江苏省生态环境监控系统建设第三方监理探索

2014-04-17陈媛，徐娜

江苏科技信息 2014年1期

陈媛，徐娜

（1.江苏省生态环境监控中心，江苏南京 210036；2.苏州市软件评测中心有限公司，江苏苏州 215021）

0 前言

随着科学技术的不断发展，21世纪是IT信息技术的时代，信息化作为辅助管理的重要手段被广泛应用于政府工作和企业生产。其中，电子政务系统建设是信息化建设的热点，各级政府都投入大量的资金和人力去建设政府门户网站和业务管理信息系统。但是长期以来，我们在信息化的建设中，多是强调了信息化建设的重要性、先进性和紧迫性而忽视了信息系统建设的风险性。据报道，一家咨询集团曾对美国24家大型企业开发的客户服务器系统进行了调查，结果表明，其中68%的项目超过了预定的开发周期，55%的项目其费用超过预算，88%的项目必须进行系统再设计。另有一家美国著名的调查公司SPR对美英两国的企业信息系统工程进行了类似的调查，报告显示，有30%～50%的客户/服务器项目中途放弃开发。

我国的情况也并不乐观。资料显示：当前，ERP软件的平均调试周期在10个月到39个月，这样长的调试过程，已经接近或超过了该软件的生产过程。大约70%的IT项目超出预定的开发周期，大型信息化项目平均超出计划交付时间20%～50%是常有的事，软件项目开发费用超出预算的达到90%以上，并且项目越大，超项目计划的支出越高。不仅如此，还有相当一批信息化项目花钱打了水瓢，沦为豆腐渣工程和半拉子工程的信息化项目也比比皆是，导致电子政务系统无法发挥应有作用甚至失败。

1 江苏省生态环境监控系统简介

建立健全环境监控网络是落实科学发展观、做好环境保护工作的一项基础性工程，是依靠科技、提高环境监管能力的重要手段，是分清责任、加强监管的重要依据，也是江苏生态省建设的现代化科技手段。但由于环境自动监测监控体系建设尚未形成，环境监控工作多头管理、多头发展，监控资源呈分散型，系统集成共享水平低，设施运行维护成本大，环境监控效率没有得到充分发挥。因此，为有效实现监控资源统一管理、信息共享，更好地推进生态省建设，江苏省计划建立全省生态环境监控系统。

江苏省生态环境监控系统（简称“1831”系统）是江苏省统一的环境监控平台，对水环境、空气环境、饮用水源地、重点污染源、机动车尾气、辐射环境、危险废物、应急风险源等实现联网，同时建立环境监控管理工作运行保障机制，初步实现全省环境监管现代化。

“1831”系统工程在全省建成后，就可以实现平台大统一、系统大集成、网络大整合、数据大集中、硬件大集群、软件大管理、安全大提升、服务大保障，真正实现“数字环保一平台，各种要素都上来；全省上下同享用，感知环境看生态”，提升环保工作统筹力和指挥力，服务于全省经济建设和生态文明建设。

2 引入监理的必要性

信息系统工程建设是一项投资大、周期长、知识密集、高风险的系统工程，出问题者屡见不鲜，造成了大量投资的浪费。究其原因，信息系统的相关技术发展非常快，除了技术、人才的因素外，更为重要的是缺少一套合理的管理运行机制。所以，第三方监理的参与非常必要。

为了维护业主和承包商的利益，降低信息化系统工程建设风险，控制建设经费，需要有第三方监理机构的参与，这已经成为了政府部门和企业的共识。正是基于此认识，2002年11月28日，信息产业部正式颁布了《信息系统工程监理暂行规定》。其中规定投资在200万元以上的信息化项目必须有第三方的监理，这在制度上拉开了规范我国信息化建设项目的序幕，不仅是提高信息化项目投资效益的重要手段，而且对于加快我国信息化建设进程，预防和规避信息化项目风险，无疑将具有重要的意义。

“1831”系统工程投资近4000万，管理业务覆盖环境保护及管理的方方面面，涉及不同业务子系统的集成与共享，是个大规模的系统软件工程。这就需要业主既要具有丰富的工程管理经验，又要懂得有关专业知识，还要熟悉财务管理和审计要求，而以上条件大部分业主单位都不可能具备。

