《关于建立CCAM LR海洋保护区的总体框架》有关问题分析
2014-04-16杨雷韩紫轩陈丹红龙威房丽君李春雷
杨雷 韩紫轩 陈丹红 龙威 房丽君 李春雷
（国家海洋局极地考察办公室，北京100860）
0 引言
近年来，关于国家管辖海域外海洋生物多样性（BBNJ）保护和建立公海保护区的议题日益成为联合国、《生物多样性公约》缔约方大会以及部分区域性和专业性国际组织关心的议题。与其他机制相比，正在《南极海洋生物资源养护公约》（以下简称“《公约》”）框架下开展的关于建设南极海洋保护区的讨论进展较为迅速和深入。美国、欧盟、澳大利亚、新西兰等成员极力主张在现有科学数据的基础上，尽快推动南极海洋保护区建设；俄罗斯、中国、日本、乌克兰等国对现有保护区提案中存在的法律、科学和技术问题持谨慎态度。在南极海洋生物资源养护委员会（以下简称“CCAMLR”）成员国围绕南极海洋保护区相关的法律、科学和技术问题展开紧密磋商之际，一些成员国和非政府组织（NGO）试图通过施加政治压力和扩大舆论影响等手段，强行推动CCAMLR通过现有保护区提案，对CCAMLR客观讨论现有提案中的法律和技术问题造成了不利干扰。对相关法律和科学问题进行深入探讨和研究，对南极海洋保护区建设本身，甚至未来联合国框架下的公海保护区规则的制定，具有重要参考意义。海洋保护区建设涉及层面复杂、信息量巨大，本文仅试图对CCAMLR通过的《关于建立CCAMLR海洋保护区的总体框架》（以下简称“《总体框架》”）中存在的部分法律和科学、技术问题进行简要分析，希望能够抛砖引玉，引起学界的重视和进一步深入研究，促进南极海洋保护区建设和未来公海生物资源养护规则向着公正、透明、科学、务实的正确方向发展。
1 《总体框架》出台的背景和主要内容
CCAMLR是1982年根据《公约》成立的负责南极海洋生物资源养护的政府间国际组织，是南极条约体系的重要组成部分。CCAMLR根据《公约》规定，以对科学数据的研究分析为基础和依据，采用生态系统方法和风险预防方法制定养护措施，通过对渔业的严格管理实现南极海洋生物资源养护的目标。至20世纪80年代末，CCAMLR已经禁止了对大部分有鳍鱼类的捕捞或设置了严格的捕捞限额［1］。为把渔业的扩张控制在科学能够支撑的范围内，CCAMLR建立了新渔业和探捕渔业制度；为保护珊瑚礁等海底生态环境，基本禁止在公约区域内使用底拖网，对其他bottom fishing采取严格的个案审批制度，并建立了脆弱海洋环境（VME）发现和保护机制。为加强科学研究和监管，建立了数据报告制度、观察员制度、船舶监测制度和产品产地证书制度（CDS）等一整套管理体系。到目前为止，CCAMLR仍然是世界上最为严格的国际渔业管理组织，取得了卓越的养护绩效，其率先采用的生态系统方法和风险预防方法越来越多地被其他区域性渔业组织效仿和采用。
“根据2002年世界可持续发展峰会（WSSD）行动计划的决定”［2］，自2004年以来，CCAMLR成员国在《公约》框架下，围绕建立南极海洋保护区问题展开了大量讨论和磋商。2009年，CCAMLR表示支持科学委员会（以下简称“科委会”）于2005年提出的关于在2012年之前建立代表性海洋保护区体系的目标和分阶段计划［3］。2011年，美国和新西兰分别向科委会提交了关于在罗斯海区域建立海洋保护区的提案［4］，澳大利亚和法国向科委会提交了关于在东南极区域建立代表性海洋保护区体系的联合提案［5］。科委会围绕罗斯海和东南极两个海洋保护区提案的科学依据展开讨论，但成员国之间（包括提案国之间）在建立海洋保护区的科学依据和政策目标方面发生了严重分歧。在这种情况下，澳大利亚建议在其提交的《关于建立CCAMLR海洋保护区的总体框架》提案基础上，先讨论并通过一个框架性文件，以便为以后关于海洋保护区的讨论提供一个基础和框架。经商讨和协调，委员会一致通过了这一提案，并将其列为第91—04号养护措施（CM91-04）。
《总体框架》分为引言和正文两部分。其中，引言部分说明了委员会考虑建立海洋保护区的理由，包括：（1）为了贯彻执行《公约》第九条第2款（g）和（f）项的规定；（2）通过海洋保护区在包括海洋保护区内／外的区域维护可持续的生态系统结构和功能，维持其适应气候变化的能力，并减少由人类活动带来的外来物种入侵的风险；（3）单个的海洋保护区无法实现海洋保护区肩负的全部目标，因此需要建立一个海洋保护区体系；（4）科委会认定整个公约区域相当于一个国际自然保护联盟（IUCN）第四类海洋保护区，但是在公约区域内仍有一些区域需要进一步特别考虑，将其纳入代表性海洋保护区体系之中等。
正文部分规定了关于CCAMLR海洋保护区建设的具体目标和形式要件等，包括海洋保护区的设立应当符合《联合国海洋法公约》等国际法的规定，并建立在最佳科学证据（best available scientific evidence）的基础上；要求CCAMLR在充分考虑科委会意见的基础上，通过有法律约束力的措施来建立海洋保护区，并每10年重新审议（review）一次海洋保护区的管理计划和科研监测计划以及适用的船舶等内容。
《总体框架》是CCAMLR通过的关于在公约区域内建设海洋保护区的第一份具有法律约束力的正式文件，简要阐述了在公约区域内建立海洋保护区的法律渊源、制度背景和科学理论依据，制定了建立海洋保护区的目标、要件、程序、适用对象和审查评估制度等形式要件，确认了CCAMLR决心在公约区域内创设一个海洋保护区体系的承诺［6］，为在CCAMLR框架下推动南极海洋保护区建设设定了形式要求。但是，因为时间仓促、经验不足和政治因素的卷入，《总体框架》仍然存在重大缺陷。在通过《总体框架》的时候，CCAMLR成员国对海洋保护区的定位、目标、科学依据仍然充满分歧；对构成海洋保护区的关键组成部分，如本底数据、管理计划、科研和监测计划等，尚未进行深入讨论和探索；而建立海洋保护区的科学方法、科学指标和标准体系、数据收集分析和处理制度等至今仍处于缺失状态。《总体框架》仅仅提供了一个供成员国协商讨论的框架，在海洋保护区的概念、合理利用的概念和范围、保护区具体目标与《公约》第二条规定的目标和原则之间的关系等重大实体问题方面，缺乏合理界定和总体设计。这也是导致成员国之间在建设海洋保护区问题上产生分歧的根本原因之一。2012年的CCAMLR会议在成员国激烈争论的基础上，总结出关于海洋保护区的12个存在分歧的重大问题［7］。直到今天，这些问题和分歧依旧困扰着成员国关于南极海洋保护区的讨论。
