新形势下土地储备工作研究

□吴娟

（太原市土地储备中心，山西太原030009）

新形势下土地储备工作研究

□吴娟

（太原市土地储备中心，山西太原030009）

我国从经济量上看，人均GDP与农民劳动力就业比重都表明已步入发展中国家，此阶段的特征就是进入高增长的长周期，国内经济结构呈现的特点要求在此期间提高城市化率来吸纳农村剩余劳动力拉动国内消费需求。从国家政策来看，市场经济体制的建立与土地政策的日渐完善，城市只能通过适当扩大规模与高效配置土地资源和节约集约利用存量土地来解决土地供需矛盾与发展资金，土地储备应运而生。经过十几年的运行，土地储备自身开始面临新的挑战，城市更新中，土地储备需要解决好城乡土地二元化问题与实现土地资源高效配置和集约节约用地。

经济态势；土地储备

0.引言

太原市进入了城市建设的快速通道阶段，城市化率伴随着中国经济的快速增长迅速改变着城市面貌。无论是经济转型、结构调整，还是太原市作为省会城市要实现率先发展，土地的有效保障都是前提与基础，那么，土地储备是在怎样的经济发展背景下产生的，在城市更新的过程中如何着力布局才能保障经济发展的需要呢？本文拟从当前经济发展态势分析、土地储备产生及运行情况、未来土地储备应该从哪些方面着力进行探讨。

1.经济发展态势分析

（一）中国经济进入中等收入的发展中国家

我国GDP总量居世界第二，代表真实社会发展水平的人均指标在全球206个国家和地区排序中居86位，属于发展中国家。

在工业化过程当中农业生产力水平越提高，从事农业的劳动力就业比重越低，这是一个规律了。当代发达国家农民劳动力就业比重平均是5%左右，最发达的国家美国最老的工业化国家英国，农业劳动力就业比重都在2%以下。按照当代世界的一般趋势，世界银行有一个统计数据。最穷的国家即温饱没有解决的，农业劳动力就业率是72%；下中等收入的发展中国家即刚解决温饱的，农业劳动力就业率为54%；中等收入的发展中国家，农业劳动力就业比重平均为39%；上中等收入的国家，农业劳动力就业率平均25%；高收入的新型工业化国家，农业劳动力就业率为9%。我国1978年改革开放时的农业劳动力就业比重是78%，当时我们经常在新闻媒体上听到一句话：中国10亿人口，8亿农民。现在我国农业劳动力就业比重大体是38.9%，在世界银行发布的数据中接近39%。从78%降至39%，下降了39个点，我国现有劳动力约8亿，劳动力的39个百分点约3亿，即改革开放30多年，我们使3亿剩余劳动力从农村转移出来，一亿多进城了，还有一亿多是离土不离乡。

综上所述，我国进入了中等收入发展阶段，此阶段的特点就是进入了一个高增长的长周期。历史上的英国在这个阶段保持了差不多70年的高增长，美国人保持了49年，战后日本保持了将近30年，新加坡保持了23年，我国的台湾地区有24年，韩国是26年，香港大体是18年的高速增长。我国改革开放至今保持了平均9%以上的增长速度，在完成工业化和城市化之前经济增长速度从趋势上来说不可能慢下来，潜在的增长率据吴敬琏和林毅夫先生测算为7%到9%。按照目前的经济总量水平往后保持6.8%的速度，中国按不变价格计算人均GDP到2020年比2000年增长4倍，到2030年比2020年再翻一番还要多一点，即比2000年增长10倍，达到高收入发展中国家水平，成为新型工业化国家，此后，我国进入后工业化时代，到2050年就能赶上中等发达国家。这就是1979年邓小平讲的中国经济分三步走，第一阶段上世界80年代解决温饱，上世纪90年代实现小康，下世纪中叶赶上中等发达国家。现在我们走完了前两步，所以十七大报告里规划了2020年比2000年翻一番这样一个倍增计划，这个计划没有意外，我们完全有可能再实现20年的高速增长。

