吉林省九台市农村金融改革试验区的实践与思考

苏元礼 冯春丽

（中国人民银行九台市支行, 吉林九台 130500）

吉林省九台市农村金融改革试验区的实践与思考

苏元礼 冯春丽

（中国人民银行九台市支行, 吉林九台 130500）

本文详细分析了吉林省九台市农村金融改革试验区建立的背景；介绍了改革试验启动以来，通过完善金融体系、创新农村金融产品和服务、加强农村信用体系建设等系列措施，九台市农村金融改革试验取得的阶段性成效；进一步提出了未来发展的困境与局限性；最后，阐述了下步工作的思路及措施。

农村金融改革；试验区；实践与思考

2011年12月，由农业部、人民银行、银监会、保监会联合下发文件，确定全国6家农村金融改革试验区。九台市作为东北唯一一家农村改革试验区，重点承担农村金融体制机制创新改革试验。

一、背景分析

吉林省九台市位于长春和吉林两市之间的交通走廊地带和长吉经济圈的核心位置，是长吉一体化发展的重要结点和经济的集聚区，有着得天独厚的地理优势。九台市充分发挥自身的区位、交通、资源、环境等综合优势，实施“三城并进、二三产业并举”发展战略，近年来吸引了大批大、中、小企业入驻，县域综合经济实力持续增强。但随着农村经济社会的快速发展，资金供需矛盾也日益突出，农村金融供给结构不合理、农村担保抵押机制不健全、农村产权不明晰、信贷激励机制不完善以及农村信用环境等问题日益显现，成为阻碍九台经济发展的一大难题，迫切需要在农村金融体制机制上的创新与突破，农村金融改革迫在眉睫。

在九台市进行农村金融改革试验，为九台市农村金融体制机制改革创新提供了一次难得机遇，也为九台经济发展注入了新的生机和活力，通过改革实验，构建与区域经济发展相匹配的多元化金融体系，创新符合区域特色的信贷产品和服务方式，可以增强农村金融服务功能，优化金融环境，由此带动区域农村经济持续健康发展，并为全国金融改革提供经验借鉴。

二、主要做法及成效

改革试验启动以来，通过完善金融体系、创新农村金融产品和服务、加强农村信用体系建设等系列措施，九台市农村金融改革试验取得了阶段性成效，农村金融市场的竞争更加充分，农业产业化过程中出现的资金供给不足的问题逐步得以解决，对推动地方经济发展、加快当地现代农业化建设、促进农民增产增收和推进城乡一体化进程发挥了重要作用。

（一）完善了农村金融体系

逐步建立了以农村商业银行为主体，农行、邮储银行、村镇银行、小额贷款公司、农业保险公司等为补充的金融体系，引入竞争机制，解决了金融投入不足问题。截止2014年6月末，九台市域内各项存款174.93亿元，较2011年末增加26.9亿元；银行机构域内各项贷款89.31亿元，比2011年末增加4.15亿元，其中涉农贷款68.61亿元，比2011年末增加16.6亿元，支农力度明显增强。

1.大力发展新型农村金融机构。引入村镇银行1家，即：九台龙嘉村镇银行，发起行为包头商业银行，注册资本3,000万元，截止2014年6月末，各项存款22,481万元，各项贷款15,605万元，其中涉农贷款15,291万元，该行现设3家支行；设立7家小额贷款公司，截止2014年6月末贷款余额10,811万元，其中涉农贷款9,120万元。新型金融机构现已成为县域经济发展中的一支新生力量，提升了辖区金融市场竞争力，对支持辖区”三农”及小微企业发展起到补充和促进作用。

2.增加金融机构网点，扩大金融服务范围。辖区金融机构网点已由2011年的61个增加到现在的79个，其中乡镇网点53个，全市每个乡镇都有3家以上金融机构网点。设立银行卡助农取款服务点734个，每个村都设立了自助银行服务机具，极大地改善了过去银行网点布局不合理现象，填补了过去村级农村金融服务的空白。

3.设立政策性农业保险公司。2012年成功引入一家政策性农业保险公司——中航安盟保险在九台设立机构，与安华农业保险公司、人保财险公司共三家共同承担辖区农作物种植保险业务。2013年共有60424户农户参加农业保险，投保面积达161.8万亩（安盟投保面积超过3万公顷），2011年以来累计赔付3580万元。

（二）创新农村金融产品

1.“林权”抵押贷款取得新突破。金融机构“林权”抵押贷款经过两年多的努力取得了一定的突破，九台农商行向长春九台庙香山滑雪有限公司发放了12,202万元“林权”抵押贷款，用于完善相关基础设施，推动了全市旅游业的飞速发展。这一发展模式使得林业资源的资本化得到了有效推进。

