非诉行政执行制度存在的主要问题及其完善

黄学贤

非诉行政执行制度存在的主要问题及其完善

黄学贤

非诉行政执行是我国行政强制制度的重要组成部分，该制度在制度规范和实践操作中均存在诸多问题，突出地表现在：因基本依据之间的矛盾、裁执分离模式处境尴尬等导致的模式不定，法院内部在立案、审查、执行各阶段机构不一；法院对于撤回执行申请的处理不统一；法院对非诉行政执行裁定书送达主体不清、程序不明等造成程序上的混乱；法院审查方式不明确，法院审查标准难以把握，法院审查后果的多样化等而产生的审查不清；因权利人申请执行的具体行政行为范围过窄、条件不具体，未赋予被执行人对非诉行政执行裁定书的救济权而表现出的保障救济不足。这些问题都有待于今后进一步规范和完善。

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引言：非诉行政执行——一个在制度上和实践中仍然有点乱的问题

由行政机关申请法院强制执行生效行政行为即所谓的非诉行政执行。非诉行政执行制度是实现行政管理职能和效率的重要途径，也是维护行政相对人合法权益的重要保障。根据现行法律的规定，我国行政强制执行以行政机关申请法院强制执行为原则，以行政机关自行强制执行为补充。因此，绝大多数具体行政行为需要行政机关申请法院强制执行，全国法院每年受理的非诉行政执行案件的数量非常之大。司法实务中法院年均受理的非诉行政执行案件在数量上大于一审行政诉讼案件。因此，法院能否及时、正确地办理好非诉行政执行案件，对于有效实现行政管理效能和效率、切实保障行政相对人的合法权益，具有重要的意义。然而，目前对非诉行政执行在理论上存在不同的认识，在制度规定上也不统一，乃至相互矛盾，而这又不可避免地造成实践中非诉行政执行的混乱。

本文试图在梳理非诉行政执行相关制度规范的基础上，分别从非诉行政执行的模式、非诉行政执行中的有关程序、法院对非诉行政执行案件的审查、非诉行政执行中的权利保障救济等几个方面，揭示现行制度中存在的主要问题并探讨相应的完善对策，以期有所裨益于非诉行政执行制度的进一步健全。

一、非诉行政执行的模式不定，需要明确

非诉行政执行到底是行政机关提出申请，法院审查并执行，还是行政机关提出申请，法院审查，审查通过的再由行政机关执行，抑或行政机关具有自执行和申请法院执行的选择权，这在目前的制度规定中多有冲突，显示出非诉行政执行模式的不确定性。这种不确定性对生效具体行政行为执行力的实现极为不利，因而亟需统一并明确。

《行政诉讼法》第66条规定：“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”该条确定了行政机关申请人民法院强制执行具体行政行为的制度。因为该制度有别于《行政诉讼法》第2条所规定的行政相对人诉行政主体的传统行政诉讼，因此在实践中习惯称之为非诉行政执行制度。但是，《行政诉讼法》对人民法院如何具体落实非诉行政执行制度并没有作出明确、具体的规定。如行政机关向法院提出强制执行申请后，法院内部的何种机构负责处理，如何处理，审查标准是什么，法院如不准予强制执行，行政机关是否有救济途径？执行费用应如何计算等。《若干解释》第86条至93条以及第95条，对非诉行政执行制度作了较为完整的规定。特别是第87条对具体行政行为依法可以由人民法院执行的两种情形作了明确规定。

《行政强制法》，第13条规定了行政机关申请人民法院强制执行的具体情形。该法还在第五章对行政机关申请人民法院强制执行问题作专章规定。第六章还对法院在强制执行中的法律责任作出明确规定。就《行政强制法》的而言，对行政机关申请法院强制执行的规定至少在所涉及的内容方面，比以往任何一个规定都要完备。但是，问题还是存在的。例如，行政机关申请法院强制执行，法院作出裁定后组织实施的主体，行政强制法没有明确。2011年1月21日颁行的《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定一律实行司法强拆，即由行政机关申请法院强制执行，从而改变了施行多年的《城市房屋拆迁管理条例》中行政强拆与司法强拆并存的局面[1]《城市房屋拆迁管理条例》第17条规定：“被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。”。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第28条规定：“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。”但该条例施行后，实践中就出现了是法院负责审查，最后行政机关自己执行，还是由法院审查并执行的争论和不同的做法[2]王晓滨：《浅议国有土地上房屋征收中的强制执行实施权》，载《行政执法与行政审判》2011年第2集，〔北京〕中国法制出版社2011年出版，第103-104页。。更为重要的是，实践中城市房屋拆迁中的剧烈冲突问题并没有随着新条例规定的司法强拆取代行政强拆而有所改变。相反，一些地方因拆迁而引起的恶性事件频频发生。为此，最高法院于2011年9月下发了《关于坚决防止土地征收、房屋拆迁强制执行引发恶性事件的紧急通知》（以下简称《紧急通知》），其中指出，要“坚决防止因强制执行违法或不当而导致矛盾激化、引发恶性事件”，要“积极探索‘裁执分离’即由法院审查、政府组织实施的模式，以更好地发挥党委、政府的政治、资源和手段优势，共同为有效化解矛盾营造良好环境。”这是官方文件中第一次明确提出非诉行政执行中的“裁执分离”模式，但还仅止于要求进行模式探索。

