加强平原圩区防洪工程规范化管理的思考

2014-04-16那汉坤张小平

江苏水利 2014年3期

那汉坤周顺张小平

（江阴市排灌管理所，江苏无锡 214431）

江阴市位于长江三角洲太湖平原北端，总面积987.5 km2，其中，属于洼地的圩区平原和漕河圩区平原的面积约220 km2，占22.3%。圩区地面高程多在▽1.5～3.0 m（吴淞标高），常年处于正常河水位以下，洪涝威胁巨大，但对长期人多地少的江阴而言，充分利用圩区进行生产生活是必然的选择，圩堤及其附属设施作为最为有效的工程防洪措施，历来受到重视。新中国成立后，各级人民政府持续加大了对圩区防洪工程的建设改造力度，特别是1991年洪水造成较多圩堤决口及1999年圩区遭受特大洪涝灾害后，全市更是掀起了圩堤达标建设的新高潮。至2010年底，江阴共建成万亩以上大圩区5 个、千亩以上较大圩区60 个、千亩以下小圩区35 个，圩堤总长达301.24 km，并建有圩区排涝泵站210 座、防洪三闸129 座。较为完善的圩区防洪工程设施有效保护了江阴圩区工农业生产的正常开展，保障了人民生命财产的安全，促进了经济社会的发展。但由于体制、机制改革不完善等多种原因，目前一些圩区防洪工程设施管护问题还比较突出，已成为江阴水利建设管理中最为薄弱的环节，一定程度上制约了圩区内经济社会的可持续发展，影响了江阴现代化建设的整体推进。因此，面对广大人民群众的新需求，如何在新形势下认真贯彻中央、省2011年两个“一号文件”精神，积极实施圩区防洪工程设施的规范化管理，确保民生水利长期真正惠泽民生，已成为当前江阴农村水利工作中最为紧迫的重要任务之一。

1 圩区防洪工程现状

自建国以来的60 多年间，江阴市政府始终如一地加大投入力度，扎实开展并圩、联圩及圩堤、防洪设施的除险加固建设。与此同时，一直要求“建管并重，一建就管”，建立了较为明确的管护体系，努力发挥圩区防洪工程设施的日常功效。

1987年前，圩区堤防及闸涵等穿堤建筑基本上由地方圩管委或圩管组负责管理，1991年江阴发生大洪水后，统一改为由镇、村负责管理。对只涉及一个村范围的小圩区，主要由村级负责管理，由村委指定专职人员负责看守、运行圩区的各排涝站和防洪三闸，并兼圩堤防的巡查、管护工作；汛情严重时，专职人员专门负责泵站的运行和管理，圩堤巡查及抢险工作由村民委员会另行组织人员担任。对涉及多个村范围的较大圩区，由镇政府牵头管理，各行政村各自负责各村域范围内的圩堤、防洪三闸及排涝站的管理。对万亩以上圩区，通常由镇政府直接组织管理，圩区范围内的行政村积极配合，圩区防洪工程设施运行由镇防汛指挥部调度，管理工作由水利农机管理服务站指导。各圩区均建立了运行管理制度，明确了圩区管理负责人、机电操作工、圩堤管理员岗位职责，并开展汛前检查、保养，汛中按规运行，汛后组织维修等工作。所需费用通过向圩区内受益农民和受益企业征收、有实力行政村村委资助和镇财政给予适量补贴的方法解决。

2 工程管理存在的问题

对于圩区防洪工程设施的管护工作，各级政府历来重视与关心，相关水利工程管理部门和单位也实实在在做了一些实事，但由于受体制机制、资金技术等诸多因素制约，目前圩区防洪工程设施管理还存在着长效管理意识不强、管理力量薄弱、日常管护缺失、现代化程度低等现象，管护效果难言满意。

2.1 重建轻管仍未根本扭转，长效管理的紧迫意识不强

随着国家、地方政府对水利建设的大投入，特别是经过近10年的联圩、并圩和重点圩区整治建设，全市圩堤设防标准、防洪能力有了大幅提升，堤身加高加宽，外坡加做混凝土模袋或块石防护，排涝能力明显提高，加上近几年连续风调雨顺，圩堤防洪工程未曾经历较大险情，让部分干部群众产生了懈怠思想，认为比起过去的圩堤低矮单薄、长期漏水和闸站工程小型泵机动力不足等，现在已经很好了，再加上闸站工程已由镇、村找专人运行，堤防一旦有事村里也会突击组织处理，防洪工程设施一般不可能会出大事，不需要正规管护也可以使用好多年。此外，客观上也受到人力物力的制约。

