加强河道管理法制化建设的实践与思考

薛路阳 李锡华 袁 萍

（无锡市河道堤闸管理处，江苏 无锡 214031）

1 无锡市河道管理法制建设的需求分析

无锡是典型的江南水网地区，河流纵横，大小河流6000 余条，水域面积（不计太湖）占全市面积20%。无锡作为以水为特色和核心的水乡城市，对河道水系在水安全、水环境、水生态等方面有着特殊的定位和要求。河道水系作为水的主要载体，是城市重要的基础设施和不可替代的环境资源，在防洪排涝、引水供水、生态环境、工农业生产等方面都发挥着十分重要的作用，在生态文明建设和保障民生中的作用越来越为突出。

随着经济社会的快速发展，河道水系治理、保护、开发的法治需求发生了新的变化。针对无锡河道水系的新情况、新问题，加强符合无锡经济发展实际的河道管理法制建设，健全河道管理地方法规体系，是治太护源、全面改善河道水环境的迫切需要。

加强无锡市河道管理的法制建设，必须强化依法管理。一是完善水环境治理保护法规体系，使河道管理工作有法可依，依法行政，依法管理；二是明确河道管理职责，理顺河道管理体制机制，保障河道防洪安全，改善水生态环境；三是充分发挥河道水系基础设施作用，满足河道的功能性要求；四是保护现有河道水系，促进河道水系健康发展，保障生态文明与社会和谐。

2 河道管理法制建设的实践

针对新时期河道管理法制建设的要求，近年来，无锡市出台了一系列地方性法规、政府规章和规范性文件，强化河道管理法制建设。制定实施了《无锡市河道管理条例》、《无锡市水环境保护条例》，从地方立法的高度推进河道依法管理；市委、市政府专门下发了《关于全面建立“河（湖、库、荡、氿）长制”全面加强河（湖、库、荡、氿）综合整治和管理的决定》，全面强化河道综合整治和管理工作；《无锡市区水系规划》和各市（县）区水系规划得到制定实施，《无锡市区河道控制线规划》等规划正在依法编制过程中，无锡市河道管理的法制体系正逐步健全。

无锡市河道管理的法制建设，突出强调对河道功能和生态环境的保护，进一步规范了河道规划整治和开发利用各项活动，做到在开发中保护，在保护中开发，实现资源管理与经济社会、生态环境协调发展相统一，既符合河道管理发展的趋势，又充分体现了无锡市的地方特色。

2.1 落实了“ 河长制”管理的责任主体

明确市、县（市、区）人民政府领导河道管理工作，对本行政区域内的河道防洪安全和水环境质量负责；河道防汛和清障工作实行行政首长负责制；各河道均明确综合治理责任人，对河道水生态、水环境持续改善和断面水质达标负领导责任。明确水行政主管部门是河道主管机关，负责河道的统一监督和管理；其他相关部门按照法定职责，各司其职，共同做好河道管理工作。通过进一步明确河道管理的责任主体，落实了各级各部门的河道管理职责要求，提高了实际工作中的可操作性。

全市河长制管理河道达到6769条（段），实现了“河长制”管理全覆盖，全市各级党政领导亲自挂帅担任相关河道“河长”，对河道整治、长效管理、控源截污等工作进行组织协调和检查督促，河道整治保护力度全面加强。

通过法制建设，涉河水事违法行为得到有效遏制。2010年以来，先后依法开展了“全市涉河泥浆专项整治执法行动”、“全市水政联合执法巡查月”、“百河执法大检查专项执法活动”等专项整治行动，查处了30 余起涉河违法案件，河道管理法制观念得到有力强化。涉河建设项目管理依法规范，所有涉河建设项目严格实行水行政审查，水域面积“占补平衡”的原则得到严格执行，确保了全市水系得到严格保护，充分发挥河道防洪、排涝、航运、生态环境等综合功能。

2.2 突出河道水系规划的基础地位和引领作用

突出河道规划的核心作用，强调“确保河网水面率不降低”的规划控制要求，明确河道规划控制线和规划保留区，加强对河道的统一规划管理，保障河道规划的实施。要求水行政主管部门根据河道规划提出河道规划控制线方案、划定规划保留区、制定河道整治年度计划，规定涉及河道的各类工程建设都应当按照规划控制线方案实施。

2.3 加强河道水域的控制和保护

依据积极保护的原则和精神，将近年来实际管理工作中的一些具体措施用法律的形式固化下来，加强河道水域的控制和保护，确保地区防汛安全和水环境持续改善。特别是针对近年来在城市建设过程中擅自填堵河道、覆盖河道的突出问题，明确填堵、覆盖河道和调整河道水系，只能基于“公共利益需要”，并要“按照规定的权限由水行政主管部门审查同意后，报同级人民政府批准”。同时，针对性地设立河道水域“占补平衡”制度，占用河道水域的，必须按照等效等量原则就近兴建替代补偿工程或者采取功能补救措施。