2 法律依据、保护区性质及管理手段
2.1 CCAM LR海洋保护区设立的法律依据
2013年7月，在CCAMLR南极海洋保护区特别会议上，俄罗斯和乌克兰对CCAMLR在南大洋的公海区域设立海洋保护区的国际法基础提出质疑，并认为海洋保护区建设应当依据《联合国海洋法公约》的规定，在联合国机制下进行，引起了部分成员国、媒体和非政府组织的围攻。
从《联合国海洋法公约》角度看，CCAMLR根据《公约》规定设立海洋保护区不违反国际法的规定。根据《联合国海洋法公约》第七部分第二节关于公海生物资源的养护与管理的有关规定，缔约国国民在公海上捕鱼的权利受其所属国国际条约义务的约束，且各国有义务互相合作以养护和管理公海区域内的生物资源。《公约》的目的即是通过促进成员国之间的合作，养护南极海洋生物资源。CCAMLR成员国国民在公约区域内公海上的捕鱼自由，受其所属国依据《公约》所承担义务的限制。根据《公约》规定，CCAMLR有权按照协商一致的规则制定养护措施。2011年，CCAMLR根据《公约》第九条第2款（f）、（g）项的规定，通过了《总体框架》，以养护措施的形式确认了CCAMLR在公约区域内建立海洋保护区体系的承诺，并制定了相应的形式框架。关于具体海洋保护区的概念、目标、管理手段、科学监测等内容，需要成员国根据《公约》规定，在充分听取科委会意见的基础上，协商一致，制定并通过养护措施。根据《公约》第九条第6款的规定，如果成员国未在养护措施通过后90天内向CCAMLR提出书面意见，表示无法接受该养护措施，则该养护措施将在成员国收到CCAMLR关于通过具体养护措施的通知180天后，对该成员国发生法律约束力，并由全体成员国负责实施。《总体框架》在性质上属于根据《公约》相关条款的规定制定的养护措施，因此，其解释和实施，包括保护区具体目标的设置、管理及科学监测计划的制定，必须符合《公约》规定，特别是第二条、第九条和第十五条的规定，不能超出《公约》规定范围。另外，CCAMLR海洋保护区对成员国以外国家的法律约束力及其对现有国际海洋法秩序的影响也值得进一步探讨。
2.2 CCAM LR海洋保护区的概念、性质及其管理手段
根据《公约》规定，CCAMLR制定的养护措施一旦生效，对成员国具有法律约束力。《总体框架》作为一项对所有成员国具有法律约束力的措施，确立了建立CCAMLR海洋保护区的形式框架，同时，也决定CCAMLR海洋保护区的性质和可以使用的管理手段。
2.2.1 海洋保护区的概念
《公约》中并无“海洋保护区”这个概念，《总体框架》也未对海洋保护区的概念进行界定。令人费解的是，《总体框架》前言部分指出：“科委会认定整个公约区域相当于一个世界自然保护联盟（IUCN）第四类海洋保护区，但是，仍需要特别考虑将公约区域内的一些区域纳入代表性海洋保护区体系中进一步加以保护。”这里的问题在于，整个公约区域已经相当于一个海洋保护区，那么为什么还要建设一个“代表性海洋保护区体系”？要建设的这个保护区体系与整个公约区域和CCAMLR制度之间的有什么区别？这么做的必要性何在？与《公约》规定是否相符？这些问题，《总体框架》未能给出合理解答。
“爱知目标”第11条规定，“至 2020年……10%的沿岸和海洋区域，特别是对生物多样性和生态系统服务具有特殊重要性的区域，应当受到有效、平衡管理、具有生物代表性和连接良好的保护区体系或者其他有效的以区域为基础的养护措施的保护”。这种声音在许多场合成为支持南极海洋保护区建设的一个重要理由。但是，如果按照CCAMLR科委会的结论，整个公约区域3 290万平方公里的南大洋构成一个整体保护区，则不但“爱知目标”第11条设定的目标早已超额完成，“代表性”、“海洋保护区体系”也将失去其意义。事实上，因为海洋保护区的概念缺乏统一界定以及统计方法等差异，“一些渔业管理区域被统计在海洋保护区数据库中，而另外一些提供同等或更高保护水平的区域则未被纳入统计，后者包括CCAMLR区域”［8］。
以上问题，CCAMLR及其成员国并非不清楚。因为种种原因，CCAMLR回避了对海洋保护区进行清晰定义的问题，这一态度充分反映在《总体框架》中，并为日后协商具体提案留下了隐患。
2.2.2 CCAMLR海洋保护区的性质
《总体框架》在其前言中指出，“注意到根据《公约》第二条规定在公约区域建立CCAMLR海洋保护区的重要性，其中养护一词包括合理利用”，并在第二段吸收了科委会关于建立海洋保护区法律渊源的论述［9］，进一步具体指出《总体框架》的法律渊源和目的是“期望贯彻执行《公约》第九条第2款（f）、（g）项的规定”。因此，CCAMLR海洋保护区在性质上并非在《公约》规定之外另行创设的新概念和新制度，而是根据《公约》第二条规定，具体执行其第九条第2款（f）、（g）项的一种工具，即对《公约》第九条规定CCAMLR可以实施的九种养护措施中的（f）、（g）两种措施的细化，其有限性在于根据《总体框架》设定的海洋保护区目标必须符合《公约》第二条的规定，管理手段基本限于第九条第2款（f）、（g）项规定的两种。超过《公约》规定的部分，原则上不具有法律效力。
2.2.3 CCAMLR海洋保护区管理手段的有限性
