驾驶人交通违法记分制度改进对策研究

刘文超，周志强

(公安部道路交通安全研究中心，北京 100062)

驾驶人交通违法记分制度起源于20世纪70年代的联邦德国，我国于1996年正式出台第一部相关部门规章《机动车驾驶证管理办法》，随后又于1999年以公安部令第45号的形式发布了《机动车驾驶员交通违章记分办法》，并最终于2004年随着《道路交通安全法》的颁布，首次以法律形式对累积记分制度予以规定.45号令施行至今，累积记分制度适用的交通违法行为种类依次为74种(45号令)、51种(71号令)、47种(91号令)、38种(111号令)和52种(123号令)［1］，为规范驾驶人驾驶行为、保障道路交通安全和秩序畅通起到了积极而显著的作用.然而，随着近年来我国机动车和驾驶人保有量年均10%上的持续高增长，道路交通安全管理工作呈现多样化、复杂化的发展趋势，反思违法记分制度存在的问题有利于明确未来的改进方向，进而提升车、驾、管对道路交通安全的源头管理效应.

1 存在问题

1.1 法理属性有待进一步明确

根据道交法的规定，累积记分制度是对于交通违法行为在给予行政处罚以外的一种附加管理制度，不属于行政处罚或行政强制措施的范畴，仅作为公安交管部门对驾驶人的教育管理手段.然而，记分制度下满分扣留驾驶证强制教育考试、大中型客货车驾驶证最高准驾资格降级注销等管理措施，从实质上讲相当于暂停或废止了被管理群体驾驶机动车的行政许可，可以说已经具备了暂扣、吊销驾驶证等行政处罚的实施属性［2］.

1.2 适用范围和分值设置亟待完善

现行记分制度共有52项适用违法行为，其中部分情形对于交通安全和交通秩序的影响并不直接，而是属于妨碍行政管理或未履行既定义务等性质，如“以隐瞒、欺骗手段补领机动车驾驶证”、“上道路行驶的机动车未按规定定期进行安全技术检验的”等行为，采用记分制度处理此类行为是否得当有待商榷.分值设置方面，111号令施行期间(2010年4月—2012年12月)，平均每起涉及记分的交通违法行为对应的记分分值为2.98分，123号令施行以来，这一数字上升为3.85分，增幅近30%.111号令施行期间，交通违法行为查处总量中6分以上(含6分)占4%左右，123号令施行以来，这一比例接近30%，分值调整对执法实践的影响可见一斑.

1.3 非现场记分买卖现象普遍

非现场记分是指通过俗称“电子警察”的交通监控设备记录的交通违法行为给予当事人的记分，由于监控图像无法准确辨认违法行为人身份，且主动行政执法行为的举证责任应由行政执法主体承担，导致少数当事人对强制记分要求产生纠纷，有的甚至还诉诸法律，造成舆论压力和不利局面.统计数字显示，111号令施行期间，33个月内非现场违法记分平均落实率仅为35.72%;123号令施行以来，16个月内平均落实率上升至55.03%.可见从全国范围看，仍有近半数的非现场交通违法记分并未落实到驾驶证上.

1.4 大中型客货车驾驶人满分降级执行难度大

大中型客货车驾驶人降级注销作为满分管理的另一重大举措，在严抓营运车辆安全方面起到了显著的作用，存在的问题在于记分累积口径不合理、恢复驾驶资格成本过高2个方面［3］.降级注销制度实际执行过程中，不区分A、B类驾驶人产生违法记分时驾驶的车型，即便是同样驾驶A、B类以外的机动车发生违法行为，记分累积并适用于12分降级注销管理，这一管理思路有悖于公平、公正的基本原则.另一方面，满分降级后恢复驾驶资格按照增驾情形处理，且增驾要求临近若干周期内无满分记录，即一旦降级注销，几年内都不具备恢复驾驶资格的基本条件.考虑到一般吊销驾驶证后重新申领的间隔期限为2年，降级注销后恢复驾驶资格的间隔期限长达2～5年相对过重.