如果说《行政强制法》以及《国有土地上房屋征收与补偿条例》对非诉行政执行模式未有明确定论，最高法院的《紧急通知》也只是要求积极探索“裁执分离”模式，那么，最高法院于2012年2月27日通过并于4月10日起施行的《关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收与补偿决定案件若干问题的规定》（以下简称《房屋征收与补偿决定案件若干问题的规定》），可以说是非诉行政执行“法院裁定、行政执行”模式的正式确立。该条例第9条规定，“人民法院裁定准予执行的，一般由作出征收补偿决定的市、县级人民政府组织实施，也可以由人民法院执行。”值得注意的是，其第10条规定：“《条例》施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，人民法院裁定准予执行房屋拆迁裁决的，参照本规定第9条精神办理。”虽然该条例第9条中有“也可以由人民法院执行”之规定，从而给实践中的具体操作带来一定的困难，但非诉行政执行中“法院裁定、行政执行”的模式，在总体上得到了最高法院的首肯，这一点是很明确的。虽然这一规定目前仅适用于国有土地上房屋征收与补偿决定案件，而且其法理基础以及最高法院是否有权作出如此规定等也不免会受到挑战，但是否可以认为，最高法院的这一规定是在为我国非诉行政执行案件的执行主体奠定一个基本范式呢？

就最高法院《房屋征收与补偿决定案件若干问题的规定》所确定的“裁执分离”模式，作为防止权力滥用，体现监督与制约的一种制度尝试，应当肯定其积极意义。但问题在于，最高法院的《紧急通知》和《房屋征收与补偿决定案件若干问题的规定》与《行政强制法》、《立法法》的上位规定之间的冲突，使得非诉行政执行中裁执分离这一在理论上有其积极意义的模式，在实践中则处于非常尴尬的境地。最高法院在《房屋征收与补偿决定案件若干问题的规定》作出后不久，又专门下发了通知，要求“人民法院不得与地方政府搞联合执行、委托执行；对被执行人及利害关系人认为强制执行过程中具体行政行为违法而提起的行政诉讼或者行政赔偿诉讼，应当依法受理。”[1]《最高法院关于认真贯彻执行〈关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收与补偿决定案件若干问题的规定〉的通知》，法[2012]97号。试想，如果被执行人以执行依据不合法提起行政诉讼，则结果又该当如何呢？显然，“由人民法院以司法解释的形式对行政强制执行的具体实施问题作出安排的话，在理论上将会形成一个悖论——司法机关为行政机关设定职权。”因此，“由司法解释来做行政强制执行的具体制度安排，总起来说是讲不通的。”[2]杨建顺：《行政强制法18讲》，〔北京〕中国法制出版社2011年版，第135页。

尽管《若干解释》第93条的规定很明确，法院在对行政机关申请执行的具体行政行为进行审查后，认为“需要采取强制执行措施的，由本院负责强制执行非诉行政行为的机构执行。”但是，对行政机关在申请法院强制执行得到准许后，到底是行政机关自己强制执行，还是由法院强制执行的问题，历来存在不同意见。其分歧焦点在于，是法院执行还是法院审查裁定后交由行政机关执行。由于《行政强制法》没有将《若干解释》的上述规定法律化，所以在《行政强制法》颁行之后，该问题的争论可以说是有增无减。而最高法院在这一问题上所进行的模式改革探索，又加剧了该问题的相关争论。

对已经最终生效的具体行政行为，行政机关是自己强制执行，还是申请法院强制执行，不是随意确定的，而是要依法进行。恰恰是在这个前提性问题上，目前的规定显然存在矛盾。《行政诉讼法》第66条是这一制度的基础性总体规定，其本身并不具体。只是明确了行政机关原则上要申请法院强制执行，只有“依法”享有强制执行权的，才可以自己强制执行。但这里所讲“依法”中的法的范围是什么？是狭义上的法律，还是包括法律、法规，甚至规章？这在实践中曾经引起过较长时间的混乱局面。这一混乱直至《若干解释》的颁行才有了结束的依据，其第87条的规定很明确地将授予行政机关行政强制执行权的法的范围限定在“法律、法规”。请注意，《若干解释》第87条的规定中，前者用的是“应当”而不是“可以”，后者用的是“可以”而不是“应当”。如果基于一般法理的理解，根据该条的规定，行政机关在法律、法规规定既可以由行政机关依法强制执行，也可以申请人民法院强制执行的情形下，就拥有自由裁量权。问题在于，在此情形下法院也是“可以依法受理”，从字面看也即法院对此也有自由裁量权。如果行政机关自由裁量的结果与法院自由裁量的结果出现矛盾，那就会出现生效行政行为无法实施的问题了。可见，用语的模糊必然导致实践的混乱。