2.大力推进惠农补贴抵押贷款。改革试验前，九台市只有九台农商行一家开展这项“直补保”业务，仅对109户发放了142万元贷款。2012年增加了农业银行、邮储银行开展此项业务，授信额度以粮食直补资金为基数，贷款额度最高放大到10倍。截止2014年6月末，贷款户数已达18,500户，贷款余额达26,148万元，比试验前增加了184倍。惠农补贴抵押贷款已成为九台市一个新兴的、有潜力的信贷产品，此创新模式得到国家试验区主管部门的充分肯定。

3.开发了土地整治贷款、兴农蔬菜大棚贷款、重点水利建设贷款等新的信贷产品，九台农商行先后对三个信贷新产品进行了试验，为空港新城坝下湖水利工程给予1.5亿元贷款，缩短了建设工期，缓解了政府资金一次性集中投入的压力；为空港新城及卡伦新城建设整理土地发放贷款15亿元，确保新城建设需要；为发展好九台市棚下经济，促进地方农业特色产业发展，为兴农蔬菜大棚建设发放贷款1500万元。

4.探索开发土地收储贷款项目。九台农行积极争得总行对试验区的支持，开发了土地收储贷款项目，该模式以当地土地收储中心作为贷款平台，贷款额度最高可达到土地收储资金额度的50%。因九台市经济总量暂未达到农行总行规定的标准，目前尚无贷款发生。

（三）实施优惠政策及激励机制

1.鼓励县域法人金融机构新增存款主要用于当地贷款。人民银行积极落实县域法人金融机构新增存款一定比例用于当地贷款的激励约束措施，建立考核机制，实施差别化存款准备金率政策，自2011年起，对考核达标的九台龙嘉村镇银行、九台农商行给予降低存款准备金率1个百分点的优惠政策，给予九台农行“三农金融事业部”降低存款准备金率2个百分点的优惠政策，由此累计释放流动性5.6亿元。

2.实施再贷款倾斜政策。2014年人民银行为九台市农商行发放支小再贷款3亿元，用于支持小微企业；为九台龙嘉村镇银行发放支农再贷款2千万元，用于支持“三农”经济。

3.试验区依据九台市政府出台的九发[2013]9号《关于突出发展民营经济的实施意见》有关内容进行考核，兑现奖励，极大地推进了民营经济发展，促进了金融机构服务当地“三农”的积极性，涉农贷款总额不断提高，有效地抑制了资金外流。截止今年6月末，九台市涉农贷款余额68.61亿元，较2011年末增加16.7亿元。

4.设立农业发展基金并得到了充分应用。自试验区启动以来,九台市财政在本级财力有限的情况下，累计安排农业发展基金900余万元，支持试验区项目建设。同时，试验区经过一年多的考证，制定完善了《九台市农业发展基金暂行管理办法》，为农业发展基金有效发挥作用带来了制度保证。三年来，试验区筹备的农业发展基金先后用于兴隆镇信用体系建设试点、新增小额贷款公司奖励、新设村镇银行分支机构奖励、涉农贷款投放的金融机构收益补偿、农户贷款贴息补助、金融机构风险补偿等投入资金达到785万元。

（四）农村信用体系建设试点取得成效

按照“政府领导，人行牵头，多方参与，联合推动”的原则，试验区于2013年8月1日在兴隆镇启动农村信用体系建设试点。通过制定实施方案、建立制度、统一信息采集标准、业务辅导、信息实地采集、信息录入、数据库应用等措施，政府、金融机构、人民银行共同努力，至2013年末完成了兴隆镇10个村的4430户的农户信用有效信息采集录入工作，制定了信用户和信用村镇评定办法及信贷优惠措施。九台农商行利用这个信用信息向信用户发放了优惠贷款8000万元，利率按照发放贷款时点标准优惠5—10%，有效满足了农民的小额信贷需求，同时大大缩短了信用户贷款时间。今年4月起开始兴隆镇其余10个村的信息采集录入工作，现已接近尾声。通过试点，信用户的示范效应已经显现，农村信用环境得到大大改善，金融机构信贷投放量也逐步增加。

三、困境与局限性分析

（一）农村金融创新试验缺乏机制支撑，金融机构创新内生动力不足

农村金融信贷产品和服务方式的创新试验，必将随之带来潜在的新的风险点和薄弱环节。但目前缺乏相应的风险分担、风险补偿和转移机制，国家及省级一直没有出台对试验区的优惠政策，导致大部分金融机构参与度不高，动力不足，影响了试验进度。

（二）农村金融创新试验缺乏财力支撑，可持续性面临挑战

试验区启动3年来，九台市财政在地方财力严重不足的情况下，克服困难，累计安排财政资金900万元，设立农业发展基金，用于改革试验项目建设，目前已支出785万元。省级财政只是针对省级部门安排资金使用，对试验区始终没安排配套资金。激励农村金融创新、推广农村信用体系建设等项目试验是个长期的系统工程，需要大量资金支撑。2013年全市全口径财政收入23.84亿元，支出43.62亿元，地方政府债务达53亿元，以九台市目前自身财力状况，根本无法保证对农业发展基金的持续投入，没有上级财政的资金支持，改革创新试验的可持续性将面临严峻挑战。