1.5 奖惩关联机制尚未建立

由于机动车发展历史较短等综合因素影响，交通违法查处主要局限于公安交管部门的工作范畴，交通违法记分乃至买分卖分等欺诈行为对当事人的关联影响十分有限，降低了交通违法记分制度对驾驶人群体的震慑力和导向性.另一方面，现行管理模式对遵纪守法的奖励机制薄弱，也不利于引导驾驶人自觉规范驾驶行为，养成安全文明的出行意识.

2 国外及我国香港地区的经验

2.1 “无始无终”的动态记分周期设置

香港将记分周期定义为“任意2年内记分达到15分将被暂停驾驶资格”，即动态记分周期设置.这一理念对我国的借鉴意义在于，由于记分周期为“任意”一段时间(如任意12个月)，则不再有周期开始日期和结束日期，相应的，也就不再有周期将尽记分未满的情况存在.具体的，对于任一驾驶人而言，任意时间发生的违法记分不但对过去12个月存在累积记分的作用，还可能对未来12个月产生累积记分的影响，出卖记分的风险将显著增大.

2.2 分值设置注重量化处罚和差异性原则

国外精细化的记分分值设置主要体现在3个方面:对于可量化的违法行为设置量化分值，如日本按照超速幅度，每10 km/h设置一个分值，超速越多记分越高;配合重点管控需要，如澳大利亚新南威尔士州规定，节假日期间发生超速、未使用安全带或头盔者，予以双倍记分［4］;针对实习驾驶人实行差异化的判定标准，如加拿大安大略省规定，在实习期的驾驶人血液酒精含量超过0即视为酒驾行为，即酒驾零容忍.

2.3 满分处罚以暂停驾驶资格为主

在欧美等发达国家，限制驾驶资格对于公民的生活便利影响显著，视违法行为危害程度和主观恶意程度设定驾驶资格的暂停期限，体现了量化处罚思想.英国一般通过交通法庭裁定违法驾驶人驾驶资格暂停的期限，裁决依据以交通安全法律为基准，还要考虑驾驶人发生违法行为的主观恶意程度和客观危害性［5］.值得一提的是，对于重复发生同一交通违法行为的，累犯处以的暂停期限显著增加、职业驾驶人的处罚力度更大，暂停期限更长.

2.4 注重经济制约等关联机制作用

欧美地区机动车普及程度较高，车险费率与驾驶人安全驾驶记录紧密关联.由于驾驶人对车险依赖性强且保费较高，因此一旦费率上浮对驾驶人的影响非常直接.英国规定交通违法行为纳入个人安全驾驶记录，且保存年限(4年或11年)远高于记分周期(3年).加拿大不列颠哥伦比亚省则要求申报车险时注明“主要驾驶人”，一旦出险涉及的驾驶人与申报的主要驾驶人不符，将显著影响理赔额度.欧美等国长期以来形成的“不借车”文化，从客观上压缩了非现场记分代人受过的存在空间.

3 对策建议

3.1 “两段式”的法理属性定义

将交通违法记分制度定义为“两段式”的法理属性:违法记分管理属于“道路交通安全违法行为的综合评价方法和行政执法依据”，相关处理措施属于“根据违法记分依法作出的行政执法管理手段”.前者属于交通违法行为综合影响的评价方法，其设置和调整主要依据违法事实的客观危害程度和主观恶意性，核心意义在于将不同违法行为通过相同的评判标准转化为量化评价结果(记分)，并作为历史记录用于比较、考核以及行政执法的依据;后者则不再局限于交通违法记分制度的范畴，而是广义的交通安全管理行政执法措施(包括行政强制措施、行政处罚等)，具体措施的法理属性依据交管实际而定，即违法记分只作为行政执法的事实依据，并不影响执法手段的属性定位.

3.2 明确适用范畴，细化分值设置

交通违法记分制度的应用初衷在于保障交通安全和维护交通秩序，因此记分适用范畴应严格围绕这两大目的展开.简化记分行为属性有利于提升记分制度的均质性和可比性，加强累积记分惩处措施的科学性和合理性.具体是将与危害交通安全和影响通行秩序没有直接关系的交通违法行为(如“以隐瞒、欺骗手段补领机动车驾驶证”等)调整为暂扣、吊销或撤销驾驶证等行政处罚措施管理.

