国家治理体系与治理能力现代化的内涵及特征

卢洪友

国家治理体系与治理能力现代化的内涵及特征

卢洪友

中共十八届三中全会将“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标，这对中国未来的社会主义现代化建设事业来说，具有重大而深远的理论和实践意义。

治理理论及实践发端于20世纪80年代末期的西方国家和一些国际性组织(如世界银行、国际货币基金组织以及经合组织等)，它是对政府与市场、政府与社会、政府与公民这三对基本关系的反思中产生、并随着对这些基本关系认识的不断深化而发展的。在一般意义上，国家治理体系是一国用来规范社会权力运行和维护公共秩序的一系列制度安排及运行机制的总称。其范围涵盖了一国的经济、政治、文化、社会、生态文明等各个重要领域，是一整套紧密相连、相互协调的国家制度体系。正如治理理论的创始人詹姆斯·N·罗西瑙所指出的那样，“治理是由共同的目标所支持的，这个目标未必出自合法的以及正式规定的职责，而且它也不一定需要依靠强制力使别人服从”，它所借助的机制是复合的，“它既包括政府机制，同时也包含非正式、非政府的机制”，在这些复合机制的作用下，“随着治理范围的扩大，各色人等和各类组织得以借助这些机制满足各自的需要、并实现各自的愿望”。国家治理能力，则是一个国家制定法律制度、执行公共政策、治理经济社会事务以及维护政治经济及社会秩序等能力的整体体现。一个治理能力优良的国家，对外可有效地维护国家利益与国家安全，对内可使人民形成长期稳定的、良好的心理预期，安居乐业，学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居。

从发达国家的情况看，国家治理体系与治理能力的现代化一般包括以下几个要素:

一是国家治理的制度化、法治化、规则化与规范化。法律制度体系是严密的、完备的，不仅能够做到有法可依，还能够做到执法必严、违法必究，久而久之，就树立了司法公信力，人们相信司法，讲求信用(诚信)、遵从契约、维护产权、公平交易，这些市场经济所不可或缺的基础性“软”要素，也就渐渐培育起来并发挥治理作用。

二是治理主体的多元化。传统的国家“管理”理论及实践，强调的是管理者与被管理者的关系，政府事实上成了唯一的管理主体，而且往往分割分治、行政控制;治理则不同，强调的是多元主体“协同共治”。在治理模式下，尽管政府依然是社会公共事务的管理者、公共服务的提供者以及治理责任的“兜底”者，是治理的最后一道防线，但是，由于政府、社会组织、社会公众等不同行为主体之间形成了一种有机的合作共治关系，从而让更多行为主体都能够以“管理者”身份出现，关心公共利益，承担公共责任，这就冲破了传统社会管理体制机制的束缚，政府不再是唯一的社会公共事务管理者，也不再是唯一的公共服务提供者。在市场治理、政府治理与社会治理“三维”治理结构框架下，政府更多思考的问题是:如何为社会主体活力的持续释放提供激励约束和制度保障。

三是治理手段的网络化。传统的国家“管理”的手段是单一的、平面化的，而国家治理的手段则是复合的、多种多样的。就社会公共服务的提供来说，既有政府通过税收——预算支出手段提供，也有市场化组织通过市场化手段提供，还有非营利组织通过市场化手段或以社会动员的方式提供。

四是国家治理的价值取向既关注效率，更关注社会公平正义。国家治理的目的不仅仅是为了提高资源配置效率，更重要的是要在效率实现的基础上体现社会公平正义，“以人为本”，实现人的全面发展成为国家治理的出发点和归宿点。

(成林摘自《地方财政研究》2014年第1期《从建立现代财政制度入手推进国家治理体系和治理能力现代化》)