（二）结构性矛盾要求我们从根本上提高农民收入提升内需加快城市化率

以上是总量，我们现在来看看内部的结构性矛盾，突出表现在五个方面：一是内需和外需之间，外需对中国经济增长的影响过大；二是内需当中长期过度依赖投资需求，消费需求的增长严重滞后；三是财政收入的增长速度差不多是GDP的一倍，居民收入则比GDP慢了30%，居民内部高低收入的差距也在扩大，在可支配性收入上，3.3个农民才顶得上一个市民；四是中国的社会发展水平严重落后于中国的经济发展水平，尤其是城市化率；五是现代服务业的发展落后于工业制造业的发展。所以解决“三农问题”到了一个新的历史阶段，通过城镇化建设，让农村富裕起来，城市实现现代化，社会更加平衡发展，以此来扩大消费，才是我们目前需要解决的根本。

2.土地储备产生及运行情况

（一）土地储备是市场经济发展的客观需要

1978年十一届三中全会后中国开始走上了经济体制改革之路，到1993年党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，至此，中国的市场经济体制已经基本建立并处于完善的过程中。市场经济体制的建立与逐步完善要求建立与之相适应的土地生产要素的配置体系。这直接要求土地使用制度的改革朝市场化的方向迈进，即市场在国家宏观调控下对土地资源配置起到基础性作用，用以提高土地资源的利用效率，实现土地收益的合理分配。

在此背景下，中国于上世纪80年代开始了土地使用制度的创新，即由改革之前的“无偿、无期限、无流动”的土地使用制度改革为“有偿、有期限、有流动”的土地使用制度。中国土地使用开始了从无偿划拨到招标、拍卖、挂牌等有偿出让方式的转变。国务院在1992年11月下发了《关于发展房地产业若干问题的通知》，房地产行业开始起航。原国家土地管理局在1993年7月下发了《关于加强宏观调控管好房地产市场的通知》，强调严格土地审批制度，确保政府进行土地出让的重要性。1995年1月实施的《城市房地产管理法》以法律形式明确了该项内容。与此同时，国家加大对耕地的保护力度，使得城市发展的用地空间受到进一步压缩。1997、1998连续两年国务院冻结非农建设占用耕地，1999年1月1日《土地管理法》经修改后正式实施，明确要求加强耕地总量控制、实行土地用途管制。地方政府除了在存量土地利用、管理方面下工夫外，别无选择。在城市化快速发展的20世纪90年代末期，一种新的土地转化机制酝酿出台——土地储备应运而生。

（二）土地储备是地方政府获得城市发展资金提高公共服务水平的主观动力

1993年12月15日，国务院出台关于实行分税制财政管理体制的决定，并于1994年进行了改革。从此，财政收入实现恢复性增长，服务全局的能动性显著提高。另一方面地方财政或基层财政则出现严重不足。在分税制改革后，中央又陆续开展了行政体制改革、公共管理改革等多项政府行为方面的改革，在建立公共服务型政府的过程中，将大量事权下放，导致基层政府责任重大，财力不足。彼时，我国恰值城市化进程的高峰，平均每年一个百分点的增长速度，使大量农村人口涌入城市，基层政府的服务范围和职能水平亟待提高。一方面随着房地产快速发展，土地需求与日俱增，城市土地供给日渐紧张；另一方面是城市规模迅速扩大与原有的城市服务水平产生矛盾，而通过土地出让获得城市发展资金，既解决了土地供给有限而制约城市发展的问题，又为政府扩大服务规模提供了财政支持，可谓一举两得。因此，中国开始了探索通过经营土地，建设土地储备制度解决发展问题，特别是城市化问题的变革之路。

（三）土地储备制度的探索与实践

中国土地储备制度的地方探索始于上海与杭州，并由南方城市向北方城市扩展，不同地方受制于不同的经济发展水平和土地利用水平，在探索过程中形成了各自的路径和组织方式。但所起的作用是一致的，一是政府主导的土地储备开发是应对快速城市化而带来的大量土地需求的有效方法；二是合理安排土地利用结构，兼顾公平与效益。随着土地由资源向资产的快速过渡，城市土地开发带来的经济效益越来越明显。许多企业、公司纷纷将拥有的土地数量作为衡量企业实力的重要标志。并且有相当多的企业通过囤积土地以待升值转手获得巨额利润。只有通过政府主导的土地储备，才能从全局着眼统筹规划、统一收储适时供给，保障公共事业用地、基础设施用地、环境绿化用地、中低收入居民住房用地等公众利益需求；三是有效抑制了土地投机行为。城市土地的稀缺性和不可移动使得占有、使用土地资源都具有垄断性，在缺乏外力管制和干预下易产生利用对土地的垄断来获利差的投机行为。在城市土地供求关系日趋紧张唯有政府能从宏观上调控土地利用规模、基本结构，从而保持供求关系的基本平衡；四是持续获得资金支持。土地储备涉及城乡土地转化、拆迁、融资及补偿安置等多个环节，政府主导则在获得政策、资金和公众支持方面有许多便利条件，远胜于企业或者其他社会组织主导。也因此，地方政府可以获得持续的发展资金用于提升社会服务水平发展当地经济建设。

