来源的可靠性，还要确保经费使用的针对性和连续性，从而最大限度地提高经费拨付对职业教育发展的促进作用。

职业教育是一项复杂的系统工程，涉及行业领域具体、分散，层次类型多样，经费需求广泛、多元。从发达国家职业教育发展的历史经验来看，任何一个国家或地区都不可能在同一时期同时满足所有类型和层次的职业教育所需的经费要求。在这种情况下，各国通常采取的策略是，在充分考虑经济社会发展需求与职业教育发展现实状况的基础上，通过立法，为经济社会发展所需的职业教育领域、类型或层次提供充足的经费支持，并借助立法的强制性确保经费使用的有效性，在为职业教育提供切实保障的同时，实现经济社会与职业教育发展的同步和共赢。以日本为例，第二次世界大战结束后，面对当时职业教育发展的停滞状态，日本政府于1951年颁布了《产业教育振兴法》，将中等及以上职业教育确定为国家资助的重点，法案实施后的1952年，日本为职业教育编列的经费预算就达到6.6亿日元，有效改善了中等职业教育的发展环境，如职业高中的设备完备率从1952年的20%～40%提高到1957年的60%～80%，为战后日本中等及以上职业教育的快速发展提供了有效的经费保障。

从历史上看，发达国家职业教育经费的立法保障还体现出了明显的连续性特征，美国的职业教育立法在这一方面的特征尤为明显。自1963年《职业教育法》颁布之后，美国通过持续性的立法活动，为职业教育的发展提供了长期稳定的经费保障，如1963年《职业教育法》规定，截止到1964年6月，联邦须为各州职业教育拨款数额为6000万美元，以后逐年增加，到1967财经年度达到2.25亿美元，之后每年稳定在2.25亿美元。1977年颁布的《生计教育激励法》规定，自1977年起的5个财经年度内，提供总额为3.25亿美元的生计教育拨款。这种坚实的经费保障无疑是美国职业教育长期保持快速发展的重要因素。

三、我国职业教育经费立法保障的构建策略

在积极推进职业教育法律体系建设的背景下，借鉴发达国家职业教育经费立法保障的基本做法，为我国职业教育发展提供完备有效的立法保障，已经成为当前我国职业教育改革和发展的重点内容。结合我国职业教育立法的现实需求，在为职业教育经费提供立法保障方面，我国应从如下几方面着力推进：

（一）有效的职业教育经费立法保障，必须以完善职业教育立法体系为前提

目前，我国的职业教育立法主要有作为职业教育基本法的《职业教育法》（1996年颁布）、各地制定的《职业教育法》实施办法、中央部门的规章文件（如《国务院关于大力发展职业教育的决定》（国发［2005］35号）、《中共中央办公厅 国务院办公厅印发〈关于进一步加强高技能人才工作的意见〉的通知》（中办发［2006］15号）等）以及涉及职业教育的相关法律法规（如《劳动法》《就业促进法》《企业职工培训条例》等）。从宏观体系来看，《职业教育法》颁布已近二十年，却未经任何修订，严重削弱了其作为职业教育基本法所应发挥的效用，同时现有的职业教育立法中没有国家层面的实施细则与配套法规，进一步导致《职业教育法》在实施过程中缺乏明确、具体的指导依据；从立法内容来看，众多法律法规中有关职业教育经费保障的内容大都具有模糊性，看似为法律的实施提供了宽松的灵活空间和弹性范围，实则回避了具体的经费责任归属；而且，由于大量职业教育相关法律、法规和文件系政出多头，实行归口管理，因此未能与《职业教育法》形成一个内在有机、完整的职业教育立法体系。

职业教育立法体系的不完善，一方面导致职业教育经费投入缺乏明确、可靠的法律依据，另一方面导致经费的投入责任、使用主体、管理机制凌乱分散，不利于职业教育经费投入、使用和管理的统筹规划，降低了职业教育经费的使用效能。基于此，我国要构建完善的职业教育经费立法保障，必须将职业教育立法体系的完善作为前提，一是尽快完成《职业教育法》的修订工作，使职业教育拥有一部可依赖的基本法；二是国务院应根据修订后的《职业教育法》，结合职业教育改革与发展的现实需要制定更为明确、详细的实施细则和配套法规；三是各省级政府和中央部委应在国务院的统筹下制定省级实施颁发和部门条例，明确各自在职业教育中应承担的具体职责。通过上述改革，逐步构建起完整的职业教育立法体系，实现职业教育责任的全覆盖，使职业教育的各个层次、领域和环节都有法可依、有法能依，为职业教育的健康、科学和可持续发展提供更为扎实的立法支撑。

