论基层农村民主政治发展价值的三维向度

戴玉琴

论基层农村民主政治发展价值的三维向度

戴玉琴

从政治学视域来看，农村基层民主政治发展价值可以分为三个维度：一是以村民自治制度为载体的农村民主政治的发展对整个国家上层民主政治发展带来的影响，包括为中国上层民主政治的改革和推进提供了稳定而坚实的农村社会基础，发挥了政治主体培训班和政治实验场的作用；二是农村民主政治发展对党内民主发展带来的影响，包括探索架构以党内民主和人民民主为两个支撑点的基层民主政治体系，两者有机衔接和良性互动的机制及党组织权威提升的路径；三是农村民主政治发展为农村政治有序、均衡发展提供了重要运作机制，包括民意表达、民意集中和农村社会不同阶层利益需求平衡的机制等。

村级民主 价值 党内民主 上层民主

以村民自治制度为载体的农村基层民主政治在发展中虽然还带有草根性和粗糙性，其成长还存在种种结构性矛盾，其完善发展还缺乏充分的支撑条件，其行进的道路还存在着诸多制约性因素，但这些都不足以淹没中国农村基层民主政治本身的发展价值，我们需要理性地透视这一价值。

一、为上层民主的推进筑稳了治理基础

中国是一个超大规模的农业社会，又是一个没有多少民主传统的社会，在这样一种国情下推行社会主义民主政治必然是一个庞大而复杂的工程，它需要在民主政治总目标的指导下，谨慎而有序地推进。如果追溯中国民主政治现代化的进程，不难发现中国民主政治的探索基本上是在两个不同的层面上以两条不同的路径推进的：一个层面是以恢复和健全各级人民代表大会制度为核心的“上层”民主建设，这是一条自上而下的民主之路；另一个层面是20世纪80年代发轫于90年代勃兴的以村民自治为代表的基层民主实践，这是一条自下而上的民主之路。其中以村民自治为代表的基础性民主实践取得了很大成功，它对上层民主的发展起了重要的推动作用，而且由于它推行的场域是远离中国权力中心的农村，使得其在一定程度上起着实验场的作用。

第一，村民自治的开展为上层民主政治的推进构建了良好的社会基础。村民自治本身是适应农村改革的必然选择。随着家庭联产承包责任制的推行，中国农村经济利益格局发生了变化，随之这种变化又反映到政治层面，而村民自治的出台就是这种要求的体现。因为不论是出于对目前处于主体地位的农民的尊重，还是为了处理自80年代以来越来越尖锐的农村干部与群众之间的矛盾，以及为了消除农村体制改革之后农村政治、经济、社会管理等方面可能失控的风险，民主的制度性要求都必然会上升为一种重要选择。正是在农民有条件、社会有需求的基础上，村民自治作为解决基层社会的不公和调节各种矛盾的重要机制应运而生。在村民自治制度提供的平台上，中国农村的选举循序渐进地开展着，创造了无数丰富、生动的掌握权力、限制权力、参与权力的制度和办法，农民也在参与民主的创造活动中接受了民主教育，熟悉了民主程序，乡村社会也在这一民主进程中通过诸多的磨合走向稳定，这就客观上为中国上层民主政治的改革和推进提供了一个稳定而坚实的农村社会基础。“从社会对国家的推动来看，社会基层民主可以推动国家基层民主，并促使民主的层级提升。可以说，只有在基层让村民实行广泛的选举实践，在推进高层选举时才不会与社会脱节。”[1]肖立辉：《村民委员会选举研究》，〔北京〕中国社会出版社2009年版，第201页。

第二，村民自治的开展为上层民主政治的发展起了一个政治主体培训班的作用。村民在村级民主政治推行的过程中提高了民主意识，掌握了民主参与的技巧，为更高层级民主的实行准备了主体条件。中国是一个农业大国，其中具有公民资格和法定权利的绝大部分政治主体来自于农民，所以农民自身对民主理念的认知，对民主程序的熟悉，对民主规则的了解，对上层民主的发展有着重要意义，而以“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”为主要内容的中国农村基层群众自治实践，为亿万农民提供了了解、接触、实践民主的具体途径和制度保证，这对于提升农民的政治主体意识和理性的政治参与意识都起了很大的启蒙和促进作用。正如农村基层民主政治的重要推动者彭真所期望的，“草根民主”的意义不仅在于推行农村基层民主，更在于使中华大地诞生一个世界上最大的“民主训练班”。“他们把一个村的事情管好了，逐渐就会管一个乡的事情；把一个乡的事情管好了，逐渐就会管一个县的事情，逐步锻炼、提高议政能力。”[2]《彭真文选（一九四一——一九九○年）》，〔北京〕人民出版社1991年版，第608页。确实，“草根民主”为中国基层政治引入了新的游戏规则和操作程序，它使村庄领导人的授权方式由“自上而下”置换为“自下而上”，村干部的权威基础也以“村民赋予”代替了“上级授权”，这些都使得民主的精髓、方式、规则和程序日益深入到社会大众之中。在基层群众的自治实践中，民主也由抽象的理念和法定的权利成为百姓日常生活的一部分。而当占中国人口绝大部分比例的农民一旦训练成为合格的现代民主政治主体，其对中国的政治变革和民主演进的意义显然是不可估量的。