《公约》第九条第2款具体规定了养护措施的类型，其中（f）项为确定捕捞季节和禁捕季节，（g）项为科学研究或养护目的确定允许捕捞和禁止捕捞的区域或次区域，包括用于保护和科学研究的特别区域。《总体框架》并未对可以使用的管理措施和管理计划的内容作出具体规定，仅仅规定海洋保护区的管理计划，一旦获得委员会通过，将以附件的形式附在建立海洋保护区的管理措施之后。根据《公约》第九条第3款规定，保护区规范对象为“捕捞及相关行为”，根据第九条第2款（f）、（g）项规定，作为执行工具的CCAMLR海洋保护区能够采用的管理手段主要有两种：确定捕捞季节和禁捕季节、确定允许捕捞和禁止捕捞的区域及次区域。
3 与相关国际法规定及《公约》主要条款不符
《总体框架》第二条规定，CCAMLR海洋保护区应当建立在现有最佳科学证据基础上，并充分考虑《公约》第二条规定，有助于实现以下六个养护目标。分别是：（1）在合理范围内保护代表性的海洋生态系统、生物多样性和栖息地，并维持其长期生存能力和完整性；（2）保护关键生态进程、栖息地和物种，包括种群数量和生活史阶段；（3）建立科学参照区，用于监测自然变量及长期变化或捕捞行为及其他人类行为对南极海洋生物资源及其所属生态系统的影响；（4）保护易受人类行为影响的脆弱区域，包括独特的、稀有的和具有高度生物多样性的栖息地和特征；（5）保护对当地生态系统功能具有关键作用的特征；（6）保护维持（生态系统）恢复能力或适应气候变化效应的区域。其中，除了建立科学参照区为科研型目标外，其余五个目标都是保护性目标。《总体框架》为海洋保护区设定的这些具体目标，概念缺乏清晰界定，总体上缺乏系统、全面、具体和科学的论证，与现行国际法律条文、《公约》主要规定和自身条款不符，在合理性和科学性方面都存在问题。
3.1 与相关国际法的不符
《总体框架》第一条规定，本养护措施及其他与CCAMLR海洋保护区有关的养护措施的通过与执行应当符合国际法的规定，包括《联合国海洋法公约》反映的国际法。但《总体框架》的通过及其内容本身存在许多与现行成文的国际法律文件不符及自相矛盾的部分。
3.1.1 与《世界可持续发展峰会执行计划》等内容不符
《总体框架》前言指出，建立CCAMLR海洋保护区体系的重要国际法依据是“2002年世界可持续发展峰会（WSSD）的决定”。《世界可持续发展峰会执行计划》首先重申了对《里约宣言》以及充分实施“Agenda 21”的承诺，并指出减少贫困、改变不可持续的生产和消费方式以及保护和管理支持经济社会发展的自然资源基础是可持续发展的共同目标和本质要求。《执行计划》第31条规定，为了执行“A-genda 21”中第17条，在各个层面促进对海洋的养护和管理，应当对五个方面的国际文件“给予必要的注意（giving due regard to）”，其中第三个方面要求“发展和促进多种方法和工具的应用，包括生态系统方法、减少破坏性渔业实践、建设符合国际法规定并建立在科学基础上的海洋保护区（包括2012年之前建成代表性保护区体系）、间歇性／区域性关闭保育区域以及间歇合理地利用沿海陆地”。
首先，《世界可持续发展峰会执行计划》及“可持续发展”的一个重要原则是实现合理使用和环境保护的平衡；《里约宣言》的原则15风险预防性方法与《公约》精神和第二条规定相符，即在不给生态系统造成严重或不可逆转损害的前提下，允许合理使用。结合以上三个文件，在公约区域创造大规模禁捕区显然不符合以上文件精神。其次，即使仅依据《世界可持续发展峰会执行计划》第31条，建设海洋保护区也只是“需要给予必要注意”的方法和工具之一，不必然凌驾于其他方法和工具。事实上，其他工具CCAMLR都在采用。其三，仅就建立代表性海洋保护区体系来看，CCAMLR整个公约区域已经相当于一个实施严格系统管理的IUCN四类海洋保护区，所谓“2012年前建成代表性海洋保护区体系”一说对于CCAMLR来说并无特别意义。此外，《世界可持续发展峰会执行计划》并未“决定”要在世界范围内建立代表性海洋保护区体系，而是将建立海洋保护区的计划作为众多国际机制中的一个选项，要求各方“给予必要注意”。因此，将世界可持续发展峰会的“决定”作为建立海洋保护区的逻辑起点和重要国际法依据，存在对相关国际文件不恰当解释的问题。何况到目前为止，CCAMLR在贯彻这一“决定”的过程中，从未按照《公约》规定，进行系统科学论证，满足第九条要求的“明确养护需求”以及第十五条要求一系列科学要求。
3.1.2 与《联合国海洋法公约》相关协定内容不符
《世界可持续发展峰会执行计划》第30条（b）项要求批准或签署和有效执行联合国和有关区域性渔业协定或安排，特别是《1982年12月10日〈联合国海洋法公约〉有关养护和管理跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群的规定执行协议》以及《1993年促进公海渔船遵守国际养护与管理措施协定》。1994年，联合国跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群大会要求联合国粮农组织（FAO）就渔业管理中的风险预防原则出具信息文件［10］，全面介绍了该风险预防原则在渔业管理中的应用。这一文件展示的理论基础和养护方法与《里约宣言》原则15以及《公约》第二条的规定是一致的。《公约》第二条规定是相关国际法原则的具体体现，体现了目前渔业管理的最佳科学理论和实践。
CCAMLR采用生态系统方法和风险预防方法，通过对“捕捞及其相关行为”的管理实现养护南极海洋生物资源目的。《总体框架》明确规定其适用于“渔船及从事南极海洋生物资源调查的考察船”。因此，CCAMLR海洋保护区的建立应当符合渔业养护的国际法律和最佳实践。但《总体框架》的规定及CCAMLR目前关于建立海洋保护区的具体提案，与《公约》第二条规定及以上有关渔业管理的科学理论、国际法基础和最佳实践，存在严重不符，具体情况见下文论述。
3.2 与《公约》主要条款的冲突
3.2.1 与《公约》第二条规定不符
