行政诉讼原告资格及诉讼目的探讨——“李某诉市政府、国土局”系列案评析

丁婕 熊樟林

行政诉讼原告资格及诉讼目的探讨
——“李某诉市政府、国土局”系列案评析

丁婕 熊樟林

本文所涉及案件中原告所遭遇的几次败诉，实际上是由于我国现阶段行政诉讼技术对原告资格以及诉讼目的模糊认识所致。应当看到，在本案中与原告资格相关联的权益并不仅仅只是财产所有权，其和居住权等其他类型的基本权利也是密切关联的。同时，行政诉讼的目的并不仅仅只是为了解决纠纷，对权力违法行为的纠正才是其主要的目的。

行政诉讼 原告资格 诉讼目的

一、基本案情

原告李某系金滩市原城东乡下塘村五组村民，20世纪80年代因国有企业建设征用土地转为居民户口。1990年11月24日，经金滩市城东乡人民政府“滩（东）政地字（1990）第487号”土地使用批准书批准，获得宅基地17平方米。之后，又经村镇建设办公室准建证批准，在该宅基地上建了一间房屋，此后该房屋一直是李某的唯一居所。1998年12月，金滩市国土局以违建为由，对李某做出滩土监罚字（1998）第4号行政处罚，撤销了上述土地使用批准书，并没收原告房屋。此后，原告没有收到金滩市规划国土局的任何责令或通知。直到2006年7月，原告邻居王某向法院诉求享有该土地使用权和房屋所有权时，李某才获知：（1）其房屋已经于1999年6月6日经金滩市国土局委托拍卖给邻居王某；（2）金滩市规划国土局为使其拍卖行为合法化，于2001年5月29日由金滩市人民政府补办了滩政地字（2001）第040号《土地批准书》，将原告所在宅基地土地征收为国有土地；（3）在上述两行为基础上，2001年7月26日金滩市国土管理局违法向王某颁发了滩国用（2001）字第1850号《中华人民共和国国有土地使用证》。

对此，原告于2007年5月向金坛市人民法院依法提起行政诉讼。2007年8月22日金坛市人民

本文获江苏省教育厅高校哲学社会科学基金项目《行政法上类推适用的原理与方法》（2013SJD820012）和中央高校基本科研业务费专项资金（2242014S20082）《应受行政处罚行为的成立要件研究》资助。文中对原告姓氏、行政机关名称、法院相关判决做了技术处理，特此说明。法院做出（2007）坛行初字第29号行政裁定，驳回申请人的起诉。原告不服，依法向常州市中级人民法院提起上诉。常州市中级人民法院经审理后，做出（2008）年常行终字第11号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。李某不服判决于2007年5月向常州市中级人民法院依法提起行政诉讼，常州市中级人民法院裁定由溧阳市人民法院审理，2007年11月7日溧阳市人民法院做出（2007）溧行初字第20号行政裁定，驳回申请人的起诉。原告不服，依法向常州市中级人民法院提起上诉。常州市中级人民法院经审理后，做出（2008）年常行终字第15号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。李某于2006年10月10日向常州市中级人民法院依法提起行政诉讼。常州市中级人民法院裁定由溧阳市人民法院依法进行审理。2007年3月14日溧阳市人民法院做出（2007）溧行初字第2号行政判决，判决驳回申请人诉讼请求。原告不服，于2007年4月8日依法向常州市中级人民法院提起上诉。常州市中级人民法院审理后，做出（2007）年常行终字第54号行政判决书，判决驳回上诉，维持原判。

二、相关事实的合法性判断及问题提出

1.本案“行政处罚”的合法性及其影响

上述事实涉及到一个关键因素——滩规土监罚字（1998）第4号行政处罚，这是上述判决的基本前提。这里我们需要明确以下几点：

（1）金滩市规划国土管理局行政处罚本身是合法的。对于非农业人口申请宅基地，1988年《土地管理法》第41条规定：“城镇非农业户口居民建住宅，需要使用集体所有的土地的，必须经县级人民政府批准。”本案原告系非农业人口，经过金滩市城东乡人民政府“滩（东）政地字（1990）第487号”土地使用批准书获得的宅基地，确实违背了《土地管理法》第41条的规定。1988年《土地管理法》第46条规定：“城镇非农业户口居民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，责令退还非法占用的土地，限期拆除或者没收在非法占用的土地上新建的房屋。”因此，金滩市国土局所做撤销滩（东）政地字（1990）第487号”土地使用批准书、没收申请人房屋的行政处罚，其本身是合法的。

