住宅小区配套学前教育设施存在的问题、原因与对策*——以广州市为例

李 海

(广东外语艺术职业学院 广东广州 510640)

住宅小区配套学前教育设施存在的问题、原因与对策*
——以广州市为例

李 海

(广东外语艺术职业学院 广东广州 510640)

住宅小区配套学前教育设施建设存在不建、缓建、少建、建好了不交付或质量不合格、幼儿园规划不科学等问题，主要原因在于监管不到位，与教育部门对接滞后，相关法律、法规缺失等。为此，应规范工作流程，出台相关政策、法律、法规，加强社会舆论监督和惩戒力度，建立移交工作机制，加强幼儿园管理。

住宅小区；配套设施；幼儿园

根据2011年数据，广州有77%的住宅小区配套了幼儿园[1]。广州在教育设施配套方面还有待完善，有的小区没有建设学前教育配套设施，幼儿要到离家较远的幼儿园就读，给就读带来不便；虽然有的建有教育配套设施，但办学质量不高，导致很多居民选择去民办幼儿园就读。

一、住宅小区配套学前教育设施建设存在的问题

(一)开发商建好了幼儿园未交付使用

小区配套幼儿园基本上是非公办教育资源，虽然开发商建设好了幼儿园，但没有把建设好的幼儿园无偿地交给政府和教育部门举办公办幼儿园，造成幼儿园的维修和管理不到位。

产权不移交。由于相关的合同、法规表述不清，小区配套学校产权不清，造成产权移交难等问题。开发商投入到学校的费用超过政府规定的配套学校标准，建成的学校既应该包括国有资产部分、配套部分也包括开发商额外投入的民有资产部分，造成产权不清，导致开发商擅自将部分配建的教育设施出租或移作他用，或以引进“名校”为由牟利，或将学校交付教育部门使用后，却以种种理由仍保留产权。

无限期延缓移交。教育设施移交手续无章可循。目前作为小区开发配建的教育设施，只有先办理小区的大产权后才能办理教育设施的产权，这个过程所需时间很长，开发商移交相关资料缓慢，甚至几年时间都不能完成移交工作。

由于缺乏配套幼儿园建成移交的相关政策和移交监管机制，直接造成教育部门接收学校不仅需要承担相关费用，而且开发商不移交配套幼儿园的档案资料等问题，影响了幼儿园的可持续发展。

(二)不按规划和规定建设，存在不建、缓建、少建的现象

开发单位没有按照规划和相关文件配建幼儿园，存在不建、缓建、用地配套不足的现象。开发商只重视商品房建设，把教育配套设施放在最后建设，导致幼儿园建设面积不达标、不建或拖延建设。有相当一部分配套幼儿园的用地面积、建筑面积过小，建设标准过低，规模过小，出现“麻雀幼儿园”。有的开发商在竣工时就只交一座毛坯楼。开发商推卸责任，小区建设时不按规定配建应有的教育设施，主要是相关部门审批不严、监管不力、法规缺失。因“审批不严”，多数存在配建教育设施不到位；因“监管不力”，使开发商拖延、不建、少建应配套教育设施；因法规缺失，如对居住人口1万人以下的新建住宅区，如何配建教育设施均无明确的要求，致使在规划这类住宅建设项目时，有意无意地忽略了教育设施的配建，或者只按最低标准建设。

(三)变更教育设施的用途、闲置不用或者被“蚕食”

幼儿园挪作他用。个别开发商将建好的教育设施全部或部分挪作他用，用来出租或成为售楼处。

配套教育设施闲置。有的开发商对建好的配套教育设施闲置不用、不办园或不验收。

教育设施用地被“蚕食”。小区的幼儿园用地常被小区的道路所“蚕食”，有的在道路规划扩建过程中被缩小了。

开发商未按规定移交用地红线，甚至不移交产权，导致开发商侵占教育用地，或对小区配套的幼儿园闲置不用或改变用途。教育配套设施建设滞后，相关部门与之协商无效，遗留下来的问题长期得不到解决。