《公约》第二条规定了CCAMLR的目的和原则，确立了南极海洋生物资源养护的目标、标准和基本方法，是整个《公约》的核心条款，其内容是：“1.本公约之目的是养护南极海洋生物资源；2.为本公约目的，“养护”一词包括合理利用；3.本公约区域内的任何捕捞及有关活动，都应根据本公约规定和下述养护原则进行：（1）防止任何被捕捞种群的数量低于能保证其稳定补充的水平，为此，其数量不应低于接近能保证年最大增量的水平；（2）维护南极海洋生物资源中被捕捞种群数量、从属种群数量和相关种群数量之间的生态关系；使枯竭种群恢复到本款第1项规定的水平；考虑到目前捕捞对海洋生态系统的直接和间接影响、引进外来物种的影响、有关活动的影响以及环境变化的影响方面的现有知识，要防止在近二三十年内南极海洋生态系统发生不可逆转的变化或减少这种变化的风险，以可持续养护南极海洋生物资源”。该条明确规定了《条约》最为核心的几个要素。首先是“养护”与合理利用的关系。第二条的三个条款是目标、原则和方法的统一，不应割裂开来加以理解。第1款规定了公约的目的是养护南极海洋生物资源，第2款随即进一步规定“养护”包含“合理利用”，第3款通过设定量化的目标对处理“养护”和“合理利用”的关系作出的明确解释。CCAMLR使用生态系统为基础的管理方法。只要以可持续的方式实施捕捞行为，并考虑渔业对生态系统其他组成部分的影响，这种方法并不排斥捕捞行为。CCAMLR正是通过其研究、监测和养护措施对全球食品安全作出贡献［11］。从实践来看，CCAMLR在收集、分析和处理科学数据的基础上，主要通过针对目标物种设定预防性捕捞限额，辅以针对兼捕物种设定致死率限额、临时或区域性关闭部分海域、禁止某些渔具、打击IUU等养护措施来实现可持续发展的目标［12］。其次，CCAMLR的对风险／威胁来源的判断清楚，管理对象明确，即“捕捞及有关活动（harvesting and associated activities）”。1977—1980年，为应对南大洋上日益增加的对磷虾等物种的捕捞活动，成员国通过艰苦的谈判签订了《公约》。从CCAMLR成立以来通过的养护措施和工作内容即可看出，《公约》对其管理对象是十分明确的。再次，第二条第3款明确规定了可以通过科学数据加以量化的养护目标、科学衡量标准和处理方法。
《总体框架》虽然规定了要充分考虑《公约》第二条的规定，但实际上在以上三个方面均与《公约》规定存在冲突。首先，“养护”和“合理利用”的关系不明。过去几十年养护实践中通过允许渔业和设定捕捞限额的方式顺利实施的“合理利用”条款，在适用于海洋保护区的问题上，突然间变成了成员国之间纠缠不清的问题。CCAMLR至少在2010年的科委会会议、2011年的海洋保护区研讨会和2012年的委员会会议上讨论了“合理利用”问题，但成员国之间的巨大分歧一直没有得到解决。由于政治因素影响，《总体框架》放任了这一重大分歧的存在甚至扩大，未能对这一关键概念及其标准和适用方法作出明确解释和规定。其次，《总体框架》仅规定适用于“渔船和从事生物资源调查的科学考察船”，但是由于缺乏系统、详细、具体的风险分析和科学论证，对具体需要管理的行为和应对的风险没有做出规定。其设定的具体养护目标模糊不清，关于具体保护区提案的讨论，与《公约》在风险／威胁判断清楚的基础上，围绕“捕捞及相关行为”做出决定的规定存在明显的距离。其三，《总体框架》设定的六个具体目标概念流于空泛，未明确界定其内涵和外延，无具体的科学衡量标准，无法贯彻落实《公约》第二条第3款设定的目标和原则。这些问题的存在，使《总体框架》在管理范围内、思路和方法方面实际上背离了《公约》的规定。
3.2.2 与《公约》第九条规定不符
《公约》第九条规定，委员会应当确定养护需求，分析养护措施的有效性，并以现有的最佳科学证据为基础，制定、通过和修订养护措施。事实上，委员会在通过《总体框架》并设定海洋保护区目标时，科委会对罗斯海和东南极两个保护区提案的科学依据存在分歧，但委员会既没有充分听取科委会意见，也没有在现有管理体系的基础上系统性地论证和明确养护需求，更没有对建设海洋保护区的有效性展开充分、系统、科学和具体的论证，委员会报告仅用一段简短的文字就描述和确认了《总体框架》的通过情况［13］。
作为据以制定建立海洋保护区的《总体框架》的基本法律依据之一，《公约》第九条第2款（g）项规定CCAMLR可以“为科学研究或养护目的确定捕捞和禁捕地区、区域或次区域，包括用于保护和科学研究的特别区域”。自1993年开始，CCAMLR引入了小型科研区域（SSRU）的概念，并随之将其扩展为几乎所有的犬牙鱼渔业。CCAMLR将整个公约区域划分为许多细小单元（SSRUs），以便有针对性地收集科学数据，并实施养护措施。近些年来，为实现科研或养护目的，CCAMLR多次使用关闭部分海域的手段，并对关闭和开放的海域进行调整，以便收集科研数据。最近两年，CCAMLR根据对磷虾渔业进行管理的小型管理单元（SSMU）制度，也在48.1区等海域的磷虾捕捞量达到触发水平（trigger level）的时候暂时“关闭”了相关海域。虽然委员会或科委会并未对《公约》规定的关闭海域的时间和范围做出正式的解释，但从《公约》仅将临时和关闭部分海域作为委员会可以使用的众多手段之一，以及CCAMLR通过SSRU临时和部分关闭海域的手段来调整、实现科研和养护目标的实践来看，“永久或长期关闭部分海域”显然不是对《公约》此项规定的合理解释。《总体框架》虽然没有在条文中明确表明海洋保护区将作为禁捕区永久存在，仅仅规定了每隔10年对保护区进行审查，但由于《总体框架》缺乏对保护区衡量成功的标准、本底科学数据、容纳合理使用的科学机制等关键要素的要求，海洋保护区事实上既没有科学的评估标准，也缺乏合理的退出机制。从目前提交的罗斯海和东南极提案以及NGO的推广宣传活动［14］来看，提案国显然倾向于追求将海洋保护区设置成长期性或者永久性禁捕区。
3.2.3 故意忽视CCAMLR根据《公约》规定制定的养护措施的有效性和在渔业管理方面取得的成就
