高校总会计师制度的法规变迁及执行现状探析

2014-04-17广州番禺职业技术学院监察审计处王超辉

财政监督 2014年32期

●广州番禺职业技术学院监察审计处王超辉

●广州番禺职业技术学院监察审计处王超辉

纵观历史，我国高校总会计师制度的法律法规变迁大致经历了五个时期：酝酿时期——要求设置；加速时期——抓紧设置；停滞时期——可以不设；完善时期——积极推行；成熟时期——设置管理。然而，从执行现状来看，我国高校设置总会计师制度的数量并不多，在选拔方式上以委派制为主，遵循先试点后推广的改革思路。对此，加强对总会计师的选拔与管理模式研究，明确总会计师与各方主体间的关系，为未来推进高校总会计师制度提供一定的参考。

高校总会计师制度法规依据执行现状

高校总会计师制度是深化高等教育领域持续性改革、促进财务管理自身发展和改善市场经济环境的需要，它不仅可以应对日益复杂的高校财务工作，而且可以进一步促进学校执行财经纪律，有利于化解债务风险，预防和遏制腐败发生，是一种有效的高校财务管理工具。2011年4月国家教育部和财政部联合制定了《高等学校总会计师管理办法》，对总会计师的任免、职责、权利及监管等作出了明确规定。2012年和2013年教育部面向社会公开选拔了武汉大学、西南交通大学等16所直属高校的总会计师。事实上，我国高校总会计师制度经历了一个漫长的发展过程，且在国家多次出台法律法规文件的直接推动下逐渐形成。

一、历史之维：高校总会计师制度的法规变迁

我国高校总会计师制度的法律法规变迁大致经历了五个时期：一是酝酿时期，从1979年至1985年；二是加速时期，从 1986年至1998年；三是停滞时期，从 1999年至2004年；四是完善时期，从 2005年至2010年；五是成熟时期，从2011年至今。其特征分别为：“要求设置”、“抓紧设置”、“可以不设”、“积极推行”和“设置管理”。

（一）酝酿时期（1979-1985）：要求设置。改革开放初期，我国高等学校财务制度相对落后，大部分院校财务管理水平较低，专职财会人员非常稀缺。为了加强部属高等院校财务管理、提高管理水平、维护财经纪律，1979年11月22日教育部出台了《教育部部属高等学校〈会计人员职权条例〉实施细则》，首次明确提出了“凡设立一级财会机构的高等学校，一般应当设置总会计师，建立总会计师的经济责任制”，并对总会计师的基本职责、工作权限、技术职称及评定条件做出了相应规定。1982年国家教育部颁布的《教育部部属高等学校财务管理试行办法》也明确规定：“部属高等学校应当建立校（院）长领导下的以总会计师为首的经济责任制”。可以说，这一时期的高校总会计师制度还处于酝酿阶段，并且只针对教育部部属高等学校提出了“要求设置”的规定。然而，正是这些规定的先导作用不断催生着高校总会计师制度的行政法规、部门规章和规范性文件的出台。

（二）加速时期（1986-1998）：抓紧设置。为了巩固高校总会计师制度建设的成果，进一步推进高等院校财政管理体制改革，从1985年至 1998年，国家教育部、财政部先后颁布了《高等学校总会计师工作试行规程》、《总会计师条例》、《关于高等院校贯彻〈总会计师条例〉的实施意见》、《关于当前国家教委委属高校财经工作中几点意见的通知》等十余个高校设置总会计师的相关法规文件，指出“应积极创造条件，抓紧设置总会计师”。其中，1985年全国人大常委会通过的《中华人民共和国会计法》规定：“大、中型事业单位必须设置总会计师”；1987年国家教委出台的《高等学校总会计师工作试行规程》提出“规模较大的高等学校应当设置总会计师”，并对其职责、权限、任免、奖惩做出了详细解释；1991年国家教委、财政部发布的《高等学校“八五”期间财务工作的若干意见》强调“加速推行校（院）长领导下的总会计师经济责任制”；1996年财政部关于印发《会计基础工作规范》的通知中规定：“事业单位应当根据法律和国家有关规定设置总会计师”。由此可见，这一时期有关高校设置总会计师的法规文件数量较多，内容紧紧围绕“抓紧设置”和“加速推行”等关键词，并且将设置对象从部属高等学校延伸到规模较大的高等学校，为高校设置总会计师提供了充分的法规依据，其主旋律是加快高校总会计师制度建设的速度。