(四)幼儿园建设质量不符合标准

个别小区学前教育配套设施的建设质量较差，没有执行规定的标准如学校建设标准和基本办学标准。有些校舍出现楼板开裂、排水管堵塞、天花板抹灰脱落等现象。

建设标准不统一。有的小区教育配套设施实行多头管理和承包，对幼儿园的建设和装修没有统一的标准，造成校舍建设有的不符合建设标准，教育部门接管后必须进行第二次的改建或装修。

配套幼儿园的公共设施配备不齐全。有些校舍消防设施不完善，存在一定的消防隐患；有些校舍走廊狭窄、栏杆偏低，存在安全隐患；有的通风采光不好，对师生的身体健康不利；等等。学校没有单独的水、电、煤气、消防，更不要说食堂了。学校的公共设施没有建设好，就无法办学。由于一些是历史遗留问题，导致“校安工程”无法实施。

(五)师资素质较差，生源参差不齐

师资素质较差影响了优质学位。很多幼儿园采取个人承包的方式，以获取利润为主要目标。招聘的教师质量参差不齐，教师的素质、教学模式和教学方法等都有很大的差异，教学质量难以保障。幼儿园以招到足够的生源为目标，成本投入不够，收费较高，吸引力差，造成优质学位不足。

生源不足或生源过量造成危机。有些小区的幼儿园，建好后面临着生源危机。原来估算有足够的儿童入学，但由于办园质量不好，收费又高，来幼儿园入读的儿童越来越少，或附近没有或很少适龄入学者，幼儿园因为生源减少而面临严峻的生存问题。大多数小区的幼儿园，建好后无法满足业主子女的教育需求，且学校无法继续扩展，造成学位紧张。

(六)幼儿园规划不科学

教育配套设施布点规划不科学。有些小区尤其是人口较为密集的小区，如广州市华景新城小区、祈福新村小区等大型小区，没有配套相应的幼儿园，学位严重不足，布点不科学、合理。一般来说，小区密集的地方配套学校多，教育资源供过于求；单一小区配套学校少，教育资源供不应求。

学校的选址不科学。开发商把教育配套设施建在边角地、铁路旁、公路旁、高压线下、地铁旁等环境较差的地方。按照中华人民共和国住房和城乡建设部2010年12月24日颁布的《中小学校设计规范》的要求，应禁止在此类地方建校园。如广州市荔湾芳村幼儿园等，都是建在高压线下。甚至有的幼儿园与公厕为邻，与变电所、加油站、垃圾化粪设施相伴，或者处在高大建筑物的阴面。

综上所述，配套幼儿园存在开发商该建不建、缓建、挪用、不移交等情况，或者建好了质量不合格，导致入园难、入园贵等问题[2]。随着广东城市建设和社会经济的发展，新建居民住宅区越来越多，目前配套教育设施建设中存在的问题，如不及时尽早解决，今后解决问题的难度会越来越大，问题会变得越来越严峻，将不单是社区和教育行政部门长期面临的难题，它最终会影响整个和谐社会的建设和发展。

二、住宅小区配套学前教育设施建设缺失原因

(一)部门之间缺乏统筹，监管缺位

由开发商直接建校的建设方式，决定了开发商在小区配套幼儿园的建设过程中必须接受计划、教育、城建、规划、财政、国土、房管等多个政府职能部门的共同管理和监督，以保证校舍的建设质量及建设进度，由于法律、法规等没有赋予教育部门事前介入到规划设计、施工监管的权利，教育部门不能及时提出意见、监管进度、解决问题，部门之间缺乏统筹，多头监管，这就容易产生管理部门之间的沟通不畅、责任推诿和扯皮现象，并最终影响预期管理效果的实现。

(二)与教育部门对接滞后

虽然《广州市成片开发住宅小区教育设施配套建设管理办法》规定“教育设施竣工后其校舍产权及使用权应无偿交给市或区教育行政部门”，但是由于开发商在征地的过程中已经减少了成本，造成教育部门被动接受信息，只有等到修订《广东省控制性详细规划技术规范》的时候才了解学校建设情况，而此时监管已经滞后了。由于监管滞后，造成有些开发商按照学校建设的最低标准进行建设，建成后的校园场地狭窄、存在安全隐患、公共设施缺失等。有的开发商甚至等到建成以后，向政府提出过高的对接要求，或者是对接比较晚，造成资源的浪费。有些小区做得比较好，如广州岭南湾畔小区的教育设施配套从规划到交付都积极主动与教育局沟通，并严格按照国家的相关标准建设，这是小区配套学校对接的成功案例。