因此，江苏省环保厅在“1831”系统建设初期，就筹划招标了省内三家具备甲级资质的监理公司负责整体工程项目的监理，在系统工程建设过程中，第三方监理主要为业主提供建设前期咨询、设计方案论证、系统质量控制等一系列的服务，提高系统工程建设水平，充分发挥投资效益。

3 第三方监理的特点

3.1 工作内容扩展向外延伸

监理业务范围涉及工程建设的全过程，监理机构协助业主制订项目的总体规划和技术方案，以及设备选型方案。在信息系统工程进入现场施丁阶段后，监理机构将对整个工程实施的进度、质量、投资以及合同进行监督，在工程项目验收之后，监理单位协助业主制定信息化设施的运行管理制度。因此，信息工程监理工作业务范围将覆盖信息工程项目从立项到试运行的全过程。

3.2 依靠专家网和技术协作网

由于信息技术涉及的门类广泛，大多数又都处于当代迅速发展的科技前沿。而任何一个信息系统工程监理单位都不可能拥有所有掌握众多前沿科技的专家。所以，从监理的需要出发，一个信息系统工程监理单位必须在社会上建立一个专家网络，可以根据需要随时请相应领域的专家协助工作。另外信息系统工程质量检测同样需要大量先进的仪器，一个监理机构不可能将所有可能需要的仪器都购置齐全，往往也是与社会上的高校或科研单位建立协作关系。当有需要时，租用其仪器或送去检测。因此，信息系统工程监理机构必须能够得到社会上专家网和技术协作网的支持。

3.3 对信息系统监理人员的素质要求很高

由于许多工作需要依靠专家网络提供技术支持，这就要求信息工程监理单位的技术人员不仅具有丰富的实际现场施工经验，同时要求他们具有组织能力，能够组织外聘的专家协同工作。

3.4 信息系统工程监理是全过程监理

信息系统工程监理是全过程监理主要包括：工程招投标阶段、工程设计阶段、工程实施阶段、工程验收阶段及保修阶段。

4 系统工程监理内容

4.1 监理制度

信息化项目的监理制度，是指在整个信息化项目的实施的全过程中，对项目实施所涉及到的各种资源和所设计的、应该达到的目标进行全面的、全过程的、动态监控和管理从而降低项目风险的的一种现代的监督管理制度。

按照信息化项目的大小和难易，实施过程一般可分为：项目前期监理、项目过程监理、项目试运行监理和项目后期跟踪监理4个阶段。

一般讲，信息化项目监理的主要任务和监控重点可考虑6个方面：

①项目的技术方向和软硬件选型的合理性和适应性；

②项目实施方案的可行性和安全性；

③项目负责人的权威性和人员结构的合理性；

④项目实施的计划性和细分目标的衔接性；

⑤“二次开发”的必要性、增值性和新增功能后软件运行的稳定性；

⑥资金使用的计划性、严肃性和合理性。

根据以上重点，监理人员应该制定全程的、动态的、监控方案。并应履行项目监理责任制、项目监理验证制和监理情况汇报制。验证情况和记录应该作为项目验收的重要见证和依据。并应按“受控”文件存档备查。项目完工前，项目监理不仅应该提出完整的项目监理报告，而且应该就项目的某些功能进行验证性使用并提出报告。验证不合格的不能进行项目验收。

由于在我国刚刚实行信息化项目监理制，可能存在某些问题。只要我们认真的总结经验教训，不断实现理性升华，深化对信息化项目监理制重要意义的认识，加快培养一批复合型的即懂技术又懂管理的监理人才，就一定能把信息化项目的监理工作做好。

4.2 监理内容

信息化项目建设不仅存在着信息不对称的风险，还存在着各方信息处理能力不对称引起的风险。实行项目监制有助于项目风险控制，信息化工程监理是现代项目管理的一种重要的表现形式。信息系统监理的中心任务是科学地规划和控制：工程项目的投资、进度和质量三大目标；监理的基本方法是目标规划、动态控制、组织协调和合同管理；监理工作贯穿规划、设计、实施和验收的全过程。

