浅谈城市房屋拆迁制度的历史演变

于娇坤，张晓玲

（1.盘锦市建设工程造价管理站，辽宁 盘锦 124010；2.盘锦市建设市场监察大队，辽宁 盘锦 124010）

我国城市房屋拆迁制度，可以发现其最早源自于建国初期的土地征用制度。而后逐渐从土地征用制度中脱离,并通过1991年国务院颁布的《城市房屋拆迁管理条例》确认为一项独立制度。按我国房屋拆迁立法的内容和国家宏观经济发展的不同时期，可将我国房屋拆迁制度的发展分为三个阶段:

1 计划经济体制下的房屋拆迁制度

这一阶段的主要特点是着重安置，轻补偿，重用使用人，轻产权人。在今天看来，这些规定显然不合时宜。由于这些规定重点强调安置现使用人，就给拆迁工作人员和拆迁当事人造成有机可趁的机会。有的弄虚作假，损公肥私，有的不顾实际情况，严重地损害了拆迁当事人的合法权益。

经过10年的运行，1991年制定的《城市房屋拆迁管理条例》也暴露出了安置方式单一，补偿标准偏低，强制拆迁规定不细，资金监管乏力等诸多问题和不足。2001年6月6日，国务院关于城市房屋拆迁的第40次常务会议通过了新的《城市房屋拆迁管理条例》(以下简称《拆迁管理条例》)(第305号国务院令)。新的《拆迁管理条例》对原有的条例修改补充，明确了可以采取货币补偿的方式。补偿价格考虑区位因素，按照房地产市场评估价格。相关部门和地方各级政府也相继制定出台了一系列的配套措施。形成了较之于老条例更加系统合理的拆迁制度，在规范城市房屋拆迁、满足用地需求、保障被拆迁人合法权益等方面发挥了重要作用。但随着我国经济社会的快速发展，2001年修订后的《拆迁管理条例》也同样暴露出一系列问题。与《立法法》、《行政许可法》发生冲突，对拆迁行为本身的合法性如何界定未作出规定，对公共利益的界定不明确，对城市房屋拆迁补偿的规定不明确，过度依赖行政权力，忽略司法权力的作用。在过去二十年房屋拆迁中，全国各地房屋拆迁取得辉煌的新成果，城市建设日新月异，经济建设飞越发展，人民生活越来越好。从政府拆迁到企业自行拆迁，从公共利益的市政工程、溢洪区改造的政府拆迁，到招商引资、棚户区改造建设的委托拆迁；从商业利益的房地产开发的混合拆迁到房地产开发自行拆迁，这是历史发生的一个必然趋势。

2 市场经济体制下的房屋拆迁制度

随着经济的发展和法制的不断健全，经过十年的实施，《城市房屋拆迁管理条例》中的一些规定已经明显不能适应新的形势和需要，市场经济的发展，投资主体的多元化，人们对个人私有财产的保护意识以及相关法律、行政法规的相继出台等因素，都使国家开始考虑对条例中的一些规定进行修改、补充和完善。2001年6月6日国务院第40 次常务会议通过了新修改的《城市房屋拆迁管理条例》，于2001 年11月1日起施行。这次修改最重要的一点是明确了可以采取货币补偿的方式，并考虑了土地使用权的因素，对保护房屋所有权人的合法权益起到了非常重要的作用。二十年的热火朝天的房屋拆迁，使我们盘锦城市面貌发生了翻天复地的大变化，给人民群众的回迁安置生活带来了幸福和欢乐。但是这二十年，拆迁政策也同样做了许多次与时俱进的修改。我们盘锦市政府在1990年出台了第一部《盘锦市城乡动迁安置实施细则》；1994年修改出台了《盘锦市城市房屋动迁安置实施办法》；1997年出台了《盘锦市城市防洪工程动迁安置办法》；2003年修改出台了《盘锦市城市房屋拆迁实施办法》；2004年修改出台了《盘锦市城市房屋拆迁安置实施细则》；2007年补充出台了《盘锦城市房屋拆迁补偿意见》《关于调整盘锦市城市城市住宅房屋拆迁补偿标准和安置政策的意见》(盘政发〔2007〕16号)等一系列拆迁政策。这充分说明了盘锦的房屋拆迁政策同全国一样，都在与时俱进。

3 物权法颁布实施后的房屋拆迁制度

2007年《物权法》草案在十届全国人大五次会议上获得通过,于2007年10月1日施行。该法第三十二条物权受到侵害的,权利人可以通过和解、调解、仲裁、诉讼等途径解决。为彻底改革传统滞后的城市房屋拆迁制度,落实《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国物权法》,以及《中华人民共和国城市房地产管理法》有关因公共利益进行房屋征收的规定,切实保护城市房屋被拆迁人的合法权益,国务院于2007年启动了《国有土地上房屋征收与补偿条例》的起草工作。经过三年多的不懈努力,新《国有土地上房屋征收与补偿条例》于2011年经国务院常务会议审议原则通过,并于2011年1月21日正式公布实施。

《国有土地上房屋征收与补偿条例》的制定与实施,将推动城镇房屋征收制度的理性发展,既减少因征收房屋拆迁补偿不公或权力滥用而带来的社会冲突,又保障工业化、城镇化的发展需要和需求,同时还能在一定程度上避免工业化、城镇化建设中的盲目性和不计成本的现象。因此,我们要认真学习《国有土地上房屋征收与补偿条例》,执法人员须专业培训上岗执法，理解其内涵,运用到房屋征收实践中。房屋征收与补偿,是房地产文化的一门重要学科，我们必须要高度重视，认真学习,掌握业务知识,依法征收,和谐安置。

《国有土地上房屋征收与补偿条例》共五章三十五条，本条例自公布之日起施行。2001年6月13日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》同时废止。本条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理，但政府不得责成有关部门强制拆迁。新的《国有土地上房屋征收与补偿条例》的颁布实施，体现了民生、民意、民权，体现了社会安定团结和和谐，体现了社会进步，同时也体现了党政府和人民大众始终保持心连心情连情。房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的。

4 结束语

综上所述，该《国有土地上房屋征收与补偿条例》体现了立法理念和设计模式的转变：从“拆迁”到“征收”，法规名称的变化其背后体现的是对国有土地上房屋征收和商业利益性的城市房屋拆迁进行区分的理念转变，同时在模式设计上，新条例更是对国有土地上房屋征收的程序控制、补偿机制以及救济制度都进行了不同程度的完善。取消了"行政强拆",将强制拆迁权统一移交给人民法院,全部实行司法强制搬迁,开启了司法强拆时代。

［1］全国人民代表大会常务委员会.中华人民共和国物权法［z］.北京：中国法制出版社，2012.

［2］国务院.国有土地上房屋征收与补偿条例（国务院令第590号）［z］.北京：中国法制出版社，2011-1-21.

［3］全国人民代表大会常务委员会.中华人民共和国城市房地产管理法［z］.北京：中国法制出版社，2013.

［4］盘锦市房产局.盘锦市城市房屋拆迁补偿安置资金管理办法［R］.盘锦：盘锦市人民政府办公室，2007.

［5］盘锦市房产局.关于调整盘锦市城市住宅房屋拆迁补偿标准和安置政策的意见(盘政发〔2007〕16号)［R］.盘锦：盘锦市人民政府办公室，2007.

［6］全国人民代表大会常务委员会.城市房屋拆迁管理条例［z］.北京：中国建筑工业出版社，2011.