（2）需要注意的是，事实上关于非农业人口申请宅基地，《土地管理法》经1998年和2004年修改之后，并没有正面回答这一问题，这一方面是考虑到现有宅基地制度在基本生存保障方面所做的贡献，另一方面也是基于非农业人口违法取得宅基地案例大量存在，立法不宜一概予以处罚所做的缓冲。现阶段，土地管理部门往往直接援引2004《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第（十一）项规定：“……改革和完善宅基地审批制度，加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地……”，以及《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》、《关于加强农村宅基地管理的意见》等规范性文件中的强硬态度，严禁非农业人口申请取得宅基地。因此，本案涉及的行政处罚行为无论是在当时，还是在现在，都是合法的。且原告在知晓其诉权情况下，放弃了提起行政诉讼或者行政复议的权利，故而法院对于行政处罚产生法律效力的判断是没有错误的。

（3）基于上述判断，法院产生的的基本逻辑是：由于金滩市国土局滩规土监罚字（1998）第4号行政处罚发生法律效力，申请人便因此而丧失房屋所有权，“不具有本案原告资格”，故而裁定驳回上诉，维持原裁定。

2.颁证、征地、拍卖三项行为的违法性判断

我们认为，法院的上述理解尽管契合形式法治的要求，但是也要看到，滩规土监罚字（1998）第4号行政处罚发生法律效力，和上述委托拍卖、征地以及颁证三行为是否合法并不关联，金滩市政府和国土局上述三个行为实际上是严重违法的：（1）尽管行政处罚发生法律效力，但被告并不因此可以将没收来的土地予以拍卖，因为本案所涉土地所有权是归属于集体经济组织，而不是国有。因此，被告行政强制执行措施是越权行为，尽管被告在拍卖之后以补办方式办理了滩政地字（2001）第040号土地批准书行为，将该土地征为国有，但也并不因此可以纠正其违法性，因为拍卖完成时其行为违法性就已经构成，并不因为事后补办而发生改变。另外需要说明的是，在滩规土监罚字（1998）第4号行政处罚书中明文写道：“期满不起诉不申请复议又不履行的，本局将申请人民法院强制执行。”可见，被告是不可以自行实施行政强制措施，其行为已经超出行政相对人的期待，违背了信赖保护原则。（2）即使抛开金滩市政府补办行为的主观目的不论，仅仅从权限上考量，其征地行为也是严重违法的。根据1998年《土地管理法》第45条之规定，土地征用只能由省级或者省级以上人民政府予以批准，本案中金滩市人民政府并不具备此种权限，其严重违反《土地管理法》的规定，属于违法越权行为。（3）由于第三项行为的完成是建立在前述两行为之上的，因而其违法性不言而喻。

可见，该案判决并没有纠正违法行为，尽管其在形式上使原被告双方矛盾得以解决，但事实上法院只是以一个逻辑上并不周全的诉讼理论，将三项严重违法行为公然拒之门外，从而顺利完成了权力规避。

本案所涉及到的行政诉讼理论大致有如下两项：其一，行政诉讼原告资格的确定标准到底是什么，是“法定权利标准”还是“法律利益标准”？其二，行政诉讼的目的是到底是什么，是“保护权利主义”还是“司法监督主义”？本文以为，本案的上述6个判决没有很好地理解这两个问题，甚至说完全曲解了行政诉讼制度中的原告资格标准与诉讼目的。

三、行政诉讼原告资格的确定标准

1.“法定权利标准”——本案法院确定原告资格的理论参照

《行政诉讼法》第1条规定：“为保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权，根据宪法制定本法”；第41条第1项：“原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织。”此两条是我国行政诉讼确定原告资格的法律依据，其中“合法权益”之规定，尽管从字面上可以将其理解为“权利”和“利益”两方面，但实质上“合法权益”在司法实践中往往被解释为“法定权利”[1]刘东亮：《行政诉讼目的论——“保障人民权益”与我国行政诉讼法的修改和完善》，中国政法大学博士论文，2004年，第76页。，这一标准在诉讼法理论中被概括为“法定权利标准”，其基本内涵是公民、组织只有在其法定权利受到行政行为侵害时，才享有原告资格，亦即申请人持有的、意欲争讼的权利必须是合法的，否则便不具有原告资格，这便是本案判决最为明显的理论参照。法院认为，由于金滩市国土局行政处罚发生法律效力，唐某丧失房屋所有权，亦即对房屋不享有“合法权利”，故而不具有原告资格。