如果说《若干解释》第87条的规定还只是因用语的模糊导致问题的产生的话，那么，《行政强制法》第13条的规定则使得问题出现了制度性的矛盾。因为《行政强制法》第13条明确规定，行政强制执行只能由法律设定。法律没有授予行政机关强制执行权的，作出行政决定的行政机关应当申请法院强制执行。而实践中还有大量的行政法规和地方性法规规定了行政机关的强制执行权。这一矛盾的存在，使得现行行政法规和地方性法规中所规定的行政机关享有行政强制执行权处于非常尴尬的境地。由此不难看出，作为行政机关自执行和申请法院强制执行依据的基本规范《若干解释》与《行政强制法》之间的矛盾。

如果行政机关在执行生效具体行政行为时，具有自行强制执行和申请法院强制执行的选择权，则很容易产生冲突。根据《行政强制法》第53条的规定，只有“没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起3个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行”，如果法律赋予行政机关强制执行权，行政机关是否还需要申请法院强制执行呢？事实上，现行法律中有的既赋予行政机关强制执行权，又赋予行政机关申请法院强制执行权。而《若干解释》第87条无疑也肯定了法律、法规的这种双重授权模式。如果行政机关具有自行强制和申请法院强制的选择权，极有可能因此而造成行政机关和法院在执行问题上的冲突，使得生效行政行为无法进入执行程序。从理论上来讲，《行政强制法》的规定是可取的，这样有利于迅速落实行政行为的执行力。但问题在于目前尚有较多的法律，乃至法规赋予行政机关在强制执行具体行政行为时的选择权。在这一问题上该运用何种规则来解决冲突呢？有学者认为，应当按照特别法优于普通法的规则来处理该问题，即如果特别法中赋予了行政机关选择权的，则依照特别法的规定来执行[1]信春鹰主编：《中华人民共和国行政强制法释义》，〔北京〕法律出版社2011年版，第172页。。

一国行政强制执行制度在很大程度上取决于其对行政强制执行权的认识。在西方两大法系中，普通法系国家倾向于将行政强制执行权理解为司法权的一部分，由此，其行政强制执行奉行司法强制模式。大陆法系国家则倾向于将行政强制执行权理解为行政权的一部分，由此，其行政强制执行奉行行政机关自行执行模式[2]袁曙宏主编：《行政强制法教程》，〔北京〕中国法制出版社2011年版，第144页。。非诉行政执行中的执行行为的性质，在我国也一直存在不同的认识。由《行政诉讼法》第66条规定的非诉行政执行的制度基础、《若干解释》第93条规定的“由本院负责强制执行非诉行政行为的机构执行”，以及《行政强制法》第13条、第53条、59条、第67条对原有非诉行政执行体制的维持，不难发现，在我国行政强制制度中，行政机关申请法院强制执行的执行权，其主体是法院，因而其性质也自然属于司法权。如果要改变的话，也要由严格意义上的法律来设定。

与此相关的一个重要问题是，在行政机关自执行和申请法院强制执行的权力分配上，应当严格执行《行政强制法》第53条的规定，即法律已经赋予行政机关强制执行权的，就不应再赋予行政机关申请法院强制执行的选择权。但是，在规定的用语上要明确使用“应当”，而不是使用“可以”。即行政机关依据法律享有强制执行权的，应当自行依法强制执行，没有行政强制权的，则应当申请法院强制执行。如此，方能不至于引起行政机关与法院在执行主体问题上的冲突，也才能使非诉行政执行的模式归于统一。

二、非诉行政执行的程序混乱，需要整合

非诉行政执行中程序的混乱主要有，法院内部在立案、审查、执行各阶段机构不一，造成程序上的混乱；法院对于撤回执行申请的处理不统一，产生程序上的混乱；法院对非诉行政执行裁定书送达主体不清、程序不明，出现程序上的混乱。这些混乱必须通过整合予以消解。

法院内部在立案、审查、执行各阶段机构不一，也容易造成程序上的混乱。对非诉行政执行，法院内部机构分工也很不统一。最高法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》（现已失效，以下简称《若干意见》）第82条规定：“对于行政机关依据行政诉讼法第66条的规定，申请人民法院强制执行其具体行政行为的，由被执行人所在地的基层人民法院受理执行。基层人民法院认为需要中级人民法院执行的，可以报请中级人民法院决定。”第88条规定：“对行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为的，由执行庭负责审查和执行。申请执行的期限是自起诉期限届满之日起3个月。逾期申请的，人民法院不予受理。被执行的款、物，交申请执行的行政机关，人民法院依法收取执行费用。”该司法解释首次明确对非诉行政执行在法院内部的负责机构，行政机关申请执行的期限，执行财物的归属以及执行费用。可见，该司法解释确立的是“执行庭负责审查和执行”的模式。之所以规定由执行庭负责审查和执行的规定，主要是源于将非诉行政执行看作是执行。

