集体土地征收补偿金分配中的问题和对策

吴立强 徐进军 赵海云

（1.江西师范大学城建学院江西南昌 330022；

2.江西省国土资源厅江西南昌 330000；3.重庆师范大学重庆市 400012）

集体土地征收补偿金分配中的问题和对策

吴立强1徐进军2赵海云3

（1.江西师范大学城建学院江西南昌 330022；

2.江西省国土资源厅江西南昌 330000；3.重庆师范大学重庆市 400012）

本文从集体土地征收补偿金分配的现状出发，发现集体土地征收补偿之中存在主体不明确，集体组织经济成员确定标准不一，分配程序不透明，补偿款截留等问题。作者针对存在的问题进行分析，并提出有针对性的建议。

集体土地；征收补偿金；分配；对策

1 引言

集体土地征收补偿金的分配与广大被征地农民的利益息息相关，农民因土地被征收而失去了赖以生存的生产资料和繁衍后代的基础，不得不改变原有的生活方式。我国集体土地征收补偿的原则是根据土地的原用途予以补偿。根据《土地管理法》规定：“被征收耕地的土地补偿费用包括土地补偿费、安置补助费及地上附着物和青苗补偿费。征收耕地的土地补偿费，是该耕地被征收前三年平均年产值的六到十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四到六倍。”即使按照现在所说的将补偿倍数提高至三十倍，农民得到的补偿也有限。而且集体土地征收后改变用地性质，就会产生一个极大的剪刀差，征地农民没有享受土地增值的福利。不仅如此，在征收补偿金分配的过程中也有许多问题，使得本就经受创伤的被征地农民得到更不公平的待遇。

2 补偿金分配主体不明确

从分配逻辑上看，首先是分配主体的确定，将补偿金补偿给特定的主体是至关重要的，如果头没有开好后面的努力都是南辕北辙；接下来就是补偿金在集体组织经济成员内部的分配，应该确保每一个有权利得到补偿的人享受到应有的待遇；再者就是分配过程中的发放程序，要确保程序透明，发放到位。我们依据现状认为集体土地征收补偿金整个分配系统过程中存在如下4个问题。

2.1 集体土地征收补偿无明确主体

依据《土地管理法》的规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营和管理；分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营和管理；属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营和管理。”可见法律对农村集体土地所有权的主体无明确规定，其性质之模糊可见一斑。依据法律，村民小组、村集体和乡（镇）集体在适当情况下都可以作为集体土地所有权的主体。而补偿金的分配具有利益关系，当前法律允许三者都参与其中，当补偿发生时都可以站在自己的角度来争取获得补偿的机会，这必然会引发补偿主体争夺的纠纷。所以我们认为确定一个明确的补偿主体是在新形势下立法改革面临的关键问题。

2.2 集体组织成员的认定缺乏依据

在确定了补偿主体之后，接下来就是补偿金在主体内部成员之间的分配。假使某家在农村有土地被征收，那么成员身份的取得直接关系到该人是否拥有成员权，是否有资格得到征地补偿金的分配。我们认为集体经济组织成员权的取得也需要法律的规定，否则该得到补偿分配的得不到补偿，不能享受到补偿分配的人通过权力寻租等非正规手段而得到了补偿。而现有确定集体组织经济成员的确定依据，是根据村民自治成立的所谓的“村规民约”来确定，当前确定成员权的标准有三种，一种是大多数地区实行的以户籍制度为标准；另外一种是以个人承包地的份额为标准，这种由于大家认同度不够，没有普遍推广；最后一种就是把两者结合。在这方面尚无法律规定，现状是根据目前农村在商讨制定内部决策的时候都是通过所谓的“村民自治”进行的，以集体民主选择，少数服从多数为原则。那么一些拥有人数优势大群体在制定土地补偿成员内部分配方案时就有机可乘，利用这一漏洞假借村民自治之手牟利，使集体成员的利益蒙受损失。对此我们认为，国家应该出台相应的法律法规加以明确，大体原则应该是集体组织成员权的取得以户籍为主，承包地份额为辅的原则。如果仅仅由村民自治来约束的话，在确定集体组织经济成员这方面村集体当权者及利益相关人的寻租的空间过大。