2.“法定权利标准”向“法律利益标准”的转变

需要看到的是，“法定权利标准”事实上已经是一个非常滞后的诉讼技术。一般认为，其至少存在以下两点不足：（1）混淆了程序法和实体法的区别，起诉资格是程序法上的标准，而当事人是否具有合法的权利，是当事人能否胜诉的实体法上问题，实体法上的问题在案件经过审理后才能确定，不能依据实体法上标准在案件受理阶段就否定当事人请求司法审查的程序权利；（2）标准本身僵化。社会的迅速发展必然会出现立法不周延和滞后等问题，如果遵照“法定权利标准”的要求，势必导致大量行政活动不受法院控制[2]王名扬：《美国行政法》(下)，〔北京〕中国法制出版社2005年版，第615页，第70页。，同时，各种新型权利也因没有法律依据而招致调控真空，得不到应有的司法救济。

在域外，正是基于以上考虑，20世纪中后期许多国家开始抛弃“法定权利标准”，转而采用“法律利益标准”，如美国20世纪40年代通过桑德斯案件发展出来的“利益范围标准”[3]王名扬：《美国行政法》(下)，〔北京〕中国法制出版社2005年版，第615页，第70页。、日本“法律上的利益”和“客观的诉的利益”标准[4]参见〔日〕盐野宏：《行政法》，杨建顺译，〔北京〕法律出版社1999年版，第336-337页。、以及我国台湾地区的“法律上之利益”标准等等[5]参见吴庚：《行政争讼法》，〔台湾〕三民书局1999年版，第102页。。这一标准对行政诉讼原告资格的确定不再限定于法律明文设立的特定权利，而是基于公民、组织要求保护的利益是否不可争辩地属于法律所保护或调整的利益范围之内。一般认为，较之前者而言，这样至少带来两大革新：（1）实体意义向程序意义的转变。“利益标准”实际上是一种形式要件，它首先不是指当事人的实体利益，而是当事人对于诉讼的利益，此种利益是否会转化为具体的权利，还要由法院通过对案件进行实体审理之后才能确定。（2）范畴的扩大。“法律利益标准”将行政诉讼意欲保障的权益，从依据上扩大至宪法、法律法规、法律原则等等层面，从利益范围上扩大至精神利益、环境利益等等方面,总体上来说是对原告资格的扩大，是符合行政诉讼发展要求的。

3.“法律利益标准”对本案原告资格的解释

（1）“法律利益标准”尽管是西方主流理论，但《最高人民法院关于执行（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）颁布实施以后，国内行政诉讼原告资格认定标准事实上也有所转向。《若干解释》12条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”亦即只要与其向法院请求审查的行为存在“法律上的利害关系”，便具有原告资格。从“合法权益”转向“法律上的利害关系”，尽管直接目的仅仅为了“纠正作为原告资格必须是行政机关行政管理对象的错误观点”[1]甘文：《行政行政法司法解释之评论》，〔北京〕中国法制出版社2000年版，第63页。，但是《若干解释》12条中“法律上利害关系”概念表达，至少可以回避“合法权益”存有的封闭性。从行政诉讼长远发展来看，《若干解释》12条一定程度上是对《行政诉讼法》第1条、第41条修正，事实上也是对国外“法律利益标准”的借鉴。

（2）我们认为，按照《若干解释》12条的理解，“法律上利害关系”中的“法律”理应包括宪法、行政法规、部门规章、法律原则等等，而不仅仅指行政法规一类，法院不能狭隘理解利害关系；在利害关系的保护上，亦不宜局限于所有权，当事人享有的权利类型应该是多样的，理应包含宪法规定的生存权、发展权等各项权利，不能以仅仅是否享有所有权来判定原告资格。对于本案来说，尽管行政处罚没收了原告房屋，原告因此丧失房屋所有权，但并不能否定原告与房屋之间是存在利害关系的，因为一直以来，该房屋是原告的惟一住所，遵照《中华人民共和国宪法》第33条“国家尊重和保障人权”之规定，如果对原告资格予以否定，则直接会危害原告作为中华人民共和国公民基本生存之权利，生存权是公民基本权利，其在权利位阶上是高于所有权的，法院以所有权否定“利害关系”的成立，是对原告依法享有宪法上生存权的忽略，是欠斟酌的。

（3）按照“法律利益标准”，原告资格应当仅仅只是程序法意义上的问题。就本案而言，原告之所以将该纠纷诉诸法院，即是想借助法院对其房屋所有权予以公平正义裁判，确立其合法权益。然而，法院却恰恰以此为阻碍，将当事人意欲明晰的房屋产权作为否定原告资格因素，这在逻辑上错误的。这就好比民事诉讼中的所有权纠纷一样，法院是不可以以一方没有所有权，便否定当事人的原告资格的，法院的此种判断混淆了原告资格与诉讼请求之间的区别。