1996年4月29日，最高法院颁发了《关于处理行政机关申请人民法院强制执行案件分工问题的通知》，该通知要求“行政机关申请人民法院强制执行的案件，由行政审判庭负责审查。……需要强制执行的，由行政审判庭移送执行庭。”该通知改变了1991年最高法院《若干意见》第88条的规定，将非诉行政执行中具体行政行为的合法性审查权转交给了行使行政审判职能的行政审判庭，而执行实施权仍归执行庭。应当认为，这是一个较大的进步。由于关于非诉行政执行案件有过多种不同的规定，实践中非诉行政执行案件在立案、审查、执行这三个主要环节上，不同法院以及同一法院在不同时期，其具体负责机构很不统一。这种混乱情形在《若干解释》颁行之前尤甚。《若干解释》颁行之后情况有所好转。《若干解释》第93条对审查、执行的分工作了规定：“人民法院受理行政机关申请执行其具体行政行为的案件后，应当在30日内由行政审判庭组成合议庭对具体行政行为的合法性进行审查，并就是否准予强制执行作出裁定；需要采取强制执行措施的，由本院负责强制执行非诉行政行为的机构执行。”该条明确赋予法院行政审判庭对行政机关申请执行的具体行政行为进行合法性审查的权力。但对具体执行机构并没有明确规定，只是原则性地规定“由本院负责强制执行非诉行政行为的机构执行”，至于“负责强制执行非诉行政行为的机构”究竟是何机构，规定本身则不明确。但鉴于当时实践中很多基层法院行政审判庭既负责非诉行政执行的合法性审查，同时又负责具体执行非诉行政执行的现实状况，该条规定实际上是对这一现状的默许。因此，该司法解释施行后一般的理解是，非诉行政执行案件的审查权由法院的行政审判庭行使，这一点在司法解释中是很明确的。但是事实上“由本院负责强制执行非诉行政行为的机构执行”这一文本规定上的模糊性，实践中很多法院就理解为由法院自行决定非诉行政执行的强制执行机构。故而在司法实践中各地法院就衍生出多种具体执行方式：行政庭执行、执行局执行、或非诉执行局执行、法警队执行。如果从司法解释的文本规定看，上述方式均是合法的。

2011年10月19日，最高法院颁发了《关于执行权合理配置和科学运行的若干意见》，该《意见》第13条明确规定：“行政非诉案件、行政诉讼案件的执行，由立案机构登记后转行政审判机构进行合法性审查；裁定准予强制执行的，再由立案机构办理执行立案登记后移交执行局执行。”该条规定明确了非诉行政执行由行政庭审查、执行局执行。据此，实践中，有不少法院根据最高法院的要求，将非诉行政执行案件改为行政庭审查、执行局执行的模式，使得情况进一步好转。但也有相当多的法院仍然沿用最高法院《若干解释》确定的模式。因此，目前非诉行政执行的执行机构各不统一现象仍然存在。法院对案件的立、审、执分工甚至可以说有点混乱。虽然绝大多数法院对非诉行政执行已基本实现了立、审、执的分离，但在立、审、执的具体衔接上却很不统一。这种极不统一的分工状况，必然给管理带来不便，甚至由此而产生一些新的问题。造成法院内部非诉行政执行机构不统一的主要原因在于，最高法院自身规定上的前后不一致。从现有制度规范的演进历程可见，虽然其试图将非诉行政执行由执行庭负责审查和执行的单一模式，朝着由行政庭负责审查、执行庭负责执行的复合模式发展的基本思路比较清晰，但是由于短短几年内出台了几个不同的规定，必然造成实践中一定程度的混乱。实际上非诉行政执行不同的执行模式反映的是对非诉行政执行的不同认识。就一般而言，由于非诉行政执行的特殊性，在行政机关向法院提出强制执行后，法院必须对其进行必要的审查。从而使整个非诉行政执行分为申请、审查、执行三个明显阶段。至于法院内部到底由哪个机构审查，则又反映了是将该审查作为执行程序中的形式审查，还是作为准诉讼的司法审查的不同认识。最高法院规定的调整和变化，明显反映了其理念上的变化。而最高法院这种理念上的变化恰恰是“顺应了司法权加强监督行政权的趋势，凸显了保护相对人合法权益、加强人权保障的价值取向。由行政审判庭负责对具体行政行为的合法性进行审查，无疑可以最大限度地阻却违法具体行政行为进入执行阶段”[1]马怀德主编：《行政诉讼原理》，〔北京〕法律出版社2009年版，第445页。。行政机关申请人民法院强制执行生效的非诉具体行政行为案件不仅数量庞大，而且随着城镇化的迅速发展，该类案件还有不断增加的趋势。实践中法院对该类案件审查机构的不同，必然带来一系列的问题。例如，如果是行政庭审查可能就比较注重实体问题，而如果是执行庭审查可能就注重于程序性问题。由此，又必然影响到执行问题。因此，应当趁《行政诉讼法》的修改，从法律层面上予以统一规定，以便消解因法院内部非诉行政执行机构的不统一而造成的程序上的紊乱。