（二）有效的职业教育经费立法保障，必须体现经费责任的确定性

确定性是职业教育经费立法保障得以实现的基础，也是发达国家职业教育经费立法保障的共同特征。这种确定性不仅体现在立法对职业教育经费责任主体（如政府、企业、社会组织、个人等）的明确界定上，更体现于对相关主体所承担具体责任（如经费额度、比例等）的明确界定上。具体到我国而言，在健全职业教育立法体系的过程中，一方面必须坚持职业教育经费来源渠道的多元化方向，另一方面还必须首先明确各级政府所应承担的经费责任。作为可行的改革路径之一，我国在修订《职业教育法》过程中，应综合考虑国家有关加快发展现代职业教育的宏观战略，在立法条文中明确政府职业教育经费年度预算占教育总经费年度预算的最低比例。同时，各省在其《职业教育法》实施办法中也应明确政府拨付的年度预算占总经费预算的比例，此比例依法不得低于《职业教育法》所确定的标准。此外，针对当前中央政府提供的年度性职业教育专项拨款，也应有专门立法对其加以规范和明确，包括确定专项拨款的总额、资助对象、使用范围，以及地方政府配套经费的具体比例等。

除政府外，以企业为代表的社会机构也是职业教育经费投入的重要主体。在主要发达国家，相关立法对激发企业和雇主投资职业教育的热情起到了重要的导向作用。以德国为例，在“双元制”职业教育模式下，企业是职业教育经费最主要的来源，如2005年，德国企业在“双元制”职业教育中的投入为276.8亿欧元，而当年公共财政（包括联邦和州）的投入为28.15亿欧元，企业投入是政府投入的近十倍。德国企业为职业教育投入巨资的动力来源于立法的规约和激励。德国《联邦职业教育法》和《企业基本法》就明确规定，参与职业教育的企业一般可获得其培训费用的50%～80%的补助。与此相比，当前我国的相关立法还存在较大缺憾，尽管也有部分法律法规和政策文件做出了鼓励企业投资职业教育的规定，并提出要在税收、金融等方面对企业给予回报，但在实践中，这些仅具有引导性的政策措施很难得以实现，各级政府对企业的优惠举措大多停留在口头或文件上，企业难以获得实际收益，因此参与职业教育的热情不高，投资力度不大。对此，我国在完善职业教育经费立法保障的进程中，应该将《职业教育法》有关“国家鼓励通过多种渠道依法筹集发展职业教育的资金”的规定落到实处，通过专项立法、部门立法、地方立法的形式，加大对企业投资职业教育的扶持和鼓励力度，特别是要明确企业投资职业教育的收益回报，如根据企业投入经费的数额按比例给予税收优惠、政府按一定标准提供直接的经费补贴等。

（三）有效的职业教育经费立法保障，必须体现经费支持的连续性和稳定性

现代职业教育体系的构建是一项复杂而长期的系统工程，职业教育本身又是一个“高消费”的教育领域。基于这一特点，发达国家在通过立法为职业教育发展提供外部支持特别是经费保障方面，普遍体现出了较强的连续性和稳定性特征，确保了职业教育发展所需经费的稳步提升。如澳大利亚自1992年起开始颁布年度性职业教育与培训拨款法案，立法机构每年都会根据职业教育发展的实际需要，对下一年度的拨款事宜进行修订，称作《某年职业教育与培训拨款修订法案》。法案的连续颁布有效保证了澳大利亚职业教育经费的稳定性增长。

与发达国家相比，我国的职业教育立法体系本身存在严重的滞后性。具体到职业教育经费的立法保障方面，现有立法体系中既没有专门的经费立法，更谈不上对立法的持续修订和完善。由于缺乏连续性的立法保障，我国对职业教育经费的拨付机制始终得不到法律的支持和规约，职业教育经费在教育总经费中的低占比与国家大力发展职业教育的战略极不协调，政府与社会机构对职业教育的经费支持依靠的仅仅是作为投资主体的自觉性，而非源于立法的确定性和强制性。

在为职业教育发展提供连续和稳定的经费立法保障方面，我国的立法机构虽然不必完全效仿发达国家为职业教育经费制定年度性拨款法案的做法，但却应借鉴其立法保障的连续性特征，最大限度地为我国职业教育发展提供稳定的经费保障。如针对职业教育快速发展的现实需求，全国人大应对《职业教育法》进行认真修订和完善，特别是应结合国家经济发展的宏观形势和现实需求，制定出相应的职业教育经费拨付标准；国务院根据《职业教育法》制定的相关实施条例或办法，以及中央部门制定的相关法规文件也应体现出对职业教育经费支持的倾斜性，如确定职业教育经费在政府年度教育经费预算中的明确比例以及增长额度等；地方政府结合本地实际制定的《职业教育法》实施办法也应按期修订，核心内容是对职业教育经费的拨付总额、使用程序等进行适时性调整。借助上述立法，使职业教育发展所需经费得到长期保障和稳定增长。

［注释］

①宗河.1.23万亿助推职教发展——教育部财务司有关负责人就职业教育财政投入答记者问［N］.中国教育报，2014-07-01.

②夏之莲.外国教育发展史料选粹：下［M］.北京：北京师范大学出版社，1999：172.