（三）国有银行的现有体制制约了改革试验项目的整体推进

目前，九台市试验区改革仅靠区域内开展，没有国家层面政策扶持，难以实现农村金融体制机制上根本变化。国有商业银行、全国性股份制商业银行在产品创新、项目投入均需要上级行或总行授权，其县域机构难以自主选择创新，导致试验区参与主体不足，仅靠农商行、村镇银行等地方法人机构的信贷参与，试验项目难以全面持续推进。如土地整治贷款项目、兴农蔬菜大棚贷款项目、重点水利建设贷款项目等新的信贷产品，仅九台农商行进行了试验，原定共同承担项目的农发行、建行、农行，由于受上级行管理权限的限制，至今没有动作。

（四）受相关政策限制，部分改革创新项目发展空间有限

如“林权”抵押贷款多限于拥有开发权的新生经济主体，但针对大部分拥有“林权”的个体客户，因无法合理评估林权本身的原始价值和再生价值，受风险、即时效益影响，难以计量贷款授信额度和风险程度，贷款增加的空间有限。再如土地整治贷款项目和重点水利建设贷款项目，受国家土地政策和水利项目抵押担保物影响，银行业金融机构难以持续投入。

四、下步工作思路及措施

下一步，九台农村改革试验区将在巩固已有成果的基础上，重点推进以下试验项目：

1.扩大农村信用体系建设试点范围。有序开展信用户、信用村的评定工作，积累经验，将试点范围延伸至九台西部三镇。

2.做好农民失地补偿理财产品业务。针对失地农民的补偿资金，开发理财产品，让农民的失地补偿资金保值增值。

3.筹建农村金融资产交易中心。交易中心初期选址在空港新城，由试验区和九台农商行共同负责筹建，相关工作正在全力推进。从国家有关金融政策信息来看，建设金融资产交易中心，符合国家金融政策方向，更有利于盘活我市农村金融资产，扩大融资能力。

4.由市财政注资50万元，成立九台市物权融资农业发展有限公司。通过这个政策平台，创新试验农村土地收益保障贷款项目，进一步推动农村金融改革试验工作向纵深发展。

五、相关建议

1.中央和省级财政设立专项资金，专门用于改革试验区建设，解决县域财力不足的问题。一是定向补充试验区农业发展基金，对改革试验区有突出贡献的银行机构加大财政奖励，实施正向激励；二是对相关农业科技、农村创业、产业化调整和城镇化建设项目贷款给予一定的贴息补助；三是设立风险补偿专项资金，对银行机构在改革试验项目上的贷款损失，由风险补偿资金给予一定比例的补偿。

2.加快实施农村土地确权工作。目前农村土地为集体所有，农村产权争议问题法院执行存在障碍，从而增加了银行在贷款投入上的顾虑，建议在全市加快开展农村土地“确权”工作，推进农村资源的资产化，从根本上解决“三农”领域融资难的问题。

3.建议国有银行总行放宽对试验区基层机构的政策限制。对农村金融改革试验区的分支机构在保证风险的前提下，应借助金融改革试验区的机遇和平台简化手续、放宽贷款投放自主权和贷款投放规模权限，给予试验区的机构自主创新信贷产品的优惠政策，使县域存款更多的留在县域，解决农村金融业务比较效益低下，增强各金融机构支持“三农”的内生动力。

4.成立农业担保公司。依据有关法律法规，成立由政府主导的专业的农业担保公司，为符合国家产业政策、技术含量高、有利于增加就业机会、推动城镇化建设、能带动本地农业和农村经济发展的县域中小微企业、农村专业合作社、家庭农场等涉农经济组织及农户提供贷款担保，增加试验区项目贷款的抵押、担保能力，发挥其有效撬动信贷资金的作用。

5.全面推进农村信用体系建设。在政府领导下，继续扩大农村信用体系建设试点范围，使企业和个人信用信息基础数据库覆盖广大农村，开展农村信用评级工程，完善农村信用的征集、评估、发布与服务体系，真正实现企业和农户信用信息共享，切实优化农村金融生态环境。

Practice and Consideration of Jilin Province Jiutai Rural Financial Reform Pilot Area

Research Group of Jiutai Sub-branch of PBC

iIn this paper, a detailed analysis of the establishment of Jilin Province, Jiutai rural fi nancial reform pilot area background; introduces the reform testing since the start, through the improvement of the fi nancial system, rural fi nancial innovation products and services, strengthen the rural credit system construction, a series of measures, phase achievement financial reform pilot agricultural village in Jiutai; further development in the future difficulties and limitations; fi nally, illustrates the ideas and measures to the next step work.

Rural Financial Reform; Pilot Area; Practice and Thinking

F830

A

1009 - 3109（2014）08-0060-04

（责任编辑：何昆烨）

苏元礼，男，汉族，本科，中国人民银行九台市支行，经济师。冯春丽，女，汉族，本科，中国人民银行九台市支行，经济师。