法院对于撤回执行申请的处理不统一，也是非诉行政执行中程序混乱的表现之一。实践中，有的行政机关在向法院提出执行申请后，又提出撤回申请。理论上，法院对此也应当负有审查的责任。如果具体行政行为不存在明显违法情形，应当不准予撤回。对于准予撤回申请的案件，则应当结案。问题在于，现行制度中没有对此作出相应规定。对非诉行政执行案件，目前规定的审查结果只有三种：即裁定不予受理、裁定准予执行、裁定不准予执行。对于不准予撤回和准予撤回申请的案件，因为缺少直接适用的法律依据，实践中法院处理的方式也很不统一。有的法院用通知形式，有的法院用裁定的形式。用裁定形式的，又有不同结案方式：有的法院裁定终结执行，有的法院裁定准予撤回申请，也有的法院认为裁定没有法律依据，就直接到立案庭终结案件，不作书面裁定。

有一种观点认为，对非诉行政执行案件提出撤回申请的，应当直接引用《行政诉讼法》第51条[2]《行政诉讼法》第51条规定：“人民法院对行政案件宣告判决或裁定前，原告申请撤诉的，或者被告改变其所作的具体行政行为，原告同意并申请撤诉的，是否准许，由人民法院裁定。”的规定作出裁定；另一种观点认为，应依据《若干解释》第63条第15项[3]《若干解释》第63条“裁定适用于下列范围：……（十五）其他需要裁定的事项。”的规定作出裁定[4]张绍忠、彭然：《准许撤回非诉行政执行申请应该如何引用法条》，中国法院网。。我们认为，《行政诉讼法》第51条针对的是行政诉讼案件以及在行政诉讼中附带提起的行政赔偿案件。因为其明确规定的是原告申请撤诉，行政诉讼的原告是处于被管理方的行政相对人，而非诉行政执行的申请人是作为行政主体的行政机关。两者在行政法律关系中的地位是不同的，其权利（权力）义务的内容，原告起诉、撤诉与行政机关申请执行和撤回申请的法律后果均存在很大的差异。而且《若干解释》第63条第15项的兜底式规定，也为法院对行政机关撤回非诉行政执行申请的裁定提供了法律适用的依据。因此，应当依据《若干解释》第63条第15项的规定作出裁定。

法院对非诉行政执行裁定书送达主体不清、程序不明，也会导致程序上的混乱。《若干解释》93条明确规定了法院对非诉行政执行的审查机构及其期限。但是，除了上述所指出的执行机构不明确外，以下问题也是不容回避的：其一，行政审判庭在30日内作出准予或不准予强制执行的裁定后，是要将两类裁定书都要送达双方当事人，还是只要将准予执行的裁定书送达双方当事人，而不准予执行的裁定书只要送达行政机关；其二，在什么时限内送达裁定书；其三，法院负责强制执行非诉行政行为的执行机构在什么时限内执行完毕。这些问题由于没有明确的规定，实践中各地法院的做法很不一样。

关于裁定的送达问题，《行政强制法》第58条第2款规定：“人民法院应当自受理之日起30日内作出是否执行的裁定。裁定不予执行的，应当说明理由，并在5日内将不予执行的裁定送达行政机关。”该条的规定在一定程度上解决了上述第一个问题，但问题在于，对于准予执行裁定的送达没有明确规定，也许其本意是，准予执行裁定的送达是题中应有之义，不需要规定，但送达时限的遗漏则会产生诸多的问题。

三、非诉行政执行审查不清，需要规范

非诉行政执行审查不清主要有，法院审查方式不明确；法院审查标准难以把握；法院审查后果的多样化。非诉行政执行的审查不清，无论是对生效具体行政行为执行力的实现，还是对被执行人合法权益的保障都将产生极大的影响，因而需要在明确法院审查必要性的基础上予以规范。

法院审查方式不明确。对于行政机关申请法院强制执行的具体行政行为，法院在裁定是否准予执行之前，首先要对该行政行为是否合法进行审查。对非诉行政执行案件的合法性进行审查，是对行政权进行监督和保障行政相对人合法权益的需要。虽然根据规定，行政相对人对具体行政行为在法定期限内，既不申请行政复议或提起行政诉讼，又不自动履行的，该具体行政行为已经具有不可诉性。但是，对行政机关无权自执行的具体行政行为而言，至此还没有获得充分的执行力。法律之所以规定行政机关必须申请法院强制执行，其已经内在地包含了须经法院审查这一程序。只有获得了法院审查通过后，该具体行政行为才具有了真正的强制力。相对人在法定的期限内既不申请行政复议或提起行政诉讼，又不自动履行行政行为所确定的义务，有多方面的原因。这并不能说明该行政行为就一定是合法的。因此，从有效监督行政权以及切实保障相对人的合法权益来讲，对非诉行政执行案件法院依然要依法进行审查。对非诉行政执行案件法院是按照《行政诉讼法》规定的行政诉讼案件的审理程序进行审查，还是只进行书面审查，抑或是按照其他形式审查，《行政诉讼法》及其司法解释目前均没有明确规定。只是在《若干解释》第93条中规定人民法院对被申请执行的具体行政行为，应当在受理后30日内由行政庭组成合议庭进行审查，并就是否准予强制执行作出裁定……。在较长时期内，大多数案件都依书面审查的方式进行。书面审查有简便、快捷的优点，但也存在一定弊端。有时仅凭申请人提供的材料，许多问题无法真正查清。但是，如果非诉行政执行案件的合法性审查中广泛采取正式听证的方式，则虚置普通行政诉讼的情形则又难以避免。近几年来，随着非诉行政执行案件的大幅增长，以及由此而产生的相应问题，越来越多的法院通过颁布相关规范性文件的方式将非诉行政执行的审查方式予以具体化。而在这些规范性文件中得到广泛认可的审查方式恰恰是听证，包括正式听证和非正式听证。特别值得注意的是，在非诉行政执行的审查中增设听证程序，与《行政强制法》的规定是吻合的。《行政强制法》第58条规定：“人民法院发现有下列情形之一的，在作出裁定前可以听取被执行人和行政机关的意见：……”《行政强制法》的这一规定更是进一步说明，法院对非诉行政执行案件的审查并不是只能采用书面形式。当然，这里的听证程序是有别于行政诉讼程序的。