第三，村民自治实践进程中的诸多创新为我们设计上层民主提供了许多宝贵的经验。虽然村民自治活动从最初的政治设计来看，在文化素质相对低下、民主观念相对薄弱的中国农村推进、扩大民主还有一定的风险，从其发展的实际进程来看还呈现出一定程度上的不平衡性，效果也没有预期的那样理想，但是，由于村民自治是直接面对社会的需求和挑战而产生的，再加之其处于权力控制的薄弱环节，所以在村民自治的推行中能够根据实际需要产生出具有自主性的制度创新，这些创新对上层民主的发展又具有深刻的理论反思价值和实践价值。例如，候选人产生方式的民主化竞选方式的引入、“两票制”和“一肩挑”对政党合法性基础的探索等等，都体现了村民自治在制度创新方面的意义。这些制度创新和体制创造，虽然有些失败了，有些成功了，有些是个案，有些具有推广价值，但对于上层民主的发展来说都是宝贵的财富。因为中国特殊国情决定了基层的探索和创新是当下中国降低改革风险的一种自然选择，民主并不完全是政治设计的应然结果，在民主实然发展的过程中，肯定会出现这样那样的问题，充分发挥基层探索和创新的作用，可以降低改革发展中的风险，最大程度地减少矛盾和问题，也可以在政治阻力较小的情况下切实地探索和总结民主建设的经验，可以形成一种民主的文化氛围。即便实践探索中出了问题也只是局部问题，它作为中国民主政治建设的一个外围性实验，其对大局的负面影响也是有限的。

二、为党内民主和人民民主的互动提供了可借鉴范式

如果从权威产生的来源和运作方式来看，以村民自治为载体的民主属于人民民主，以村支部为代表的基层民主属于党内民主，所以，两委会关系的处理方式实际上反映的是党内民主和人民民主在基层的互动方式。如果从理论应然层面的推导来看，基层党组织是由先进的共产党员组成的，代表的是广大人民的利益，所以党内民主的先进性理应高于基层人民民主，对基层人民民主起示范、带头和引导作用，这不仅是出于保护党员权利与履行党的历史使命的需要，也是从根本上体现人民利益的需要。可是在当前的乡村民主实践过程中，人民民主却因村民自治的推行走到了前面，而对党内民主的发展形成了倒逼效应，推动着党内民主的发展。实践中的问题由实践解决，村民自治中对党内民主的实践探索客观上为党内民主和人民民主在更高层面的互动提供了可以借鉴的范式。

第一，村民自治实践中的探索架构了以党内民主和人民民主为两个支撑点的基层民主政治体系。村民自治是人民民主，村民自治的关键就是村民通过民主选举、民主决策、民主监督和民主管理的途径去进行本村各项事务的治理，而实施这四个民主权利的组织载体——村民委员会必须是村民群众直接选举出来的。所以，如果从村庄场域来看，村委会的权力来源和民意基础要强于村领导“一把手”的村党组织书记。出于对切身利益考虑的广大村民也成为推动村民自治这一人民民主不断深入推进的重要动力。但是，村民在基层民主政治实践中又发现，村党组织才是村庄的领导核心，这就意味着村民切身利益的实现和维护还取决于作为村决策的宏观把握者和领导者的村党组织的民主实现情况，党的基层组织实际执掌着乡村治理的主导权力，所以不断被激起的民意迫切要求直接选举党的基层组织。但现行制度规定村党支部只能由全体党员选举产生。为了解决这些困境，各地进行了创造性实践，从“两票制”、“一肩挑”到“一制三化”模式的创造，这些都是围绕党内基层民主建设所展开的各种探索。而中共中央办公厅、国务院办公厅2002年联合发布的《关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》中提出的“四个提倡”正是充分吸收了村民自治实践中探索的成果，将人民民主中产生的开放竞争机制引入基层党组织体系，及时地提出了加强党内民主建设的建议，使党内基层民主和人民民主一样，被纳入到了整个基层民主的体系内。所以，从一定意义上讲，农村基层党组织的党内民主的深层次发展实际上是在村民自治中人民民主的推动下产生的。