CCAMLR目前实行世界上最为严格的养护措施，其卓越的渔业管理绩效是举世公认的。法国海洋保护区管理局和可持续发展与国际关系研究所资助的一项研究报告指出“在渔业管理方面，以及为履行保护脆弱海洋环境（VME）的国际义务，CCAM-LR通过了一系列养护措施。……这方面，CCAMLR通过的这些养护措施被普遍认为是高效（efficient）的”。但该报告随即在未描述任何原因的情况下，即在下一段开始描述CCAMLR正在开展建立海洋保护区的工作［15］。在严格、有效、系统化管理的基础上，科委会已经认定整个公约区域相当于一个世界自然保护联盟（IUCN）第四类海洋保护区，只是需要特别考虑将公约区域内的一些区域纳入代表性海洋保护区体系之中进一步加以保护。在设立海洋保护区的讨论中，尽管中国等成员国一再提醒，但CCAMLR始终不愿认真对待其取得的成就，并全面评估现有养护措施的有效性。《总体框架》中规定的保护区目标完全忽视了CCAMLR现有养护体系的有效性和取得的成就，既未能合理论证并指出在保护区之上再建保护区的依据，亦未能指出哪些威胁因素使CCAMLR需要对一些区域加以特别考虑，并将其纳入新的海洋保护区体系。
4 科学性问题
南极条约体系提倡将科学作为养护和管理南极资源的基础。1980年《公约》进一步提倡使用科学，用风险预防方法和从生态系统角度来管理南极海洋生物资源的捕捞活动［16］。《公约》前言指出，“必须加强对南极海洋生态系统及其组成部分的了解，以便能够根据可靠的科学信息作出捕捞决定”。《公约》第十五条第2款规定，“科委会应当按照委员会根据本公约目的而给予的指示开展活动，并应……制定用于确定本公约第九条所述的养护措施的标准和方法，并对建议的养护措施的影响进行评估”。2009年第28届CCAMLR会议通过31／XXVIII号决议（Resolution），强调科学在CCAMLR的工作中发挥着基础支柱性作用［17］。事实上，《总体框架》在制定过程中，科委会并未提出衡量海洋保护区目标是否实现的科学标准和方法，未对《总体框架》可能产生的影响进行评估。委员会也未要求科委会提供相关意见，并按照《公约》要求充分考虑科委会提供的科学意见。
《总体框架》列出具体目标大部分停留在抽象的学术描述层面，缺乏用于科学描述区域现状的本底数据、衡量保护区是否成功以及开展持续性监测与研究的科学指标和标准体系，甚至连作为目标的基本概念都缺乏科学界定。比如，什么是“代表性海洋生态系统”，如何认定“代表性”，仅具有“代表性”本身能否构成设立保护区的充分理由？什么是维持（生态系统）恢复能力或适应气候变化效应的区域，其认定的科学标准如何？缺乏对这些必要基本概念和科学标准的准确界定，将导致无法用科学的方法对海洋保护区所涉区域的现状、目标和发展过程进行描述和评估，并开展有效管理。这样的目标设定，既不符合《公约》第二条规定，也不符合CCAMLR依靠可靠的科学信息作出养护决定的基本原则和实践精神，会削弱CCAMLR以科学信息为基础制定合理养护措施的能力，影响成员国参与公约区域国际治理的权利，最终将使得《公约》的目的和原则无法实现。
5 合理性问题
5.1 缺乏对风险／威胁的全面分析和明确定位
风险／威胁分析是制定保护目标的重要基础和依据。CCAMLR适用生态系统方法和风险预防方法，以现有最佳科学数据为依据，围绕“捕捞及相关行为”设定养护目标和原则，开展科学和管理工作，其基础和前提是对风险／威胁来源（即捕捞及相关）的清晰判断。2008年《欧盟海洋战略框架》、澳大利亚相关法律和建设海洋保护区的指南性文件以及国际自然保护联盟等都要求对海洋保护区拟保护目标面临的压力、影响和威胁等做出分析。其中，《欧盟海洋战略框架》明确将不存在风险和不符合经济效益原则作为免除成员国建立保护区等义务的合法依据［18］。《总体框架》设定了海洋保护区的具体目标，却没有说明这些目标是否面临威胁以及威胁的来源和作用机制，也未对现有管理制度的有效性进行任何科学审查。由于CCAMLR已经从科学数据收集、渔具使用、捕捞限额、产品证书、船舶监控、打击IUU等方面，制定了一整套行之有效的规则，捕捞行为在现行制度下已经得到有效管理［7］。2008年《CCAMLR绩效评估小组报告》对CCAMLR取得的养护成就做出如下评论：“CCAMLR管控的捕捞目标物种（如磷虾、牙鱼和冰鱼），及目前与活跃渔业相关的兼捕物种的状态，都符合《公约》第二条规定以及现有的负责任和可持续发展渔业的最佳实践。为取得这一成果，CCAMLR在科学和管理方面做出了大量努力，积极制定和实施有关养护措施。CCAMLR在开发和运用通过对被捕食者进行管理的方法来保护赖其为生的捕食者方面，在评估和限制渔业对兼捕物种的影响方面，以及为新渔业、探捕鱼业的有序发展提供结构性和预防性程序方面，都处于特别领先地位。”［19］虽然从 2004年，CCAMLR即开始了关于建立海洋保护区的探讨，但其一直未能明确建立海洋保护区的“养护需求”。《总体计划》在未进一步提供风险／威胁分析的情况下设定的这些看起来先进、复杂的目标，不光合理性存在疑问，且可能使后续的管理计划和措施的制定无据可依。
风险／威胁分析是适用“最佳科学证据”的前提。1994年联合国跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群大会委托联合国粮农组织（FAO）就风险预防性方法的适用准备并出具的信息文件指出，“在国际渔业管理机构，如果成员国提议需要引入风险预防性方法来改进管理措施，则该国需要提供令人信服的证据说服其他成员国，因为存在特殊情况而必须采用风险预防措施：即存在严重或不可逆转的损害的高度风险。科学的作用这时体现为通过风险分析揭示风险的存在和范围。如果现有信息不足以客观地证明风险的存在，适用风险预防原则就很有可能起到反作用。在这种情况下，如果不能证明客观存在的风险，管理机构可能面对的就是“臆想的风险”［20］。这一观点，与1992年《里约宣言》第15条原则是一致的。《总体框架》第二条规定了“CCAMLR海洋保护区应当建立在现有最佳科学证据的基础上”，但在没有提供证据证明风险／威胁客观存在的情况下，适用“现有最佳科学证据”缺乏科学上的说服力。