通过总结各地实际运作经验可以看出，我国土地储备存在不足，一是土地储备法律法规体系不完备，主要体现在土地储备规范缺乏上位法支撑；各种政策、规章之间冲突较多。二是储备范围与职能有限。各地的土地储备开发一直以经营性用地为主要储备对象，随着土地价值逐渐提升，市场对土地需求的多元化趋势逐渐明显，越来越多类型的土地开始纳入土地供给的范畴，逐渐出现了有限的土地储备范围与储备职能逐渐扩大之间的矛盾。三是储备融资渠道单一带来潜在风险。目前各地土地储备开发机构主要通过三种渠道筹集资金，一是财政拨付的国有土地收益基金；二是银行贷款；三是财政返还的土地储备开发成本。根据历年统计，银行贷款占土地储备开发资金在80%以上，有的甚至达到90%，容易引发资金信贷安全与偿还风险。

3.未来土地储备应该从哪些方面着力

中央提出要走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路，落实到土地上，就是通过改革完善政策措施，推动土地资源的高效配置和节约集约利用，这也是未来土地储备要着力的方向与目标。

世界上唯有中国仍然维持着城市与农村在土地权利、管理与市场上的绝对分割。伴随着改革进程，二元社会结构正日渐被打破，松动的户籍政策，灵活的就业政策，以人为本的人口流动政策等都显示出逐步融为一体的城乡结构。现代农业要求实现土地集约和规模化经营；解放出来的劳动力向城市转移催生了日益增长的土地需求与城市建设用地供给有限的矛盾。作为土地储备如何在农村与城市实现土地的高效配置与节约集约利用呢？

（一）农村土地管理制度改革主要涉及农地承包经营权流转、集体建设用地入市和征地制度改革三个方面

土地承包经营权流转是指在农村土地所有权归属和农业用地性质不变的情况下，将土地经营权从承包权中分离出来，转移给其他农户或经营者，即承包土地经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。通过逐步扩大土地储备范围，设制“土地银行”，引进龙头企业签订合作协议，把某一区域农民的土地经营权、集体建设用地使用权、宅基地使用权分类整合，零存整贷，农民收取存入“利息”，通过外出务工或者参与种植增加收入；“土地银行”将土地整合划块后贷给种植农户，收取贷出“利息”，赚取利差用于自身发展和建立风险资金；龙头企业为种植农户提供种子、化肥等农资和技术指导并签订产品收购保底价，种植农户则按照要求进行种植。如此实现了“土地银行”、农民和龙头企业三方之间的利益互动。近郊被征地农民则可以探索农民土地承包经营权置换城镇社会保障权、宅基地置换城镇商品房、集体建设用地置换股份合作社股权，通过以上“三置换”，被征地农民可以在城镇重获就业、社会和安居保障，真正实现“生活水平不降低，长远生计有保障”的补偿安置原则。

探索集体建设用地入市是实现同地同价的关键。《中华人民共和国土地管理法》明确规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。”这使得农村土地从事非农建设成为泡影，阻止了农村土地通过自由流转实现土地价值。要打破现有城乡土地流通的界线，使得土地征用不再是农村土地转为城市土地的唯一途径，就必须通过制度建设来保障农村土地与城市土地处于同一个市场，由市场供求关系决定土地价格，让同一种资源在市场竞争环境下具备同等的价值衡量标准。党的十八届三中全会提出：“建立城乡统一的建设用地市场”。这为土地储备积极服务城乡土地流转指明了方向。目前的土地征用关键问题在于政府给予农民的征地补偿和其出让土地所获得的土地出让金之间存在巨大差额。所以，征地改革势在必行。

