以溧水县林场为例对国有林场发展之思考

郑阿宝

（江苏省林业局，江苏 南京 210036）

以溧水县林场为例对国有林场发展之思考

郑阿宝

（江苏省林业局，江苏 南京 210036）

笔者深入溧水县林场进行了广泛的调查研究，提出了国有林场明确林场定位、理顺管理体制、落实保障政策和解决历史遗留问题以解放林场生产力，同时加强基础设施建设，大力保护林地，狠抓资源培育，科学合理经营的发展之路。

国有林场；发展；改革；思考

始建于1950年的溧水县林场，属宁镇低山丘陵地区，布局相对分散，县外与2省3县相接壤，县内与6个乡毗邻。经营总面积达4 866.667 hm2，其中有林地4 533.333 hm2，生态公益林为4 133.333 hm2，占林地总面积的91%，森林活立木蓄积量20万m3以上。总人口1 983人，在编职工1 114人，其中离退休人员547人，是全省3大国有林场之一，林场交通便捷，场部距县城中心约3 km。

1 现状与问题

1.1 发展历程

体制改革前，溧水县林场属全额拨款事业单位，工资全额由财政拨付，林场的工作任务为植树造林，生产经营。与农村相比，其工资待遇优势明显。森林资源主要是以马尾松、火炬松、湿地松和阔叶林为主的人工林，林相好、质量高。林场森林资源占全县总量的1／5，为地方经济发展和生态建设作出了积极贡献。

在事业单位工资改革后，职工工资标准大幅度上涨，同时财政停止拨款，林场无法适应，经营难以为继。溧水县林场为寻求出路，经历了大搞多种经营，纷纷贷款办企业和砍伐林木销售等无序发展过程。至20世纪90年代，社会各行各业蓬勃发展，溧水县林场仍跟不上时代的发展，落后很多。且林场不能享受农村的各项优惠政策，如道路村村通、农电改造等都与林场无关。

1.2 发展成效

早在国家改革尚未触及“小三场”的1996年，溧水县就率先进行了改革的实践与探索，溧水县林场同时启动了自身的改革。

尽管林场一直存在着性质不明、管理不顺、机制不活、历史遗留问题多等诸多影响发展的因素，但溧水县林场历任领导班子凭着对林场的感情和事业的热爱，在全力深化林场改革，转变经营机制等方面进行了不断地探索，收到了明显成效。

1.2.1 基础设施建设全面加强 在“绿色南京”和“绿色江苏”生态建设工程中，溧水县林场抓住推进造林绿化和森林防火的历史机遇，从生物防火隔离带建设到偏远地区水电等设施改造，各项基础设施建设得到加强，而且增强了林场集体经济，林场条件得到了极大改善。

1.2.2 社会保障逐步改善 在改革发展有了一定基础后，溧水县林场逐步放开二、三产业经营权，通过租赁、出让等形式盘活资产，剥离原有经营企业，增强了发展后劲与活力，提高了经营水平和效益。职工医疗和养老保险有了基本保障，一些事关职工切身利益的问题得到初步解决。

1.2.3 森林经营稳定推进 在国家和省还尚未启动森林抚育工程之前，溧水县林场为加强健康森林建设，结合松材线虫病（包括葛藤等有害生物）防治，积极开展了中幼龄林抚育管理措施，取得了生态、经济的双赢。

1.3 存在问题

溧水县林场尽管在发展改革中，取得了一定成绩，但问题还较多。概括来说，林场主要存在以下问题：

1.3.1 单位属性不清，职能不明 1999年溧水县政府将林场由事业单位改为企业性质，单位自筹自支，让职工自己全额承担养老保险，职工像农民一样，按月缴纳养老保险。但改企只是形式上的改革，林场不能申领企业营业执照而成为企业法人，同时不能进行事业单位法人年检，溧水县林场就成了“事业不是事业，企业不是企业，职工不像工人，也不像农民”的单位。

溧水县林场单位属性不清，尤其既不是行政单位又非执法部门，却需要承担诸多社会行政管理职能，如需负责建设拆迁、土地征占用协调、计划生育、社会治安和卫生保洁等，而且所有这些管理成本都要林场自行解决。与乡镇相比较，林场既没有税务也没有拨款，但自身的经营活动如森林抚育、防火和病虫害防治却受制于乡镇。林场职工承包经营活动包括林产品及苗木经营等都困难重重。

1.3.2 林场内部矛盾复杂 在长期的计划经济模式下，人员不流动，干部难交流，职工子女自然顶岗等因素造成了林场职工之间盘根错节的裙带关系和内部家族联姻（职工子女不愿嫁娶农村，农村户口不能进林场）等，使得林场社会关系错综复杂。

1.3.3 林地和森林资源管理难 尽管国有林场都建在些山顶瘠薄和不毛之地，但林地和森林资源不时受到当地农民的蚕食，盗伐、非法侵占林木资源案件也时有发生。林场在利益方面受到的围剿之势与日剧增，防火防盗、护家卫园管理十分乏力。