2.2 组织体系欠缺，队伍力量单薄

在圩区防洪工程设施管理中，除三个大圩区的泵站及少量镇（街）区排涝站委托当地水利农机管理服务站具体管理外，其它圩区基本采用镇、村属地自行组团方式管理。其弊端，首先是镇、村分管领导因身兼数职无法常年关注工程日常管护，工作计划性差，一线检查、指导工作的时间明显不足，无法全面掌握最新情况，影响工程管理的有效开展；其次是镇、村所聘请的闸站专职管理人员，科班出身的技术人员极少，大多年龄偏大，业务能力不足，且责任心不强，擅自离岗、脱岗现象较为普遍，圩堤兼顾管理基本未落实，工程管理效果大打折扣；第三是当地水利农机管理服务站受自身经费不足、需要依靠工程施工赚钱解决单位生存等问题的制约，不可能投入过多精力进行圩区防洪工程设施管理的业务指导，使工程管理水平长期无法提高。

2.3 技术措施不足，日常管护乏力

目前，圩区防洪工程设施技术管理水平十分薄弱，管理制度、操作规程极不完善，流量、水位过程曲线等技术图表根本没有，工程观测、监测设施基本空白，且还未列入近期计划，日常巡查处于半真空状态，定期检查流于形式，特别检查一哄而上，防汛抢险应急演练未能针对开展，台帐记录既少且不规范，宣传栏、禁示牌全无。部分泵机、闸站设施维护不足，钢绳缺油，螺杆生锈，垃圾、水草清理不及时，运行效率不高。闸站工程设备看护不足，遭窃、损坏事件仍有发生，穿堤涵闸长开、长关现象较为普遍。除万亩大圩区部分堤防开展一年两次化学除草、少量堤段有地方农民不定期巡堤外，绝大部分圩区圩堤管护基本空白，堤身杂草丛生，私自垦种、乱丢垃圾情况十分常见，堤边搭棚、建吊机，堤后挖沟、搞养殖等违章行为基本无人制止。

2.4 规划前瞻不够，运行效率低下

江阴圩区防洪建筑物等级相对较低，由于理念滞后、资金限制，加上闸站数量多、单个孔径小、圩堤线路长等原因，在建设加固时，对现代化管理方面考虑甚少，大多闸站设备操控自动化程度低，未能配置相关监测设施，对圩堤巡查点检器、重点险工远程监视系统等也从未真正考虑安装和建设。全市虽建有计算机管理的防汛决策系统，但覆盖全部圩区防洪工程的计算机管理网络尚未建立，相关管理信息空白多。即便是近年来随着水利现代化建设而少量建成的系统内较大圩区排涝泵站，也因规划设计不很合理，存在操作不熟练、遇到故障不甚排除、网络系统传输不稳定等问题，导致管理人员更多仍采用人工操作，而无法有效发挥先进设备的功效。

3 推进圩区防洪工程规范化管理的对策建议

为确保圩区防洪安全，提升区内人民群众生产生活水平，促进全市经济社会又好又快发展，各级政府、相关部门应进一步认真贯彻落实中央、省2011年两个“1 号文件”精神，切实提高管好圩区防洪工程设施管理的思想认识，通过完善工作体系、加大建改力度、强化技术管理、推进管养分离、激励农民参与等一系列举措，实现圩区防洪工程设施的长期正常运行，充分发挥其综合效益。

3.1 广泛宣传引导，提高长效意识

各级政府及水行政主管部门要通过多种渠道、多种形式，广泛宣传圩区防洪工程的公益性，宣传圩区防洪工程对防洪保安、改善环境、促进工农业经济发展的作用，宣传管好圩区防洪工程对推进水利现代化、服务民生的重要意义。要进一步提高各级领导干部的重视程度，进一步提升广大基层干群管好圩区防洪工程的思想认识，同时，要加快出台《江阴市圩区防洪工程管理办法》，建立健全村规民约，落实好责任制，树立警钟长鸣意识，把圩区防洪工程长效管理摆上议事日程。