四、行政诉讼目的提及、及本案的错误认识

如上所述，由于该案终结同时，三项违法行政行为却得到了司法审查的肯定，因此，我们便有必要借此案讨论，行政诉讼目的到底是什么。

1.“行政诉讼目的”基本认识

现阶段对于行政诉讼目的基本认识，理论界存在“维护权力主义”、“保护权利主义”、“司法监督主义”三种不同认识：

（1）“保护权利主义”与“维护权力主义”之争。“保护权利主义”与“维护权力主义”之所以会产生争议，应归之于1989年《行政诉讼法》立法之过。《行政诉讼法》第1条规定：“为保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权，根据宪法制定本法”。该条以立法形式同时将“保护权利主义”与“维护权力主义”明确为行政诉讼目的，引起了学界强烈不满，学者们认为“将维护行政机关行使行政职权作为行政诉讼的目的不能令人接受，其完全背离了行政诉讼的本质。”[1]杨解君、温晋峰：《行政救济法》，南京大学出版社1997年版，第180-181页。面对这一尴尬，学界最后选择区分“行政诉讼法目的”与“行政诉讼目的”，将“行政诉讼目的”上升至另外高度加以探讨。后来证明，这一改变是成功的，至少较之“行政诉讼法目的”而言，其更具前瞻性。在这一基础上，学者们得以摆脱《行政诉讼法》的局限，摒弃了“维护权力主义”，理性认识“行政诉讼目的”真正内涵，并由此展开了有关行政诉讼目的第二个比较认识：“保护权利主义”与“司法监督主义”。

（2）“保护权利主义”与“司法监督主义”。形式上，似乎“保护权利主义”和“司法监督主义”区别并不明显，甚至于根本没有区分的必要，但是，事实并非如此。准确来说，“保护权利主义”更多地关注的是行政诉讼中相对人的合法权益，原告资格享有前提是权利来源必须合法，其在司法审查机制的启动上设置了一个基本前提，亦即：“决定起诉资格的关键是当事人是否享有法定权利。”[2]杨伟东：《行政诉讼目的探讨》，载〔北京〕《国家行政学院学报》2004年第3期。这和大陆法系的主张——“司法监督主义”恰恰是相反的，“司法监督主义”下的诉讼机制，其焦点集中于纠纷背后“行政行为”的合法性审查，而不仅仅是纠纷解决。故而，其对原告资格的审查是很宽泛的。因此，在此两种主义的指导下，一国行政诉讼机制会呈现出不同特点，在原告资格、受案范围等方面的宽严界限把握上亦截然不同，故而在行政诉讼机制构建时必须将二者区分开来。

2.我国行政诉讼目的的一元选择及假象诠释

（1）“保护权利主义”与“司法监督主义”的现实模糊与一元选择。笔者认为，现阶段国内对行政诉讼目的的认识，呈现出“保护权利主义”与“司法监督主义”模糊不清的特点：一方面，从受案范围到审理对象及裁判形式，基本都是以行政行为的合法性而不是当事人的权利为核心展开的；另一方面，《行政诉讼法》所表现出来狭窄受案范围和严格原告资格，却又是偏向“保护权利主义”的。此正如学者所述：“保护权利主义”与“司法监督主义”两种目的没能在制度设计上实现完好的结合，反而暴露出二者之间内在的紧张，造成了我国行政诉讼制度在现实运行中的不畅[3]杨伟东：《行政诉讼目的探讨》，载〔北京〕《国家行政学院学报》2004年第3期。。因此，我们必须在“保护权利主义”与“司法监督主义”中有所偏向。对这个问题，理论界基于国内现阶段权利救济恶劣现实考虑，主流观点认为应以“保护权利主义”为主，适当协调与“司法监督主义”之间的紧张关系[4]参见杨伟东：《行政诉讼目的探讨》，载〔北京〕《国家行政学院学报》2004年第3期；马怀德、王亦白：《行政诉讼目的要论》，载《行政法论丛》第6卷，〔北京〕法律出版社2003年版。。不过，笔者认为这一观点却是值得商榷的，这是因为：

①“保护权利主义”事实上是所有诉讼机制共有目的，如果将其确定为行政诉讼主要目的，一定程度上使得行政诉讼丧失独立存在的意义。

②事实上，“保护权利主义”与“司法监督主义”之间具有逻辑性，“司法监督主义”尽管形式上以行政行为为焦点，但其本质也是为了保护权利，从这一点上来说，二者并没有并列存在的意义。