2.3 补偿金发放标准不具体，分配程序不透明

我国法律在农村土地补偿金发放中虽然对征地补偿的三项费用的归属都作了相关的规定，但关于集体经济组织可以留存补偿金的比例，我国在法律上没有给出明确的规定。这就为一些地方的当权者私下制定一些红头文件创造了机会。在利益面前一些当权者就可能利用权力寻租，借职务之便截留集体土地征收补偿金款额。即使当权者摒弃私欲，有心为被征地农民办事但由于专业能力不足，对政策了解不透彻，在制定分配程序的时候难免有失公平。这些具体表现为：在开展征收工作之前准备工作不足，与被征地农民的交流不够，征收通知不到位等等。往往被征地者都是在征收决议公告之后才得知情况，毕竟胳膊拗不过大腿，被动的接受事实。还有一些官员法制意识淡薄，官员在金钱的诱惑下，执法犯法。这些都是有意识或者无意识的在剥夺被征地者享受公平补偿的权利。

2.4 村民在决策过程中参与受限，知情权无保障

据我国《土地管理法》第二十八条明文规定：“征地补偿安置方案确定后，由相关地方人民政府发布公告，并听取被征地农民集体经济组织和农民的意见”。然而我国村民对征地补偿安置方案行使参与权的形式单一。其唯一形式在法律法规有章可循时，被征地农民根据实际情况对已公布的土地补偿安置方案提出异议，可以向有土地征收部门申请召开听证会。且造成农民参与权利被很大程度剥削的原因在于被征地农民不能参加到土地征收补偿安置方案的议定过程中。被征地农民的知情权也会由于参与力度不够而有相应的降低。并且造成这一形势的原因还有公告送达方式的不健全存在时间上的延迟或者由于被送达信息的笼统性、不完整性和缺乏针对性。使得被征地农民通常无法从公告中得知针对自身的补偿和安置，然而局限性在于被征收土地的农民仅仅是通过公告的形式获悉土地征收补偿安置方案。作为与土地征收有着直接厉害关系的被征收农民却缺乏充分的知情权，征地补偿安置制定的合适与否将直接影响并作用于被征收者。而在经过无利害关系的地方政府、国土部门、财政部门以及村民委员会领导的层层决议之后，农民是否会得到合理的补偿是未知数。

3 对策建议

3.1 确定集体土地所有权的主体

要确定征收补偿金分配的主体就是说要确定集体土地所有权的主体，这是征收集体土地工作开展之初就必须明确好的事情。现在的理论界关于集体土地所有权主体制度的完善持有两大可行的改革观点：一类是在立法上实行农村土地私有化或者将其国有化，这类假设的前提是取消集体土地所有权；另一类是保留对集体土地的所有权，强化集体土地的使用权，对其进行改革［2］。

基于集体土地在我国特殊的成因，完全取消将其私有化或国有化是不科学的。本人倾向于后者的改革，具体方法是：废除立法中把乡镇农民集体，集体经济组织和村小组对集体土地行使所有权的规定，并且在立法中赋予村民委员会作为集体土地所有权主体的职能。由于前者是上世纪的产物，已经不符合当前的国情，不具有代表性。而村民委员会则不同，作为农村基层自治性的组织完全可以兼有主体的职能。当在农地征收对成员之间进行补偿金的分配时，村民委员会作为明确的集体土地所有权主体较之前不明确的所有权主体于补偿金的分配有助于减少纠纷的发生，对补偿金分配监管的过程中也会显现出更多的优势。