法院审查标准难以把握。从法律规定上看，非诉行政执行案件的审查范围包含程序性审查和具体行政行为的合法性审查。由于《若干意见》将非诉行政执行看作是执行，因而没有规定审查标准。《若干解释》第95条规定了审查标准：“被申请执行的具体行政行为有下列情形之一的，人民法院应当裁定不准予执行：(一)明显缺乏事实根据的；(二)明显缺乏法律依据的；(三)其他明显违法并损害被执行人合法权益的。”虽然该审查标准日后不乏被批评，但其规定审查标准这一点还是具有进步意义的。最高人民院曾于2007年初制定的《关于审查非诉行政执行若干问题的规定》（征求意见稿）第22条规定：“人民法院对申请强制执行的具体行政行为是否存在重大明显违法或者无效进行审查，并就是否准予强制执行作出裁定。”显然，这个征求意见稿的规定过于抽象。《若干解释》第86条规定的是程序性标准，即案件是否符合受理条件。而第95条是实体性标准，即具体行政行为是否明显违法。但是，第95条由于其规定中的“明显”二字，使得人们对该标准的认识存在很大差异。由此而带来的其他问题也是显而易见的。合法性审查的标准是目前非诉行政执行案件所有问题中最为核心，也是争议最大的一个问题。而这个问题的核心又集中表现为，审查标准过于宽泛，从而难于把握，不便操作。再加上该条第三项“其他明显违法并损害被执行人合法权益的”这一兜底规定。

这实际上涉及到一个较为深层的问题，即对非诉行政执行具体行政行为的合法性审查，与行政诉讼中的具体行政行为的合法性审查，是适用同一标准，还是适用不同的标准。行政诉讼案件的审查标准见诸于《行政诉讼法》第54条之规定。与此相比较，《若干解释》第95条规定的非诉行政执行的审查标准，还是存在差异的：在审查事项上，《行政诉讼法》第54条采取的是列举的方式，而《若干解释》采取的是列举与概括相结合的方式规定。正因为《若干解释》对审查事项有概括性规定，所以可以说，法院对非诉行政执行的审查内容比行政诉讼案件的审查内容多。当然，最大的差异还是在于两者审查的程度不同。《若干解释》第95条规定的审查标准，与《行政诉讼法》第54条规定审查标准之间是否存在差异，如果存在，法院如何审查？显然，差异是存在的。该条之所以强调“明显”，其用意就在于对于不明显的违法具体行政行为，法院就应当准予执行。故而进一步的问题就是法院如何审查了。争论的焦点在于，如何将“明显”这个抽象而又主观的概念具象化。

法院审查结果的多样化。行政机关向法院提出强制执行生效具体行政行为之后，可能出现以下两种不同的后果：一是，经审查，被申请执行的具体行政行为合法，法院裁定准予强制执行。这就意味着被申请执行的具体行政行为得到了司法认可，并以司法强制力保障其所确定的权利义务关系得以最终实现。也即在裁定准予执行的情形下，被申请执行的具体行政行为经由执行而终结。二是，经审查，被申请执行的具体行政行为明显违法，法院裁定不准予强制执行。这就意味着被申请执行的具体行政行为被司法权所否定。其最为直接的法律后果是被申请执行的具体行政行为所确定的权利义务无法以司法强制的方式予以实现。