③在行政管理中，行政机关享有实现自己意志的全部特权，这既可以通过命令权的行使，将自己的单方意志加之于相对人一方，为其设定义务，还可以通过处罚权的运用，对不服从命令、违背行政机关意志的相对人给予惩戒制裁，更可以对负有法定义务而不履行的相对人依法采取强制执行手段，将自己的意志变为现实。而公民、组织一般处于弱者的地位，不具有强迫管理者接受己方意见的能力。因此，消除此种不对等性，为相对方提供一个权利救济的途径和场所，是行政诉讼产生和存在的根本原因，也由此决定了行政诉讼目的“司法监督主义”的特殊性。因此，笔者认为国内行政诉讼目的应当为“司法监督主义”，且这一目的是单一的。

（2）“解决纠纷主义”假象诠释。另外需要说明的是，源于现实大量撤诉结案事实[1]我国行政诉讼法实施十余年来，撤诉率居高不下，行政案件的撤诉结案率逐年上升，已成为行政案件结案的主要方式。1998年以后，行政案件的撤诉率略有回落，但在撤诉案件绝对数上仍属较多。全国1996年撤诉率超过了一半；在某些地方上，情况更为严重，黑龙江省某市1995年撤诉率甚至高达总结案数的81.7%。，司法实践中还存在着另外一种目的认识——“解决纠纷主义”，特别是2008年1月14日最高院颁布了《最高人民法院关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》（以下简称《规定》）司法解释，该《规定》出台后，有部分学者担心，《规定》一定程度上是对行政诉讼中“调解制度”的变相承认，如此可能会将“解决纠纷”拉升为行政诉讼的目的，这对司法监督制度发展是相当不利的，后来证明此种担心是多余的，实质上《规定》的整体内容是构建在“被告改变原来违法的具体行政行为，原告才申请撤诉”这一前提之下的；且《规定》第2条明确规定了撤诉应当符合的严格条件[2]《最高人民法院关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》第二条：“被告改变被诉具体行政行为,原告申请撤诉,符合下列条件的,人民法院应当裁定准许:(一)申请撤诉是当事人真实意思表示；(二)被告改变被诉具体行政行为,不违反法律、法规的禁止性规定,不超越或者放弃职权,不损害公共利益和他人合法权益；(三)被告已经改变或者决定改变被诉具体行政行为,并书面告知人民法院；(四)第三人无异议。”。这说明，《规定》实际上意欲对撤诉现象予以规范，而不是所谓的“解决纠纷”，某种程度上也可以说是对“解决纠纷”认识的否定。笔者认为，无论是法院，还是理论界，都不宜将“解决纠纷”作为行政诉讼目的加以探讨，这对行政诉讼来说，是一种误导性的说辞，仅仅停留在纠纷解决层面，其必然导致大量违法行政行为脱离司法审查的视野。

3.本案判决对行政诉讼目的认识的偏离

依据上述认识，以下对该案判决是否偏离行政诉讼目的予以简要分析：

（1）“驳回起诉，留下三项违法行为不予审查”——很显然，法院对“司法监督主义”是不认同的，这无需过多解释，本案最后“违法行为依旧存在”是最好佐证。

（2）“行政处罚发生效力，原告丧失所有权，故而不具有原告资格”——形式上这和“保护权利主义”严格要求原告资格是相契合的。但事实并非如此，“保护权利主义”尽管在原告资格上要求严格，但并不等于说可以否定本案原告享有宪法上之基本权利，恰恰相反，“保护权利主义”蕴含的权利类型应该是多样的，而不仅仅只是本案中所理解的所有权，理应包含宪法、法律、法规规定的各项权利。因此，本案判决本质上来说亦不符合“保护权利主义”之目的认识。

（3）如此，唯一可以对法院判决予以解释的，也就只剩下笔者称做假象的“解决纠纷主义”了，按照“解决纠纷主义”认识，法院基本逻辑应该是：否定原告资格，以此解决纠纷，从而终结诉讼，至于三项违法行为不予审查，这成为法院唯一的理论支持。对此，除了上述“解决纠纷主义”本身不足外，笔者另外指出以下两点：第一，本案纠纷事实上并没有解决，原告在上述判决之后一直在寻求其他途径予以解决；第二，此种处理方式最大危害是司法以默认形式对违法行为事实上的肯定。诚然，行政行为效力形成源于自身，而非司法裁判，但司法裁判的作用在于纠正，如果司法对违法行为予以默认，这便失去了最后纠正的机会，对相对人权益损害是极大的，同时也是违背法治社会应有之义的。

〔责任编辑：钱继秋〕

丁婕，东南大学法学院宪法学与行政法学博士研究生 210018

熊樟林，东南大学法学院讲师 210018