（三）停滞时期（1999-2004）：可以不设。1999年我国高等教育规模扩张开始，成绩斐然，然而短期内实现的高等教育大众化引发了许多高等教育政策准备不足的难题，这在一定程度上影响了高等教育财政体制改革的进程，高校设置总会计师受到干扰。其中，1999年10月31日全国人民代表大会修订的《中华人民共和国会计法》，将“大、中型事业单位必须设置总会计师”条款删除；2000年国家教育部、财政部《关于高等学校建立经济责任制加强财务管理的几点意见》明确提出“按校内管理层次分别建立起总会计师或主管财务工作的副校（院）长、财务处长等若干个层次的各级经济责任制”，要求高校设置总会计师的力度明显下降。总的来看，高校总会计师制度建设在这一时期处于停滞状态，相关法律法规的文件较少，且内容的含义等同于“可以不设”。

（四）完善时期（2005-2010）：积极推行。2005年教育部党组出台了关于贯彻落实《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》的具体意见，提出“从2005年起，积极推行直属高校总会计师制度和会计委派制度”，这标志着国家重启高校总会计师制度，相关法规依据开始进入到完善时期。随后，2007年、2008年和2010年，国家相关部门相继颁布了《关于“十一五”期间进一步加强高等学校财务管理工作的若干意见》、《贯彻落实〈建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划〉实施办法》和《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》等法律法规文件，着重强调了 “高等学校总会计师纳入高校领导干部管理”、“探索建立直属高校总会计师制度”和“在高等学校试行设立总会计师职务”等。显然，这一时期有关高校总会计师制度的法律法规文件体现出“积极推行”、“有效探索”、“积极贯彻”等特征，其主题是不断地推出高校设置总会计师的法规依据。

（五）成熟时期（2011年至今）：设置管理。经历了三十余年的变革与发展，高校总会计师制度的法规建设逐步迈向了成熟时期，主要标志就是2011年教育部、财政部颁布《高等学校总会计师管理办法》，明确指出“高等学校设置总会计师岗位，总会计师为学校副校级行政领导成员，协助校（院）长管理学校财经工作”。同时，对总会计师的思想道德、文化程度、管理办法及任期年限等任免条款和总会计师的职责权利条款，以及对总会计师履职情况的监督、考评条款，都制订了详尽的管理办法。2012年12月财政部、教育部印发的《高等学校财务制度》提出“高等学校在校(院)长和总会计师的领导下，统一管理学校财务工作。”至此，高校总会计师制度的法规已经进入到“设置管理”阶段，并且在推行对象上完成了从部属高等院校向全部高等学校的转变，尤其是《高等学校总会计师管理办法》的出台直接为高校总会计师制度提供了直接的法规依据。

二、现实之维：高校总会计师制度的执行现状分析

我国高校总会计师制度经过三十多年的发展，已经相对合理和科学，这为高等教育实践中总会计师制度的执行奠定了坚实的基础。然而，从执行现状来看，高校总会计师在设置数量、选拔方式和改革思路等方面有以下特征。

（一）执行现状的特征

1.设置数量：为数不多。1979年以来，我国虽然颁布了20多个高校总会计师制度的法规文件，但是设置总会计师的高等院校的数量不容乐观。据不完全统计，设置总会计师岗位的高校数量不到我国高校总数的1%，2011年底113所“211工程”高校只有4所设立了总会计师。2012年至2013年，教育部共计选拔了16所直属高校总会计师，但这仅仅约占直属高校数量的20%。由此可见，在实践层面积极推行我国高校总会计师制度还任重道远。