5.2 宏大空泛的目标和有限的管理手段存在矛盾
CCAMLR现有的养护方法主要从捕捞活动入手，综合考虑渔业对生态系统的直接影响以及对企鹅、海鸟、海豹等生态系统其他组成部分的影响（包括其捕食需求），结合科学上存在的不确定性和科学数据的缺陷等因素，以科学数据和研究为基础，按照风险预防方法（precautionary approach）制定出预防性捕捞限额，同时，辅以新渔业、探捕渔业、产品证书等制度以及对渔具、渔产、捕捞区域的综合管控，将捕捞量控制在“合理利用”的范围内，实现渔业、科学研究和养护三者的平衡。有种观点认为CCAMLR现行管理体制主要为被捕捞物种提供保护，如磷虾、犬牙鱼等，未能对生态系统其他环节提供综合性保护，因此，设立综合性大型海洋保护区成为一个必要的选项。对CCAMLR现有管理制度的这种理解有片面之嫌。CCAMLR的养护制度以风险管控（对捕捞及相关行为的管制）为导向，以科学信息的收集和分析为基础，在科学的基础上实施有针对性的管理。在风险评估阶段和科学分析阶段，需要尊重科学属性，进行系统、全面和详细的数据收集分析；在政策制定层面，要尊重政策执行属性，即有针对性、简单明了，易于执行。CCAMLR根据生态系统方法，在全面考虑受渔业直接影响的物种、生态系统其他环节（如企鹅、海鸟等捕食者）的需求、科学上的不确定性、数据缺口等科学问题的基础上，根据决策和执行的特点，制定有针对性的管理措施。两个阶段的特点和要求不同，不能混为一谈。
《总体框架》在没有进行全面清晰的风险评估、本底数据缺乏的情况下，就雄心勃勃地列出了六大类具体保护目标，试图提供“综合性、全面性”保护。这些具体保护目标除了本身存在以上所述的科学性问题和风险识别等问题外，其实现手段也比较有限：首先，是法律手段的限制。《公约》和《总体框架》规定，CCAMLR海洋保护区能够采取的管理手段只能围绕对“捕捞及其相关行为”展开，具体来说有主要有两种：确定捕捞季节和禁捕季节、确定允许捕捞和禁止捕捞的区域及次区域。《总体计划》强调通过《公约》第九条规定（CCAMLR已经具体实施30多年）的诸多手段中的一两种手段，实现比CCAMLR目前追求的目标更为复杂、宏大且缺乏具体定义的目标，其可行性值得商榷。其次是资源投入的限制。《总体计划》提出的保护“代表性海洋生态系统、生物多样性和栖息地”、“关键生态进程、栖息地和物种，包括种群数量和生活史阶段”等目标定义模糊，其复杂程度远非通过允许或禁止捕捞能够达到。如罗斯海和东南极海洋保护区提案中都有科研和监测的要求，但提案国除了一些空泛的科学目标外，无法拿出具体可行的科研监测计划，因为在南大洋恶劣的条件下，《总体框架》设定的目标所要求的科研和监测资源投入远远超过了CCAMLR成员国的能力；另外，缺乏衡量成功与否的标准和指标体系，也可能导致成员国无法科学合理地组织设置科研监测项目。
5.3 未能积极吸收与海洋保护区建设有关的国际先进经验，尤其是一些关于海洋保护区建设的教训
在欧盟的《海洋战略框架指令》中明确规定了开展威胁分析和通过科学调查建立本底数据库等要求；关于缺乏科学指标和标准体系使得无法评估和衡量海洋保护区是否成功的例子在欧盟［21］、澳大利亚［22］都有失败的先例，并一再被学术文章指出；世界上第一个公海保护区地中海帕拉格斯海洋保护区在2002年建立以来，在有效性评估和科学监测方面的成绩并不理想；CCAMLR自己的生态系统监测项目（CEMP）已经实施30多年，也未能有效实现其预定目标，为制定养护措施提供有效决策信息［23］。《总体框架》非但未能充分吸取这些经验和教训，反而造成了把已被历史证明的错误和问题，向更大范围推广的态势。
6 科学参照区缺乏科学论证和执行基础
根据《总体框架》的规定，“建立用于监测自然变量、长期变化或捕捞行为及其他人类行为对南极海洋生物资源及其所属生态系统影响的科学参照区”，可以作为建立南极海洋保护区的目的之一。现有的罗斯海提案和东南极提案都包含了建立科学参照区的内容，并把监测、对比气候变化和捕捞活动对南极海洋生物资源及其所属生态系统的影响作为建立科学参照区的理由。
6.1 科学参照区存在结构性矛盾
在CCAMLR现有管理制度的背景下，这种科学参照区的设置存在结构性矛盾。根据现有的罗斯海和东南极两个具体的海洋保护区提案，设立科学参照区的理由是因为部分科学研究项目的开展，须以海洋保护区提供的“保护”为前提，即设立科学参照区，以在区域内对捕捞活动进行禁止或管制为前提，通过对比捕捞区域和非捕捞区域的变化，研究气候变化和捕捞行为对南极海洋生态系统造成的影响。
渔船是重要的科学数据来源，CCAMLR处理的相当一部分生物数据来自渔船，以禁止捕捞为前提的科学参照区可能会大幅削弱CCAMLR在此区域的数据收集能力，从而影响CCAMLR根据充分的科学数据制定合理的养护措施。如东南极提案涉及的约80%以上的区域已经对渔业关闭多年，其结果之一就是这一地区成为“科学数据的缺乏的（datapoor）区域”［24］。罗斯海提案所涉部分区域也存在同样问题。历届科委会会议报告和《CCAMLR绩效评估报告》中一再出现因数据缺乏而无法评估某个物种状态的措辞。在CCAMLR制度和实践背景下，如何解决“禁渔”和获取科学数据的平衡，需要切实依照《公约》第二条确定的原则，制定合理的整体解决方案。
6.2 设立科学参照区的应具备的条件
选划部分区域当做自然实验室开展上述对比研究在科学上确有必要，但是并非所有海域都适合开展上述对比研究。《总体框架》仅仅提出，设立科学参照区可以作为设立海洋保护区的目标，但并未就设立科学参照区所需的自然条件、本底数据、项目规划、资源投入、数据收集处理等方面等制定相关标准，科委会在讨论具体保护区提案时也无法制定出合理的解决方案。