3.2 完善工作体系，落实岗位职责

水行政主管部门要适时整合下属多个管理单位的相关职能，将圩区防洪工程管理统一纳入到某个专业管理机构，稳步推进水政执法，充分发挥水利工程管理特长；要进一步明确各基层水利管理服务站对圩区防洪工程的行业管理职能，足额落实经费，使其切实做好技术指导、培训及日常检查、考核等工作；要继续强化镇（街）政府及村委在圩区防洪工程管理中的重要支撑作用，不断完善、规范圩管组织，让属地管理更加有效、便捷。要全面推行堤闸（站）统管体制，将每段圩堤与防洪闸站、涵洞等建筑物的管理结合在一起，做到职责清晰、任务具体；要迅速建立市级圩区防洪工程管护经费“以奖代补”机制，加大公共资金投入，加强检查考核，及时兑现奖惩，确保工程管护职责真正得到落实。

3.3 加大建改力度，夯实管理基础

各级政府要继续加大对圩区防洪工程设施的建设改造力度，继续推进中、小圩区的并圩、联圩工作，尤其要加快对尚未达标小圩区以及内部新设高新工业园区等大、中型圩区圩堤进行加高加固；要结合市（县）、镇（街）、村公路建设，积极推进圩堤公路的建设提高，充分发挥圩堤防洪、交通的双重功效；要加速推进对老旧闸站、涵洞的翻建、改建工作，将露天式改为封闭式，让启闭设备全部进入启闭机房，使其得到良好保护，有效延长设施、设备工作年限；要加速推进全部圩区防洪工程管理设施的现代化建设，建立圩区管理办公局域网，安装工程实时监测、监控系统，全面建成圩堤信息监测管理网络，为工程远程监控、科学决策和调度奠定基础。

3.4 强化技术措施，提升业务水平

市主管单位应及时制定《江阴市圩区堤防闸站工程技术管理实施细则》等各类技术规程和相关操作规定，大力开展专业指导、技术培训。当地水利农机管理服务站要认真贯彻落实政策法规和技术标准，加强日常检查监督。各圩区管理组织要积极引进、培养专业人才，完善各项规章制度，按规定开展各项检查，组织防汛抢险演练，落实抢险队伍，配备必要防汛器材；要积极开展工程观测、监测工作，整理分析资料，为工程科学运行提供合理建议；要规范日常检查保养工作，严格持证上岗，切实做好台帐记录并及时归档。

3.5 推进管养分离，提高运行效率

圩区工程设施量多面广，依靠单一机构管护难度极大，应以坚持市场化改革为导向，加速推进管养分离。对中型以上圩区，宜以镇（街）为单位，将防洪三闸连同圩堤，通过招标方式择优确定负责运行、维护业务的专业服务机构；对一般小圩区，要继续推进和完善承包、租赁制度改革，可以一个或几个村为单位，将工程运行、维护进行打包竞拍外包给公司或个人。这样既可满足管理机构精干、高效的组织要求，又可充分发挥专业服务队伍的技术优势与社会化维护成本低的优势，有效提升管护效能，提高工程安全运行效率。

3.6 激励农民参与，实现管护双赢

各圩区管理组织应采取各种措施，吸引当地农民积极参与防洪工程设施的管护。通过以将护堤防护林收益分成大比例让利于农民等措施为突破口，创新机制，激励当地农民的积极性。如：通过委托当地群众承包时，可在承包合同中明确，承包户必须义务看护整段圩堤，确保堤顶道路完整、平坦，确保堤防树木完好无损，确保防汛车辆畅通无阻；兼顾义务看护承包范围内的闸、涵等水利工程设施，禁止化学除草，禁止擅自搭建，发现问题，及时上报。即将过去单一部门管理转变为与沿堤农民共同管理，在让农民受益的同时，又让农民承担一些责任，达到既防止水土流失、保护生态环境，又成为沿堤群众“摇钱树”的效果，实现工程设施管护双赢的局面。