积极推进征地制度改革，按照被征土地“未来用途”来测算被征地农民应分配利益，建立直接支付补偿费制度。目前农村土地纠纷的焦点就在于农村土地属于集体而非农民个人，集体横亘在国家和个人中间，削弱了农民的土地收益诉求和自主选择权利。城市拆迁户可以一对一和政府进行协商以争取自己利益最大化，农户则只能通过集体来表达；城市拆迁补偿依据的是土地和房产的市场价格，农村征地补偿则是依据土地前三年平均年产值。当前征地补偿工作的重点应放在明确补偿对象、统一标准方面。在法律修订中要明确规定土地承包经营权、宅基地使用权、集体建设用地使用权、房屋所有权等权利与集体土地所有权并行补偿，补偿费用实行单独核算；建立相应的补偿价格评估体系，结合征地前后的土地用途、当地经济发展水平等因素使农民获得的补偿体现市场价值；建立直接支付补偿费制度，防止各级机构雁过拔毛；对补偿标准、程序有异议的，可申请裁决等；规范完善征地程序，将公开透明、公众参与的原则贯穿征地前、中、后程序的全过程。

（二）城市要通过优化土地储备开发模式来加大旧城改造力度，提高现有城市土地利用的集约度

城市更新一方面要适当扩大城市规模，另一方面则是对旧城的提质改造。对于后者可通过优化土地储备开发主体、融资、流程来实现。

建立以市储备中心为统帅，区（县）分中心为分支机构，大型企业为辅的储备主体框架。市储备中心作为全市土地储备开发管理的具体执行者，能更合理地贯彻政府意图，按照规划和计划的要求进行收储，满足土地供需的目标，也能够更好地发挥资金和协调能力的优势；成立区（县）分中心会促进城市重点开发区域主要领导重视，这对于目前在中国大部分地区实行的土地储备业务垂直管理人事平行管理的组织架构来说很有效果，土地储备牵涉最多精力和时间的拆迁与土地平整工作，对基层政府也有很强的依赖性；引入企业参与土地一级开发可以有效解决开发资金不足，实现土地储备开发市场化运作，提高土地开发效率。

拓宽土地融资渠道，通过财政拨款、开展土地信托与土地基金业务、企业自主融资等方式筹集土地储备开发所需资金。政府通过招拍挂转让土地使用权可以获得巨大收益，减去整理开发的成本后也相当可观，按照比例为土地储备机构安排拆迁、开发等费用并加快此项资金在土地储备开发过程中的流转速度有助于解决目前储备机构融资难的问题；将储备的土地委托给专门的信托公司，信托公司集合居民手中的闲散资金投向土地储备开发，形成“多赢”局面；目前金融市场上低风险且收入相对稳定的投资渠道越来越少，收益相对稳定的土地基金市场一旦建立，容易吸引大量资金；储备土地作为特定项目统一打包由企业以市场化运作的方式来实施资金筹集、项目实施，市储备中心负责监管与接收，可对历史遗留项目妥善处理并一定程度解决政府资金不足问题。

优化流程就是要在土地储备过程中有力约束各参与方，取得基层政府的大力配合，将所有工作顺利委托、分配并保证其保质保量完成。土地储备受人力、体制和环境的制约而无法参与到土地储备开发的每一个环节，许多工作需要委托相应的企业、施工队伍去完成，这就使得土地储备开发有许多参与方。而企业本身的盈利性会为自己得到更多利益而故意拖延，因此要制定标准化的合同范本来界定储备中心与企业各自的权利与义务、相互的工作方式与争端解决办法，这样才能实现土地储备开发的规范化与模式化；土地储备开发有利于全局而不一定有利于区域，拆迁与开发整理涉及大量的群众工作要做，如果得不到基层政府的支持，这些工作都很难开展。

4.结束语

党的十八届三中全会为中国未来发展做出了顶层设计，四中全会将依法治国从执政理念细化到具体的法制、制度建设与措施安排环节。我们坚信，在中国梦的号召下，在法治精神的引领下，土地储备开发工作将走向科学、民主与公开、透明，通过政府引导及时供应市场所需土地，实现保障土地供给、抑制土地投机、确保发展需要、优先公益事业等目标会更好更快地实现。

【1】张琦.中国土地储备开发模式与比较研究[M].北京:北京师范大学出版社，2011（9）.

【2】中国土地[J].2013（11）.

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F

2095-7319（2014）06-0044-06

吴娟（1973—），女，1997年参加工作，主要从事土地储备、整理、交易等研究，现任太原市土地储备中心办公室副主任。