3.2 制定主体成员认定的细则，明确资格的条件

我们认为，关于集体组织成员权的确定，国家应以相应的细则予以明确，首先成员权取得应以户籍为主，然后兼顾到成员的承包地份额［3］。通过户籍可以大体上确定享有权利的成员，再次要注意的是防范一个人在两处或多处重复补偿的事件。关于承包经营权在确定成员取得权当中，在现行的《中华人民共和国农村土地承包法》第二十条有规定：“耕地、草地、林地的承包期分别为三十年、五十年和七十年；特殊林木的林地承包期还可以酌情延长。”法律规定中土地的承包经营权的时间是较长的。如果承包期过长，而在此期间成员的人数又是动态变化的。所以我们应该确定一个标准，使应该得到补偿分配的人得到补偿，防止不该得到补偿分配的人得到补偿。如仅仅将户籍制度来确定是否具有成员权的唯一标准是不可取的，应兼顾到承包地者的取得。因此要区别不同情况，通过严格的资格认定程序，明确以下人员是否具有分配资格：

①新生儿。合法生育的胎儿，不管入户与否都应享有成员权；超生儿在缴纳罚款后入户的可以享有成员权。

②嫁入本地的妇女。户口未转入的不享有嫁入乡（镇）的成员权；户口已转出到嫁入乡（镇）并且已经收回其在原乡（镇）承包地的应享有成员权，未回收的不享有成员权。

③嫁出本地的妇女。户口未迁出本乡（镇）的应享有成员权；迁出则不再享有成员权。

④大中专学生。户籍未迁出的应享有成员权，户籍迁出未毕业者仍应享有成员权；已经毕业的可以在毕业后一段时间内保留（这个时间可以为一年之内）。

⑤义务兵。只要户籍未迁出就应享有成员权。

⑥上门女婿。户口未转入的不享有成员权，户口已转入并已收回其在原乡（镇）承包地的应享有成员权，未收回承包地的不享有成员权。

⑦养子女。户口如果一直在本村应享有成员权，解除收养关系，但户口未迁出的也应享有成员权。

⑧非法迁入的。不管由任何理由，非法迁入的不能享有成员权。

3.3 完善补偿金发放制度

为了完善征地补偿金的发放使补偿金发放更能体现公平，我们建议将地上附着物和青苗补偿费这类可以直接测算得到的补偿金额参照粮食直补的制度发放给被征地农民。比如说采取“一卡通”的方式，将该部分补偿直接划到应补偿被征地农民的账户上，这样的直接划拨可以减少中间程序。但是在安置费和补偿费方面则不能简单的按照直补的方式发放，因为其测算复杂性和发放的多层次性。在发放的过程中，首先要说的是安置费的使用要规范，并且做好安置费的监管工作；其次要明确补偿费的分配比例，在监管方面也要加强力度。总之，在公平补偿的原则下，尽量简化发放金额的经手次数，补偿金最好可以直接由财政发放到农民手中。

3.4 扩大被征地农民参与度，保障知情权

我国法律只是赋予国家可以基于公共利益强制征收农村集体土地的权利，但是并没有赋予政府可以单方面决定对被征地农民的补偿安置方案的制定的权力［4］。如果被征地农民在土地征收补偿安置的议定过程中有参与权的话，不仅可以帮助征地审批机关衡量被征收土地前后的价值，还可以防止浪费土地、滥征土地的现象出现。事实上，农民一直生活在社会的最底层，农民早就想摆脱土地的束缚，在内心他们是不会排斥土地征收的。所以相关部门可以让村民选举出若干位有影响力的代表参与到征收补偿方案的制定过程中来。而且通过多种形式将土地征收补偿的具体信息通知到位。

［1］韩昌宾.农村土地征收补偿金分配存在的问题及法律对策［D］.重庆大学硕士论文，2011，8.

［2］王卫国.中国土地权利研究［M］.北京:中国政法大学出版社，1997.

［3］吴兴国.集体组织成员资格及成员权研究［J］.法学杂志，2006.

［4］邹爱华.土地征收中的被征收人权利保护研究［M］.中国政法大学出版社，2011，290.