(三)相关法律、法规的缺失

一些新建小区没有建相关的配套教育设施，是因为开发商钻了法律的空子。相关法规对配套建设的标准、要求和处罚措施没有明确的规定，如《广东省发展学前教育三年行动计划(2011-2013年)》(粤府办〔2011〕30)中指出：“新建住宅小区配套幼儿园要与小区同步规划、同步建设、同步交付使用。建设用地按国家有关规定予以保障。未按规定安排配套幼儿园建设的小区规划不予审批。”在实施的过程中，开发商对幼儿园并不同步建设，有的放在后期建设，有的在规划中并没有规划幼儿园。在各种文件中，虽然对配套教育设施都有规定，但没有规定相关的处罚措施，由于法律法规对违规处罚内容不明，一些开发商在实施的过程中就会将幼儿园放在最后建设，出现少建、不建的现象。即使规定了配套教育设施的相关标准，开发商也会对建设项目拆分报批，使一次性开发面积不足达到应配套学校的要求，逃避幼儿园的建设，造成幼儿入园难、入园贵的现象。

(四)幼儿园发展资金缺乏

开发商为了更好地销售楼盘，往往会采取名校办民园等方式。当楼盘卖完以后，开发商就不再对幼儿园“操心”了。幼儿园的发展受到资金的限制，要想办好必然会有很多困难，必须通过高收费弥补资金的缺陷。一旦开发商卖完楼“闪人”，幼儿园的资金链断裂，必然会影响幼儿园的发展。

三、住宅小区配套学前教育设施建设对策

(一)统筹规划政府行为，规范工作流程

建立小区配套教育设施建设管理工作领导小组。要解决配套学前教育设施的问题，主要在于政府。工作小组要参与整个流程，包括规划、实施、监管、验收、移交，明确流程中每个部门的职责，定期召开协调会，加强政府部门前期介入、中期监管、终期验收的责任，沟通协调管理中出现的问题，做到每一个环节都有相关的部门进行跟踪、监控，确保配套的幼儿园能完全按规划执行和按标准建设落实。

通过规范工作流程，对配套学前教育设施加大依法整治的力度。由市政府出台专门的工作文件，制定出详细的规定，形成针对整个流程多部门联动的工作机制，确保配套的幼儿园能无偿移交给相关部门。

(二)进一步完善法律法规，出台相关政策

目前广东省出台了《广东省教育厅关于规范化城市幼儿园的办园标准(试行)》(粤教基〔2012〕1号)文件，《广州市居住区公共服务设施建设标准》2005年出台后一直没有修订。由教育部门提供的1992年出台的《广州市小区级配套教育设施定额指标(1万人-1.5万人规模)》和由规划局提供的2005年实施的《广州市城市规划管理技术标准与准则》，两者对小区配套学校的标准不同，一个是以生均占地面积来计算，一个是以区域人口来计算，虽然通过了规划局的验收，但学校占地面积、服务半径仍然达不到教育部门的标准。应由市政府组织专家、学者、规划人员等进行修定，细化教育配套设施的建设标准，统一标准后施行。

目前广州市居住区公共服务设施的建设方式为“谁开发、谁配套、谁建设”[3]，为避免开发商规避配套幼儿园的建设，要出台相关的政策，如：教育设施建设配套经费征收的政策，或规定一定比例的土地出让金用来进行新建小区教育配套设施建设，或对开发商提供一定的政策优惠，促使开发商建设教育配套设施；进一步明晰配套教育设施的产权问题；未建或降低设计标准的，教育部门实施一票否决制；未按规定建设教育配套设施的，提出相关补救措施等。建立教育配套设施建设的长效机制，从制度、法规、法律上保证配套教育设施的执行和实施。

(三)加强社会舆论监督，加大惩戒力度

为有效督促开发商按规划、按标准进行教育配套设施建设，要加强舆论和社会的监督作用，对不按规划实施、不整改、质量不合格的开发单位，要在媒体上进行曝光，曝光后还不整改的，要把开发单位列为黑名单，甚至清理出广州市房地产开发市场。