6.3 CCAM LR生态系统监测项目（CEMP）的经验和教训
科学参照区的设置应当从CEMP项目的发展过程中汲取经验和教训。从1987年开始，CCAMLR选取了一系列CEMP观测点，通过建立管理计划实施特殊保护制度，围绕以磷虾为中心的生态系统，选取了企鹅、鸟类和海豹等对磷虾种群数量减少比较敏感的物种，按照一系列标准指标展开观测，旨在通过捕捞区域和非捕捞区域的对比，发现气候变化和渔业对生态系统产生的影响。
由于缺乏整体设计和资金安排，CEMP项目由各成员国分别直接实施，导致观测中的某些方面（特别是观测点的选取和观测的频率、密度）只反映了相关成员国的作业区域、资源投入和观测兴趣［25］。经过二十多年的观测，结果是“只有几个关于如何将CEMP观测数据明确地运用到渔业管理决策中的分析报告，但是至今未能就两者之间的明确联系或管理程序达成共识，更未付诸实施。此外，CCAMLR绩效评估小组断定，如果仅仅使用关于统计显著性的通常科学标准，CEMP的设计不足以通过从属物种的变化发现渔业（对生态系统）的影响；也不足以将渔业造成的影响从自然变化造成的影响中区分出来”［26］。可见，CEMP的观测结果并不理想。根据以上评估报告的内容可以看出，造成这种不理想观测结果的原因，一是缺乏整体设计和资金安排，各成员国按照各自兴趣各行其是；二是缺乏合理、有效的观测指标和标准体系。另外，前述关于将渔业造成的影响从自然变化影响中区分出来所需的自然和社会条件也是进行有效科研设计需要考虑的重要因素。目前海洋保护区提案中提出的建立科学参照区的设想，与CEMP观测点的设计和目标并无本质不同，甚至连缺乏整体设计和资金安排，缺乏合理的指标和标准体系这些缺陷都完全相同。CCAMLR及其成员国需要对这种重蹈覆辙的科研设计进行深入思考，并扎实做好基础工作。
综上，关于将科学参照区作为设立海洋保护区的理由和功能之一，关系到海洋保护区体系的整体功能和制度设计问题，需要进行整体评估。利用设立海洋保护区，开展渔业影响和气候变化影响的长期科学观测，既存在结构性矛盾和挑战，也有前车之鉴。解决这一难题，需要CCAMLR及其成员国按照《公约》规定的原则，以务实的态度，合理吸取经验教训，在全面评估的基础上，进行整体设计，并制定详细的科学规划。
7 科研监测计划无法为海洋保护区提供坚实科学支撑
《总体框架》第五条规定了与海洋保护区有关的研究监测计划：
“委员会在科委会建议的基础上，通过海洋保护区的研究监测计划。
研究监测计划在必要的情况下，列明在海洋保护区内实施的科学研究，包括但不限于：（1）根据海洋保护区具体目标实施的科学研究；（2）与海洋保护区具体目标相符的科学研究；（3）监测海洋保护区具体目标在何种程度上得以实现。
不在研究监测计划之内的科研活动应当符合养护措施CM24-01的规定，除非委员会另有决定。
所有成员国都可以根据研究监测计划开展科研和监测活动。
研究监测计划列明的数据将根据《成员国获取和利用CCAMLR数据规则》，提交给秘书处，向成员国公开并用于符合该科研监测计划的分析。
除非经委员会另行同意，根据科研监测计划开展或从事与科研监测计划有关活动的成员国应每5年将相关活动，包括任何初步研究成果，编纂成报告并提交给科委会审核。”
科研监测计划对增强海洋保护区管理的透明度，确保CCAMLR全部成员国平等参与海洋保护区管理，发挥海洋保护区对科学研究的支撑作用，评估海洋保护区各项目标是否达成具有重要意义，是未来对海洋保护区及其管理措施进行评估和调整的科学基础和依据。美国国家海洋保护区中心指出，科学监测是实施有效和适应性（effective and adaptive）管理的国家（海洋保护区）体系的关键组成部分［27］。
《总体框架》虽然对CCAMLR海洋保护区科研监测计划的内容、适用和数据收集汇报方面都做了相应规定，但是对科研监测计划的内容规定过于抽象和原则，缺乏有效的科学支撑。
2008年欧盟《海洋战略框架指令》要求成员国通过建立海洋保护区等手段，使欧盟海洋环境在2016年之前达到“良好环境状态（good environment Status）”标准。要求在科学研究和准备阶段，做好初步环境评估、在此基础上确定“良好环境状态”标准和具体的环境目标，并制定持续的环境监测计划。在执行阶段制定的具体措施需要说明该措施：将怎样执行，以及将怎样促进具体环境目标的实现。欧盟《海洋战略框架指令》附件一为“良好环境状态”规定了一系列描述因子（qualitative descriptors），并要求成员国在此基础上制定一整套用于描述良好环境状态的规格参数表。在初步环境评估方面，要求按附件三所列指标充分调查有关海域的基本特征和参数，分析该海域面临的主要压力与影响，考虑经济和社会因素及其他重要因素。在初步环境评估的基础上，建立一个综合性的环境目标和相关指标体系，为实现“良好环境状态”提供科学指引［28］。《海洋战略框架指令》用五个附件，分别就“良好环境状态”、“负责部门”、“自然状况、压力和影响”、“建立环境目标要考虑的因素”、“监测计划”、“执行计划”等方面建立了一系列要求考虑的指标，并要求成员国据此开展进一步工作，建立具体的标准和科学描述体系。
欧盟《海洋战略框架指令》是众多欧盟成员国代表通过法定程序讨论通过的框架性法律文件，与CCAMLR《总体框架》在性质上和功能上具有某些相似之处。对比欧盟《海洋战略框架指令》的规定，可以看出《总体框架》在科研和监测方面存在的问题。
第一，《总体框架》未对生物和环境本底数据及其调查评估作出要求。已经提交CCAMLR审议的罗斯海和东南极提案海洋保护区提案都没有环境和生物本底数据。