但是，在裁定不准予执行的情形下，会间接产生相应的法律后果。其集中表现在被申请执行的具体行政行为经法院审查，被依法裁定不准予强制执行后，该裁定对被申请执行的具体行政行为产生怎么样的法律效力，以及对作出具体行政行为的行政机关产生怎样的法律效力？实践中，有的具有自行强制执行权的行政机关，在其申请被法院裁定不准予执行后，又转而自行强制执行。有的没有自行强制执行权的行政机关，在其申请被法院裁定不准予执行后，又以同一事实作出相同或者基本相同的行政行为，更有甚者，还会作出一个对当事人来讲比原来行政行为更为不利的行政行为。这个问题目前虽然没有明确规定，但实则涉及到一个更为深层的问题，即在裁定不准予执行的情况下，法院是否有权同时确认被申请执行的具体行政行为违法？对这个问题的不同回答，决定了上述问题的不同答案。从理论上讲，法院裁定不准予执行，其效力应当及于被申请执行的具体行政行为的全部。也就是说，应当同时确认被申请执行的具体行政行为违法。但此时的确认不宜采用裁定的方式，可以参照《若干解释》第57条的规定，采用确认判决的形式。因为，其一，裁定只适用于程序问题；其二，对被申请执行的具体行政行为的审查与诉讼中对被诉具体行政行为的审查很接近。基于此，具有自行强制执行权的行政机关，在其申请被法院裁定不准予执行后，不可以自行强制执行。至于被申请执行的具体行政行为经裁定不准予强制执行后，作出具体行政行为的行政机关，是否能以同一事实作出相同或者基本相同的行政行为，以便要求当事人履行。对于这个问题，应当参照适用《行政诉讼法》第55条以及《若干解释》第54条之规定。当然，如果行政机关认为法院对被申请执行的具体行政行为的审查存在问题，从而对不予执行的裁定有异议，可以依据《行政强制法》第58条第三款之规定行使复议权。《行政强制法》第58条的规定在很大程度上弥补了《行政诉讼法》及其司法解释在该问题上的不足。

虽然《行政诉讼法》奠定了我国非诉行政执行制度的基础，但是由于当时的法治状况，法院强制执行是依据《民事诉讼法》规定的民事强制执行制度。而民事强制执行对执行依据是遵循既判力理论的，即对执行依据是视之为具有既判力的裁判文书的，具体就是以不审查为原则，以审查为例外。如果没有被执行人或者案外人提出异议，法院一般是不审查执行依据的[1]莫于川主编：《中华人民共和国行政强制法释义》，〔北京〕中国法制出版社2011年出版，第277页。。故而直至1991年《若干意见》颁行，法院对被执行的具体行政行为事实上是不进行合法性审查的。从《若干意见》第82条和第88条的规定可见，《若干意见》规定是审执合一的体制，没有审查标准。1996年4月29日最高法院的通知中规定的是审执分离的体制，但也没有审查标准。《若干解释》第93条明确规定了法院要对申请执行的具体行政行为进行合法性审查。从没有审查标准到确立审查标准，这是一个巨大的进步，尽管该标准在具体操作中尚存在一些问题，但其标杆意义还是显而易见的。

我们认为，《若干解释》对非诉行政执行采取的是适当审查原则。这里的适当审查主要是指，申请执行的具体行政行为是否明显违法并损害被执行人的合法实体权益。之所以要对非诉行政执行采取适当审查原则，是因为如果采用《行政诉讼法》第54条规定的严格审查标准，就混淆了行政诉讼案件和非诉行政执行案件，行政诉讼案件的审查毕竟是建立在开庭、举证、质证、认证等严格的诉讼程序之基础上的。这是非诉行政执行案件与行政诉讼案件的重要区别所在。但是，如果仅仅采用程序审查的标准，也不符合设立该制度的宗旨。之所以设立非诉行政执行制度，而不是将所有行政行为的执行权都交给行政机关，就是要在该问题上发挥司法权对行政权的监督。如果法院仅仅对非诉行政执行案件进行程序审查，就不能很好地发挥司法权对行政权的监督。

非诉行政执行的受理审查是程序性审查，其条件标准是《若干解释》第86条的规定。而非诉行政执行的合法性审查则侧重于实体性审查，其标准是《若干解释》第95条的规定。所以，不管是审查的性质，还是审查的标准，两者都不应当合二为一。法院对非诉行政执行进行审查，既具有合法性，也具有合理性，当然更具有现实意义。因此，具体行政行为一经法院审查通过并裁定执行，即属于司法执行的性质。因为这表明了具体行政行为的合法性已经得到了法院的司法确认。由此而引起的后果，包括有可能引起的赔偿责任也应当由法院承担。从这个意义上讲，法院必须切实履行对非诉行政执行的审查职责。

四、非诉行政执行中权利保障救济不足，需要弥补

非诉行政执行中权利保障救济不足主要表现在两个方面，一是权利人申请执行的具体行政行为范围过窄，条件不具体；二是没有赋予被执行人对非诉行政执行裁定书的救济权。

《若干解释》第90条、第91条、第92条赋予具体行政行为所确定的权利人，在特定条件下申请强制执行具体行政行为的权利。当初在《若干解释》起草过程中对该条款也曾有过分歧。反对意见认为，《行政诉讼法》只规定行政机关可以申请人民法院强制执行其具体行政行为，没有规定具体行政行为确定的权利人可以申请执行。如果行政机关不履行申请执行义务的，利害关系人可以行政机关不履行法定职责为由提起行政诉讼，不必赋予利害关系人申请执行权。赞成意见认为，其一，《行政诉讼法》第66条规定的目的和意义，在于保证具体行政行为效力的实现，规定由行政机关申请人民法院强制执行，是启动强制执行程序和实现具体行政行为效力的一种手段，就立法目的和实现立法目的之手段的关系而言，手段应当服从目的。因此，如果赋予具体行政行为所确定的权利人申请执行权，更有利于实现本条规定的目的，是一种符合立法原意的正确选择。其二，既然具体行政行为确认了某一特定主体享有该具体行政行为所确定的某些权利，该主体也就同时具有了要求义务人履行其应负义务的权利，从这个意义上说，申请执行并不是行政机关专有的权利；如果不允许权利人行使申请执行权，即意味着否定和剥夺了其该项权利。其三，对于行政机关应当申请执行而未依法履行申请职责，可以通过权利人诉行政机关不履行法定职责的方式解决的观点，虽然在法律上和程序上不存在障碍，但从诉讼经济角度看，并不是一种最佳选择[1]杨小芸：《非诉行政案件的执行问题》，百度网。。最后《若干解释》采纳了赞成意见。但就现有规定而言，对权利人申请执行非诉行政执行尚存在以下几个主要问题：