开发商如果未建教育配套设施，那么应由政府牵头，组织规划、建委、财政、土地、教育等部门，要求停办该小区的所有规划审批手续，要求开发商进行整改，并对开发商实行限制和制约。对擅自改变配套教育设施用地性质、挪作他用的，市城管执法部门要依法进行经济处罚。

(四)建立移交工作机制，加大移交力度

广州市先后出台了《广州市成片开发住宅小区教育设施配套建设管理办法》(穗府函〔1996〕100号)、市政府办公厅《印发广州市房地产开发项目配套公共服务设施建设移交管理规定》(穗府办〔2010〕15号)以及市教育局《关于印发广州市小区教育配套设施建设、移交接收程序表的通知》(穗教财基〔2010〕32号)等文件，虽然明确配套设施应无偿移交给归口管理部门使用和管理，但还不够具体和详细。应制定详细的教育配套设施移交管理办法，明确监管教育配套设施建设和行使处罚权的单位，土地出让合同中应明确配套幼儿园的产权归属，规定教育配套设施的建设进度和时间，监督开发商在规定的时间按建设标准完成，把教育配套设施建设安排在工程的首期。住宅小区验收后，配套幼儿园应在30天内无偿移交给教育部门，由所在地教育部门进行管理和使用。教育配套设施未完成的，不予办理新建住宅区验收备案等手续。移交的幼儿园优先举办公办幼儿园，也可采取招投标的方式举办普惠性幼儿园。

(五)加强幼儿园管理

对开发商主管的幼儿园，应履行原规划建设协议，如果擅自定标准进行收费尤其是高收费的，应由教育、物价部门根据相关规定，用行政手段和行政措施进行解决；对改变幼儿园用途的，如出租、抵押等要进行限期整改，直至达到符合要求为止。屡教不改的，要采取责任追究制度进行严肃处理，绝不手软。

对幼儿园的管理要适度超前[4]。如幼儿园设施实行网络化、智能化，在不脱离实际状况下适度超前建设和管理。要加强幼儿园的基础设施建设，如水、煤气要同时到位，及时对水管、暖气管等进行维修等[5]。

[1]唐晓莲，曹 玮.广州住宅小区配套设施建设与管理问题探讨[J].房地产开发，2011(1)：48-57.

[2]韩小雨.破解北京市小区配套幼儿园建设、管理难题[J].北京观察，2009，(8)：16-18.

[3]费 彦，王世福.城市居住区教育配套设施的建设标准研究——以广州为例[J].华中科技大学学报(城市科学版)，2008，(1)：88-91.

[4]张沈生.住宅小区配套设施存在的问题与对策[J].辽宁行政学院学报，2004，(3)：64-65.

[5]刘 钊，黄一坤.新建住宅小区配套设施建设及使用中存在的问题与对策——以沈阳市市民投诉诉求为数据源[J].沈阳建筑大学学报(社会科学版)，2013，(2)：174-179.

(责任编辑：彭文彬)

Problems,Causes and Countermeasures of Preschool Education Supporting Facilities in Residential Quarters—Taking Guangzhou as an Example

LI Hai

(Scientific Research Office, Guangdong Teachers' College of Foreign Language and Arts, Guangzhou, Guangdong, 510640, China)

There are such problems as no building, underbuilding and delaying the construction,building for non delivery or substandard quality kindergartens and unscientifically planned kindergartens,the main reasons for which are poor regulation,lagging docking with the educational departments and the lack of relevant laws and regulations,etc.Therefore,we should standardize the working process, introduce relevant policies,laws and regulations, strengthen public opinion supervision and punishment and establish administrative handover mechanism to strengthen the management of the kindergarten.

residential quarters;supporting facilities;kindergarten

2014-07-20

广州市社会科学规划课题“广州市优质学前教育资源均衡配置发展研究”(编号：14Y37)。

李 海(1969—)，男，广东外语艺术职业学院副研究员，在读博士。研究方向：教育原理，高职教育管理。

G619.28

A

1674-6120(2014)11-0109-04