2.4 强化河道水生态环境改善的目标

突出水（环境）功能区划的指导性作用，严格控制河道面源和点源污染，规定在河道管理范围内的水上旅游、经营等资源开发利用项目，应当符合河道规划和水（环境）功能区划确定的管理要求。强化水（环境）功能区划的要求，河道水（环境）功能区水质不达标，或者入河污染物超过控制指标的，应当暂停审评有关环评文件。明确要求水行政主管部门根据保障生活、促进生产和保护生态环境用水的需要，制定和实施水量调度方案，维持河道生态所需要的流量和水位，逐步提高河道水系自然净化能力。这些规定，符合无锡经济社会发展实际，具有鲜明的地方特色和可操作性。

各级政府、各相关部门把河道管理纳入国民经济和社会发展计划的重要组成部分，作为一项重要的民生事业来抓落实。投入资金超过50 亿元实施了城区河道综合整治、“清河行动”城区黑臭河道综合整治、蠡湖新城水系调整、太湖新城河道整治、锡东新城河道治理等一系列工程，整治河道300 余条，许多城乡河道面貌焕然一新，长广溪、梁溪河、太科园等河道板块成为生态型、宜居型城市建设典范，受到社会各界一致肯定。

全市河道水质改善明显，河道常年性黑臭现象已经基本消除，水环境逐年优化，水环境治理呈现良好效应。79 个“河长制”管理断面水质达标率从2007年的73%提高到2012年的92%；无锡市地表水环境功能区111 个监测断面达标率为93.5%；12个国家考核断面水质达标率为100%；主要饮用水源地水质达标率为100%。

2.5 社会公众积极参与河道保护的氛围逐渐形成

各级水利部门组织了河道义务监督员网络，带领和引导热心河道水环境保护的社会力量参与河道公共管理。全市河道义务监督员超过500人；通过举行“河长制”河道保护志愿者活动、环太湖水法宣传、“保护母亲河”接力长跑等各类公益活动营造共同爱护河道、保护河道的良好的社会舆论氛围。

3 现阶段存在的主要问题

3.1 河道水系规划执行力度有待进一步加强

河道水系的远期规划目标与近期的实施能力存在差距。虽然水系规划对河道标准、规模有了明确要求，但受制于土地利用和开发现状，许多河道近期并不具备实施条件，削弱了水系规划的控制力。部分地区在规划实际实施过程中，河道水域的“占补平衡”与土地的“占补平衡”之间难以协调，一些发挥替代补偿功能的新河道不能及时完成，影响了地区水安全和水环境。

3.2 截污控源仍然是河道水环境综合治理的关键

在河道综合整治、控源截污工程中，拆迁难、截污难的问题依然存在。由于种种原因，城市河道历史遗留问题多，沿岸排水系统错综复杂，污染源难以在短时间内得到有效梳理。沿河截污槽等简陋的截污设施，遇雨天污水溢流入河道，形成反复污染，仍然是老城区河道治理的主要问题。

3.3 河道管理体制尚未全面理顺

部分地区尚未成立河道管理机构，仍由建设部门履行河道管理职能，管理职能与责任不统一，事权与财权不统一，影响了河道的有效保护和综合利用。由于管理体制原因，专项维护经费不能落实，河道工程设施（如驳岸、护栏，景观平台休闲设施等）损坏后不能及时修复，河道的日常管理滞后于河道的工程建设，部分河道水环境出现脏、乱“回潮”现象。

4 持续推进河道管理法制建设的建议

“十二五”期间，无锡市的河道管理要坚持按照建设生态文明的要求，处理好水安全、水环境与河道水系利用的关系，坚持保护优先、合理利用。通过加强保护，把河道资源的开发利用纳入科学发展、可持续发展的轨道，维持河湖健康生命，促进人与自然和谐。持续深入加强河道管理法制建设，通过制定实施《无锡市河道管理条例实施细则》、《无锡市河道控制线规划》、《无锡市河道分级管理实施办法》等规章、制度，进一步完善河道管理法制体系，通过法制建设，进一步加强以下四个方面工作：

4.1 进一步强化河道水系规划的严密性

通过立法保障，加快完成全市河道水系规划的无缝对接。要紧密结合“十二五”城乡发展规划，立足于全市整体水系，充分发挥河流水系的多种功能，突出水在无锡的独特地位和作用。进一步强化规划的严肃性和权威性，在诸如蠡湖新城、太湖新城等重要滨水地区建设时，有必要将水系规划放在突出位置予以重点保障。

4.2 进一步规范涉河建设项目的管理

落实河道规划控制，强化岸线利用的审查和管理。依法落实水工程规划同意书制度、开发建设项目防洪影响评价和涉河建设项目前置审查制度，在建设过程中实现水面占补平衡，使城市发展与河道保护相协调，确保防洪安全与区域生态平衡。

4.3 加紧制定城乡河道整治的规范

依法强化和推广生态治河的理念，制定符合无锡经济社会发展实际的城乡河道整治规范，注重与生态市建设、城中村改造、新农村建设等有机结合，推进生态河道建设。提高河道治理标准，出台配套政策，加大投入力度，保障按规划实施河道整治。

4.4 尽快理顺河道管理机制

积极推进《河道分级管理办法》的制定实施，落实好分级管理责任；在规划统一编制、河道统一管理基础上，系统开展河道的规划、整治、养护等工作，避免城乡分隔、水系分隔。进一步建立健全市、区、街道三级联动、统一协调的河道管理网络，落实管理经费，保障河道管理机构的正常运行。通过制度建设，推进河道设施与河道水系资源的统一管理与调度，实现河道长效管理。