交通违法记分分值设置直接影响累积记分的平均速率，分值设置应考虑到违法行为的基本属性、关联影响以及实质危害，充分发挥交通违法行为查处的导向性作用.具体是设置基础分值与附加分值的累加记分机制，同一违法行为基础分值一致，附加分值根据车辆类型、道路类型、事故情况等关联情形分别设定，累加得分为最终记分分值.

3.3 设置动态满分判定标准，挤压买分卖分空间

非现场买卖记分的本质原因在于多数交通监控资料无法准确辨认交通违法行为人的面貌体征，无法直接依据监控资料对其进行处理，一旦出现冒名顶替的情况，在难以进行深入调查的前提下只能予以处理.考虑到全面升级交通监控设备性能指标的可行性较差，目前应着力于挤压买分卖分空间，通过提高其操作成本缓解这一乱象.具体的，是将现行满分判定标准调整为动态形式，即“任意连续12个月内记满12分”，调整后驾驶人任意日期产生的记分将对包含该日期在内的任意连续12个月内的其他记分具有累积效应，对未来的影响最长可到1年.动态满分判定标准不再有周期“起止日期”的概念，也就不存在周期将尽记分未满的出让空间.

3.4 明确满分降级适用情形，设置降级可恢复机制

大中型客货车驾驶人满分降级注销管理直接影响该群体的生存空间，由于年龄、文化水平等原因，营运驾驶人一旦失去客货车驾驶证就相当于完全失业，因此执行难度较大.建议在123号令的基础上发布满分降级实施细则，适用于降级注销管理的分值累积只计算驾驶大中型客货车产生的违法记分，驾驶其他车辆产生的记分正常处理，但不再纳入满分降级注销范畴.另一方面，设置满分降级可恢复机制，区分大中型客货车驾驶资格增驾与满分降级恢复，降低降级后恢复的年限间隔要求，可参照吊销驾驶证的情形设置2年的间隔年限.

3.5 落实车险费率关联浮动机制，推进诚信体系考核管理办法

交通违法记分制度对违法行为人的管控机制还应包含车险费率、诚信考核、风险评定等综合性因素，通过影响驾驶人自身或从属单位的社会事务来加强管控力度:一是依据《机动车交通事故责任强制保险条例》(国务院令第462号)关于交通违法行为影响车险费率的规定，选取有条件的地市试点推行记分关联车险的管理办法［6］.二是商业保险、银行等相关部门推进驾驶人征信体系建设与制定工作，将交通违法记分纳入考评指标，并将买分卖分行为记入个人严重失信记录.三是建立基于交通违法和事故情况的驾驶人终身跟踪评价机制，周期性开展风险等级评定，按照“低风险”、“中风险”、“高风险”3种等级通报相关部门参考，或将评定结果在互联网交通安全综合服务平台定期公布.

4 结论

梳理我国交通违法记分管理制度在设计和执行层面存在的问题，学习借鉴发达国家交通违法记分应用模式和先进经验，对改善我国道路交通安全管理工作十分必要.本文通过分析记分管理适用范畴和分值设置、非现场记分认定、非法买卖记分、满分注销降级以及关联奖惩机制5个方面的问题及其成因，借鉴加拿大、澳大利亚、英国、中国香港等国家和地区的相关经验做法，提出了动态满分判定标准、累加分值设置、满分注销恢复程序、车险费率关联机制以及记分情形适用范畴和满分降级计算口径调整等对策建议，以期从累积记分的均质性、责任义务的关联性、周期计算的公平性等方面完善现行记分管理制度，为各级公安机关交通管理部门加强驾驶人安全管理提供参考.

［1］李江平，李晓东.车辆和驾驶人管理概论［M］.北京:中国人民公安大学出版社，2012.

［2］林为众.当前机动车驾驶人记分制度问题与对策探讨［J］.福建警察学院学报，2008(4):37-44.

［3］李蕊，王建懿.“机动车驾驶许可降级”规定的法律分析［J］.中国人民公安大学学报:自然科学版，2014(1):64-67.

［4］Roads＆ Maritime Services of NSW government.Demerit points［M］.New South Wales of Australia:RMS，2013.

［5］DVLA ofU.K.Transportation Department.Driver Licensing Information［M］.Swansea of U.K.:Customer Service Excellence，2011.

［6］一凡.上海交强险费率与交通违法挂钩［J］.交通与运输，2008(5):73.