2.选拔方式：以委派制为主。当前，我国高校总会计师选拔模式以委派为主，兼顾内选，这与《高等学校总会计师管理办法》中的条款基本一致。其中，教育部直属高校采取的是全国公选的委派模式，以2013年“教育部公开选拔10所直属高校总会计师公告”为例，其主要程序包括报名（个人自荐或组织推荐）、资格审查、职业素养综合评估（确定面试人选）、面试（人数1：3）、组织考察（人数1：2）、决定任职人选等。省属高校采取的是主管部门和组织部门考察委派制，以陕西省为例，2011年在全国率先实施高校总会计师委派试点，通过推荐、选拔、考察、委派等程序，省委组织部、省委教育工委和陕西省财政厅等委派了11人到陕西科技大学、延安大学等担任高校总会计师，且规定初任须交流任职，每届任期5年，连续任职两届应当轮换。除此之外，内选式（本校任职）也是我国省属高校总会计师选拔的模式，“根据是否兼任财务处处长又分为两种情况：一种是总会计师兼任财务处长，正处级校长助理或享受副校级待遇（非实职）；另一种是专职总会计师（正处级），不兼财务处长，协助校长（或副校长）分管财务工作。 ”

3.改革思路：先试点后推广。由于我国高等教育院校数量众多，且发展水平不均衡，因而总会计师制度的执行必须立足实际情况。目前，我国高校总会计师制度的执行遵循“先试点后推广”的改革思路。譬如：2011年国务院办公厅《关于开展国家教育体制改革试点的通知》中提出建立高校总会计师制度，完善高校内部财务和审计制度，以厦门大学、山东大学、华中科技大学、长春理工大学等高校为试点；2011年11月，浙江省选取了浙江工业大学、浙江师范大学、宁波大学、杭州师范大学和绍兴文理学院等8所高校建立了总会计师制度；2013年广东省选取了华南农业大学、广州体育学院和湛江师范学院3所高校作为试点院校。总之，我国高校总会计师制度的执行只有通过实践的检验，不断地从经验中获取规律性的知识，才可以得到又好又快发展。

（二）推进现行高校总会计师制度的策略。建立总会计师制度有利于完善各项财经管理制度，建立健全各级经济责任制。目前，我国高校总会计师制度已经出台了很多法规依据，但从设置数量、选拔方式和改革思路等执行现状来看，还存在着很大的完善空间。因此，积极推进高校设置总会计师，探索建立高校总会计师制度，是我们进一步研究的重点。对此，本文提出以下两点策略。

1.加强总会计师的选拔与管理模式研究。如何在全国高校推行总会计师制度？这不仅需要法律法规的保障、理论知识的支持，更需要实践的经验。当前，我国已经建立了高校总会计师制度的法律法规体系，因而加强总会计师制度的理论探讨和实践研究，尤其是加强总会计师的选拔与管理模式研究，是高校总会计师实践进程的重要内容。一方面，在国际比较研究的基础上，结合我国总会计师制度的法律法规以及高等教育体制改革的现状，对我国高校总会计师的选拔模式与管理方式予以理论探讨。另一方面，进行高校总会计师财务治理效果的调查研究。通过对全国各个省份高等院校的调研分析，总结出在选拔、管理和治理过程中的经验与不足，进而摸索出高校总会计师财务治理的科学规律，为总会计师制度的全面实施提供参考。

2.明确总会计师与各方主体的关系。高等学校总会计师不仅需要协助校（院）长管理学校财经工作，向学校主管部门提交述职报告，还要负责会计核算、财务报告、财务管理等工作，并对学校财务部门负责人的任免、考核提出意见。这意味着总会计师必须要处理好与上级（校长和副校长）的关系，还要协调好与财务处、资产管理处、审计处负责人的关系。因此，明确总会计师与各方主体间的权责关系成为推进高校总会计师制度有效实施的关键。此外，还可以由派出单位建立专门的管理机构，对高校总会计师进行常态化和组织化管理，进而推进高校总会计师的制度建设。■

（本文为广州市教育科学“十二五”规划课题《高校总会计师制度合理性与必要性探究》〈批准文号：11B065〉的阶段性研究成果。）