权利人申请执行的具体行政行为的范围过窄。根据《若干解释》第90条的规定，行政机关根据法律的授权对平等主体之间的民事争议作出裁决后，当事人在法定期限内不起诉又不履行，作出裁决的行政机关在申请执行的期限内未申请人民法院强制执行的，生效的具体行政行为确定的权利人或者其继承人、权利承受人可以申请人民法院强制执行。《若干解释》的这一规定实际上是扩大了非诉行政执行的申请人和被申请人的范围。在实践中有时会遇到行政机关在作出行政行为后，既不执行也不申请人民法院执行的情况。在这种情况下具体行政行为所确定的权利人的权利实际上是无法实现的。因此，应当说直接赋予具体行政行为所确定的权利人在一定条件下申请人民法院强制执行具体行政行为的权利，是符合实际的。但是必须注意的是，根据《若干解释》第90条的规定，权利人申请执行的具体行政行为只限于法律授权行政机关对平等主体之间作出的裁决[1]对《若干解释》第90条关于生效具体行政行为确定的权利人在一定条件下享有向法院申请执行权的规定，理论界分歧意见的焦点还可以参见甘文：《行政诉讼司法解释之评论》，〔北京〕中国法制出版社2000年出版，第217-218页。。随着行政行为参与主体的日益多元，行政行为愈益考虑第三人或者说利害关系人的合法权益[2]黄学贤：《论行政行为中的第三人》，〔长春〕《当代法学》2006年第2期。。我们认为，基于保障权利人合法权益，权利人申请执行的具体行政行为应当扩展到所有具体行政行为，而且申请人也应当扩大到所有与具体行政行为存在法律上利害关系的人。

权利人申请法院强制执行具体行政行为的条件不明。行政机关申请法院强制执行生效的具体行政行为，既是其法定权力，同时也是其法定义务，行政机关只有依法行使该项权力、履行该项义务，才能发挥行政管理的应有效能，实现行政管理的目的。如果行政机关对其作出的具体行政行为怠于履行或者不履行向人民法院申请执行的义务，这既有损于行政管理的效能和权威，也使享有该具体行政行为所确定权利的公民、法人或者其他组织的权利不能实现。为此，《若干解释》第90条规定在行政机关依法应当申请人民法院强制执行其具体行政行为而不履行申请义务的情况下，生效具体行政行为确定的权利人或者其继承人、权利承受人可以申请人民法院强制执行。但是，对权利人申请人民法院强制执行具体行政行为是否应当具备一定的条件，《若干解释》并没有规定。但这并不意味着法院对于这类案件的受理不需要条件。实际上，对这类案件法院仍应当进行立案审查。立案受理的标准参照《若干解释》第86条第一款规定的条件。只有对符合条件的，才立案受理；对不符合条件的，应当裁定不予受理。这样做的依据是《若干解释》第90条第二款的规定。值得注意的是，权利人申请执行的期限与行政机关申请执行的期限有所不同。

在非诉行政执行中应当赋予被执行人对非诉行政执行裁定书的救济权。由于《行政诉讼法》和《若干意见》对法院审查后是否准予执行要不要发法律文书没有作出规定，所以实践中法院的做法很不一致。有的是以通知的形式作出；有的是以裁定的形式作出；还有的以函件或口头方式作出。根据《若干解释》第93条规定，法院对行政机关执行申请审查后，无论是否准予执行均要作出裁定。至此，解决了法院审查后的法律文书问题。但是，如果当事人对这种裁定不服应如何处理，《行政诉讼法》和《若干解释》中均未作出规定。《行政强制法》第56条和第58条分别对不予受理裁定和不予执行裁定的救济途径作了规定。但是，对被执行人的救济未作规定，是为不足。应当赋予被执行人对裁定的救济权。考虑到非诉行政执行与行政诉讼案件的区别，只能赋予被执行人一次复议权，且申请复议的期限不宜太长，以15日为宜。这样也与行政机关申请复议的规定保持一致。

〔责任编辑：钱继秋〕

黄学贤，苏州大学王健法学院教授 215006

本文系江苏省高校哲学社会科学重点研究基地苏州大学公法研究中心重大招标项目“行政程序与行政诉讼法律制度研究”（项目编号2010JDx M040）的阶段性研究成果。