第二，村民自治实践中的探索证明了党内民主与人民民主是能够做到有机衔接和良性互动的。党内民主和人民民主能否良性互动，当前大多数学者是从民主发展的动力、利益与使命等角度运用逻辑推理推导出来的结论，而村民自治的实践则为我们这一结论做了很好的注脚，即民主机制可以同时渗透到党内和人民之间。在当前村民自治中，无论是村党组织，还是村委会组织，必须同时接受普通党员和人民群众的监督，其组织之间以及党员代表会议和村民代表会议之间也是相互渗透的。党组织自身也在这一民主潮流的推动下日益走向开放，即由过去在封闭组织体制内少数人选少数人的模式转向日益面向广大群众的开放模式，党员干部的提拔需要广大群众的推荐，需要在村民中接受信任投票。同时，在村党组织和村委会组织的运转机制中，双方在党务公开、政务公开和村务公开上也是联动的，其中，2010年8月20日中共中央政治局审议并通过的《关于党的基层组织实行党务公开的意见》更是为党的基层组织推行党务公开提供了法理性依据，这些都极大地加强了党内民主与人民民主的有效衔接与良性互动。

第三，农村基层党内民主对新时期人民群众产生的民主政治发展的新要求新期盼的及时回应，有效地提升了党组织的权威，从而为更好地推进农村人民民主的实现提供了组织保证。“党的基层组织是党内充满活力和创造力的基础力量，更是我们党主要联系广大群众的基本单位，党内民主建设直接影响基层群众自治进展”[1]翁鸣:《以党内基层民主促进村民自治发展》，〔北京〕中国社会科学报,2010-11-20.。如果对村民自治发展进程中所遇到的困难加以分析，可以发现，其中一个重要原因就是农村党组织改革创新不足导致的党内民主发育严重不足，使农村民主选举、民主管理、民主决策和民主监督的效应没有得到应有的发挥。而后来在由中国亿万干部群众参加的伟大改革实践中涌现出的一批成功的做法，无一不是从提升党内民主或党组织的合法性着手的。例如青县村治模式就提供了一个“让基层党组织参与竞争，在竞争中表现他的先进性，用他的先进性来赢得老百姓的尊重，用他的先进性体现党的领导核心作用的良好平台。”[2]党国英、曹国英等：《在“青县村治模式”——农村防腐倡廉机制研讨会上的发言》,http://www.chinareform.net/ 2010/0116/7745.html。试想，基层党组织如果不讲或不懂党内民主，怎么会主动支持和参与基层群众民主自治权利的实现呢？而没有党内民主的发展及其与人民民主的互动，基层民主体系又怎么得以完整而深入地推进呢？正是从这一意义上说，党的基层组织正是成功地顺应了当下村民日益增长的民主政治需求，及时实行党务公开、推进党内民主；农村党员干部在思想观念、工作方式上及时进行转换，党组织才更好地发挥了在基层民主政治发展中的领导力和推动力作用。

三、为农村政治的有序发展提供了运作机制

农村民主政治的发展为农村政治主体履行民主权利、形成民主意识、熟悉民主规程及农村政治有序、均衡的发展提供了重要运作机制。村民自治中自治权运行的最典型特征就是自治权利行使的直接性，它是人民主权原则在村庄政治场域中的直接体现。具体表现为村民直接选举村民委员会成员，直接监督村庄公共权力组织及其干部的管理活动，直接表达自己在村庄事务管理中的意见，直接参与村庄内各类重大问题的讨论。这一直接性客观上有利于解决几亿农民的民意表达与民意集中的需要，减少中间环节传递过程中的利益磨损与扭曲；有利于平衡农村社会不同阶层的利益需求，推进农村政治的有序、均衡发展。

第一，民主选举在一些地区已经真正体现了村民有意义的考量和选择，或者选举本身已经开始具有竞争性的意义，这表现在村委会成员选拔范围的开放性。这种开放性决定了村民自治制度能够较为从容地吸纳、整合由经济发展而动员起来的农村不同社会阶层在政治参与中的冲突和利益诉求。同时，人们在村庄选举竞争中适时地表达了意见、要求、不满等，村民的思想情绪也借助村委会选举这一平台得到了及时的释放，这就在一定程度上保证了农村政治有序、均衡的发展，从而避免了体制外大规模上访或暴力事件的发生，最大限度地降低非理性行为的频度与烈度，维护了村庄社会的相对稳定。“直接民主最容易激发村民的参政热情，使其改变以往的政治冷漠态度。在参政过程中，村民了解到公民权利和义务，学会用民主的方法解决政治和社会问题，养成民主作风和民主习惯。”[3]肖立辉：《村民委员会选举研究》，〔北京〕中国社会出版社2009年版，第66页。另外，村民选举产生村委会成员方式的种种创新也扩大了农村村委会组织在基层治理的基础，一定程度上促进了其构成成员治理能力的整体性提升。例如，村委会选举中的差额选举有利于把德才兼备的“能人”选到村务领导岗位，而且广大村民的选票优势对他们产生的道义上的激励也有利于提升村干部的责任感，从而使村庄一级政治体系的运行得以始终保持在良性轨道上。尽管农村在民主选举方面的积极意义发挥得还不充分，但它毕竟是当下村庄政治体系保持良性循环的基本条件，也是农村基层民主政治的一个重要特征。