信息系统监理的内容概括为“四控，三管，一协调”。

4.2.1 质量控制

质量控制是项目建设的核心，是决定整个信息系统工程建设成败的关键，质量控制是进度控制、投资控制和变更控制的基础和前提，质量控制要贯穿在项目建设从可行性研究、设计、建设准备、实施、竣工、验收到维护的全过程。主要包括组织设计方案评比，进行设计方案磋商及图纸审核，控制设计变更；在施丁前通过审查承建单位资质等；在施工中通过多种控制手段检查监督标准、规范的贯彻；以及通过阶段验收和竣工验收把好质量关等。

4.2.2 进度控制

进度控制是保障信息系统工程项目按期完成的基本措施，进度控制是对工程项目的各建设阶段的工作程序和持续时问进行规划、实施、检查等一系列活动的总称。进度控制首先要在建设前期通过周密分析研究确定合理目标，并在实施前将工期要求纳入承包合同；在建设实施期审查、修改实施组织设计和进度计划，比较实际状态和计划之间的差异，并作出必要的调整。做好协调与监督，使分阶段目标日期逐步实现，最终保证项目建设总日期的实现。

4.2.3 投资控制

信息系统过程的投资控制主要是在批准的预算条件下确保项目保质按期完成。主要是在建设前期进行可行性研究，协助建设单位正确地进行投资估算；在设计阶段对设计方案、设计标准、总预算进行审查；在建设准备阶段协助建设单位确定标底和合同价；在实施阶段审核设计变更，核实已完成的工程量，进行工程进度款签证和索赔控制；在工程竣工阶段审核工程结算。

4.2.4 变更控制

由于信息系统采用的技术发展和更新速度较快，建设单位提出的需求根据时代的变化也在发生变化。承建单位根据建设单位的要求，适当调整技术方案，因此使信息系统工程在建设过程中变更频繁。监理要对可能发生的变更要保持预控能力，对变更申请要快速响应，任何变更要得到对方确认，明确界定项目变更的目标，加强变更风险以及变更效果评估，及时公布变更信息，选择冲击性最小的方案，进行变更实施的监理。

4.2.5 合同管理

信息系统工程的建设过程实际就是合同的执行过程，合同管理是进行投资控制、工期控制和质量控制的手段。合同管理的主要内容是拟定信息系统工程合同管理制度，协助建设单位拟定信息系统工程合同的各类条款，参与建设单位和承建单位的谈判活动，特别应注重知识产权的保护，及时分析合同的执行情况，并进行跟踪管理，协调建设单位与承建单位的有关索赔及合同纠纷事宜。

4.2.6 信息管理

在信息系统工程建设过程中，能及时、准确、完善地掌握与信息系统工程有关的大量信息，处理和管理好各类工程的建设信息，是信息系统工程项目管理的重要工作内容。监理单位进行信息管理的目的是促使承建单位通过有效的工程建设信息规划其组织管理活动，使参与建设各方能及时、准确地获得工程建设信息，以便为项目建设全过程或各个建设阶段提供决策所需要的可靠信息，同时也作为确定索赔的内容、金额和反索赔提供确凿的事实依据。信息是信息系统工程监理不可缺少的资源，是监理人员事实控制的基础，是进行项目决策的依据，是监理工程师协调建设单位和承建单位之间关系的纽带。

4.2.7 信息安全管理

信息安全涵盖了人工和自动信息处理的安全，是确保以电磁信号为主要形式的，在信息网络中进行通信、处理和使用的信息内容，在各个物理位置、逻辑区域、存储和传输介质中，处于动态或静态过程中的保密性、完整性和可用性，以及与人、网络、环境有关的技术安全、结构安伞和管理安全等。监理在信息系统管理的作用是：保证信息系统的安全在可用性、保密性、完整性与信息系统工程的可维护性技术环节上没有冲突，在成本控制的前提下，确保信息系统安全设计上没有漏洞，督促信息系统应用人员严格执行安全操作和管理，建立安全意识，监督承建单位按照技术标准和建设方案施工，检查承建单位是否存在没计过程中的非安伞隐患行为。

4.2.8 协调

协调贯穿在整个信息系统工程从设计到实施再到验收的全过程，主要采用现场和会议方式进行办调。