第二，《总体框架》未能建立起一个科学指标、标准和方法体系，说明将来的海洋保护区需要研究和监测哪些科学指标，用什么科学标准来衡量保护工作的进展，用什么样的方法来处理收集的数据，以便对相关海域的现状进行详细的科学描述，对将来的管理和科学研究监测行为进行指导，对海洋保护区的目标是否达成进行评估。《公约》第十五条明确规定，科委会应当制定用于确定本公约第九条所述的养护措施的标准和方法，但是科委会未能在《总体框架》通过之前为其制定这样的标准和方法，委员会也未要求科委会提供相关建议并充分考虑其建议。从这个角度来说，《总体框架》的通过违反了《公约》规定的程序和步骤，也将对未来的科学研究和监测造成不利影响。
第三，《总体框架》未能明确科研监测计划的组织分工和具体科研项目设置。
第四，《总体框架》实际上降低了数据收集报告的门槛。与CCAMLR现有科学数据收集制度相比，客观上不利于促进海洋保护区域内的相关科学研究监测和CCAMLR对保护区的适应性管理（adaptive management）。CCAMLR养护措施 CM23-01至CM23-07结合捕捞区域、捕捞手段等因素，规定了渔船5天、10天、月度报告等一系列数据收集报告制度，而《总体框架》不但将保护区内的报告的时间规定为5年，而且只要求编纂活动报告，并未对是否需要报告科学数据、科学数据的种类、内容、格式等做出具体要求，无论与欧盟《海洋战略框架指令》还是CCAMLR现有数据报告收集制度相比，这都不利于促进海洋保护区内的相关科研活动和管理。按此要求建立的海洋保护区不但不会加强，反而会削弱科学研究在制定养护措施中的作用。
第五，虽然《总体框架》规定了每10年对海洋保护区进行复审，但是由于缺乏本底数据、衡量成功的标准和衡量具体保护成果的科学指标和标准，这种审查实际在科学上不具有操作性。如2009年关于设立南奥克尼群岛陆架海洋保护区的CM91-03号养护措施规定，2014年CCAMLR年会将会对该措施进行审议。根据2014年CCAMLR会议报告，本年度欧盟提交的《南奥克尼海洋保护区报告》显示，成员国在过去5年之间基本上没有在保护区内开展任何科学考察活动，该《海洋保护区报告》作出的关于保护区在何种程度上实现了养护目标的结论为：“没有证据”表明保护区内的自然特性发生了变化。基于以上原因，第33届CCAMLR会议未能对该海洋保护区进行审查（Review）。这一事例充分反映了海洋保护区在以上方面存在的问题。
综上所述，由于《总体框架》关于本底科学数据、科学指标与标准体系、信息收集管理系统等作为设立海洋保护区科学基础的关键组成部分的规定缺失，提出保护区提案的国家也无意在这些方面开展坚实的基础性工作，因此，在不改变现状的情况下，提案国提出的简单的科研监测计划很难承担起为海洋保护区的监测、评估、审核（review）提供科学基础和支撑的重任。
8 管理计划、科研监测计划与建立保护区的养护措施的相脱节
《总体框架》第四条仅仅规定，“海洋保护区的管理计划一旦制定并经委员会通过，将作为养护措施的附件，包括为实现海洋保护区具体目标的管理和执行安排”。这一规定不但未对居于海洋保护区核心的“保护”手段作出任何具体规定，且实际上将管理计划和建立海洋保护区的养护措施割裂开来，即建立海洋保护区时不用考虑管理。科研监测计划也存在同样的问题。根据这样的思路，在建立保护区时，没有本底数据、没有衡量成功的标准，并且将不予考虑保护区未来的管理和科研监测问题，也无法评估海洋保护区的保护作用，以及是否能够实现《总体框架》第二条规定的具体目标。这样的问题，在CCAMLR讨论具体罗斯海和东南极海洋保护区提案时都引发了担忧和分歧。
9 结论
《总体框架》在目标设定和具体实施方面存在的一系列问题已经体现在具体的海洋保护区提案中，并成为成员国争论的焦点。CCAMLR及其成员国只有以务实的态度积极面对，严格遵守《公约》规定和精神，努力吸取国际上关于海洋保护区建设的经验教训，切实以科学数据和方法为基础，才能真正理顺南极海洋保护区建设的思路和制度，实现南极海洋生物资源养护的最高目标。将海洋保护区建设建立在政治而非科学和法律的基础上，有违《公约》精神和CCAMLR的宗旨，不可能取得良好的结果。为此，CCAMLR应当进一步重视海洋保护区制度建设中存在的法律、科学和技术问题，以开放的态度审议并修补《总体框架》中的合法性、合理性和科学性问题，或通过具体的实施细则或指南对相关制度加以补正，通过实施统一的管理制度，维护和加强《南极条约》体系所确立并经CCAMLR实践证明成功的国际治理体系，减少目前海洋保护区谈判中存在的各自为政的混乱局面。中国作为CCAMLR成员国，有权利也有责任指出现有南极海洋保护区制度中存在的问题，要求科委会和委员会根据《公约》相关条款的规定，切实按照法定程序履行相关义务，加强海洋保护区制度建设，明确养护需要，提出设立海洋保护区的具体科学标准和方法，全面评估相关提案的影响，并制定具有针对性和可操作性的养护措施。
致谢 感谢国家海洋局极地考察办公室领导的关怀及各位同事和朋友的支持。感谢评审专家提出的建设性修改意见。
特别说明：本文仅代表作者个人研究成果和观点，不代表任何机构的立场。
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25 CCAMLR.CCAMLR Performance Review Panel Report，2008：para.43.
26 CCAMLR.CCAMLR Performance Review Panel Report，2008：para.44.
27 http：／／marineprotectedareas.noaa.gov／nationalsystem／effectiveness.
28 European Parliamentand of the Council，Establishing a Framework for Community Action in the Field ofMarine Environmental Policy（Marine Strategy Framework Directive），Directive 2008／56／EC，2008.