第二，民主管理和民主决策的推行，为村庄政治体系的运行提供了丰富的原料和充足的能量，减少了因信息资源的有限性导致的决策和管理的风险性。决策民主化和管理民主化的过程本身就是分权的过程和广泛参与的过程，每个村民都可以就村庄的发展和各项事务的定夺自由表达自己的意见、建议、不满，或者提出自己的合理要求。这样不仅提高了村民参与村务活动的积极性，而且能够保证民主决策中村务决策信息最大程度的可靠性和科学化，扩大村务决策的受益范围，同时能够保证民主管理中通过村务活动的公开性和管理过程的开放性来促进村委会和村民之间，以及村民与村民之间达成共识，形成治理村庄的整体合力，维护村庄行动的一致性。

第三，民主监督提供了防范村庄内外的公共权力侵犯村民自治权利的最佳途径。从法律文本的规定来看，村民自治的实质是村民通过村民会议的形式直接行使村庄事务管理的民主权利，村委会的性质仅仅是村民的代言人，或者是作为村民会议决议的执行机关，采用非行政的手段治理乡村。但在实际变通执行中，村民会议被村民代表会议所替代，同时在村庄事务管理中实际拥有治理权的也是村民委员会组织。根据我们的调查发现，不少村委会在实际行使村庄治理权中已经带有明显的“行政化”倾向，村组干部也成了村庄公共生活中事实上的主导力量和村庄公共权力事实上的掌握者。而公共权力的强制性、扩张性的固有属性，就有可能使村民委员会在行使村庄治理权力或执行村民自治政策时表现出机会主义行为，从而侵害村民或村庄的整体性利益。民主监督赋予了村民对村委会进行监督、批评、建议和罢免的权利，村民可以借助村民会议和村民代表会议的相关规定对村委会公共权力的运行和使用进行监督和控制，例如对于已经劣化或有劣化倾向的村委会干部，可以借助公开竞争的村委会选举、罢免村干部等村民自治的竞争机制，来淘汰劣化的村干部，实现村干部的“新陈代谢”，这样既能缓解或解决村干部与村民之间的冲突，而且借助这一监督机制也便于保证村委会始终是为维护和实现村民的根本利益服务。

总之，村民自治作为基层民主政治实现的重要载体，不管最初的争议如何，其在中国社会发展中的价值都是不可忽视的。中国诸多领导人也正是带着这样的价值期盼来评定村民自治这件事的，例如，邓小平把它界定为中国最大的民主，“把权力下放给基层和人民，在农村就是下放给农民，这就是最大的民主。”[1]《邓小平文选（第3卷）》，〔北京〕人民出版社1993年版，第252页。彭真把它看作是中国民主政治的重要组成部分：“没有群众自治，没有基层直接民主，村民、居民的公共事务和公益事业不由他们直接当家作主办理，我们的社会主义民主就还缺乏一个侧面，还缺乏全面的巩固的群众基础。”[2]《彭真文选（一九四一——一九九○年）》，〔北京〕人民出版社1991年版，第608页。正是这些经典论述说出了村民自治的价值所在，也更加表明了党和国家发展村民自治的决心和信心。

〔责任编辑：钱继秋〕

Three Dimensional Analysis of Value of Rural Democratic Political Development

Dai Yuqin

From a political science perspective,the value of rural democratic political development has three points:The first of all,the development of rural democratic politics with the villager autonomy system as the carrier has impacted on the top democratic political development of whole country,including providing a stable basis for the reform of China democracy、playing a role of training political subject and political experimental field;Secondly,the development of rural democratic politics brings influence to the development of democracy within the Communist Party of China,including exploring the relationship between inner-party democracy and people's democracy;Thirdly,it provides an important mechanism for the order and balanced development of rural political,including the expression and focus of public opinion,the balance of rural interests in different social strata.

village democracy;value;democracy within the Party;the top democracy

戴玉琴，扬州大学马克思主义学院教授 225009

本文系江苏省社会科学基金课题“群众路线与农村基层民主政治研究”（项目号13DS009）系列论文之一。