1.3.4 人才缺乏 许多林场包括溧水县林场多年没有引进专业技术人员，缺技术，缺人才。

1.3.5 经营管理不善，职工好安逸 多年来，国有林场木材采伐、集运等重体力劳动多数由外聘农民工承担，导致林场生产成本居高不下。许多职工视自己为“包工头”、监工员，始终沉浸在事业单位职工的角色，不愿从事体力劳动。以当前实施的森林抚育工程为例，几乎没有本场职工上山劳动。

1.4 问题的成因

一是森林资源生长周期长，市场行情不稳定，可采资源不多，而林场冗员过多，收入不足。二是林业比较效益下降木材价格偏低，以杉木为例，20 a前大径级梁材每立方米高达800元左右，现市场价不升反降。且现在木材的采伐大多又在交通偏远地区，劳动和运输成本持续上涨，经营成本居高不下，收益严重下滑。三是资金来源有限，林场取消财政拨款后，得到经费支持极其有限。在绿色南京和绿色江苏生态建设轰轰烈烈开展中，财政投入大幅度增加，但用于林场的发展专项资金几乎没有，对林场营林支持并不多。林场基础设施建设未能纳入社会总体规划范畴，导致林场基础设施远远不如周边乡村。四是国有林场管理体制不顺，从上到下对林场的管理处于自生自灭的放任状态，无政策多无资金，更无人问津国有林场问题，矛盾越积，发展越缓慢。五是国有林场原来均为乡镇建制，但是随着不彻底改革，林场成了被遗忘的角落，享受不到各项支农惠农政策。

2 探索与建议

林场是林业发展的主战场，生态区位的高地，应对气候变化的重要碳汇库，生物多样性的根据地，国家木材战略储备的重要基地，生态体系的骨架，生态安全的屏障。因此，加快国有林场改革与发展关系到绿色江苏建设成效的巩固，关系到本省生态文明工程建设的成败。

要促进本省国有林场的发展和改革，必须把握以下4个重点发展思路，着力解决3个突出问题。

2.1 解决3个突出问题

2.1.1 明确林场定位，理顺管理体制 确认林场属性，无论是企业还是事业，必须明确定位。理顺管理体制，必须形成国有林场管理体制上的科学模式。

2.1.2 落实保障政策，解决历史遗留问题 对林场职工养老、医疗等社会保障要等同城市居民统筹解决，切实做到应保尽保。建议采取省级财政安排专项资金等多种方式，重点解决已参加养老和医疗保险拖欠保费和未参加保险的基本费问题，解除职工后顾之忧。如有必要，可采取豁免、挂帐停息、转移支付等方法，妥善处理林场债务，减轻林场经济压力。

2.1.3 制定发展规划，加强基础设施建设 按照国家有关政策和规定，将林场工作列入国民经济发展计划，林场水、电、路、通讯、住房和能源等基础设施，视同乡镇一样纳入当地总体规划，统筹协调安排建设。要加大投入，切实解决林场饮水难、用电难、行路难、通讯不畅等现实问题，有效改善林场生产、生活条件，提高职工基本生活水平。

2.2 把握4个重点发展思路

2.2.1 培育资源是关键 只有大力发展森林资源，才能保障生态环境建设。应当通过“生态区域补偿政策”来调动各地政府发展林业和保护环境的积极性。依照地理经济学法则，生态公益林价值应不低于当地土地价值，生态公益林经营应实行区域平衡与生态补偿转移支付原则，由各级财政共同分担。

2.2.2 保护林地是根本 一是稳定和保护国有林场林地。只有保持国有林场林地利用性质的长期稳定，才能保障国有林场的经营。林场林地资源丰富，又有潜在价值，城郊型和风景秀丽的国有林场林地不时被蚕食；非法占用、化整为零、越权审批等现象时有发生，必须严肃查处。二是对林地使用权流转实行严格监管。对未经规范资产评估和履行报批程序，可能导致国有林场林地林权流转失控的行为必须严格按照有关规定查处。对未经省林业行政主管部门批准和未经森林资源资产评估，低价甚至无偿转让、出售国有林地使用权，不予批准办理国有林地流转，坚决杜绝将国有林地及森林资源出售的做法。

2.2.3 明确方向是重点 一是进一步明确国有林场的发展方向和目标。生态型国有林场的管理和人员经费全额纳入同级人民政府财政预算，合理预算财政支出，其单位性质应定性为全额拨款事业单位。经济上实行收支2条线，实行绩效考核保障生产运行正常开支，由地方财政和上级生态公益林补偿转移支付共同承担。二是要改革管理体制，完善相关配套措施。建立符合市场经济要求和国有林场特点的运行机制。生态公益型林场管理人员编制核定按区域管理难度确定，按现行公务员和事业单位模式公开招聘录用，形成能与行政事业岗位轮岗交流的机制。

2.2.4 科学经营是出路 现阶段本省林场以经营生态公益林为主，生态公益林是关键如何科学经营。竹林是生态与经济完美结合的典型，林场中长周期的大径级木材完全可以作为国家的木材战略储备。而且，在缓坡地带在保障生态安全的前提下，完全可以进行科学的更新采伐。生态经营有着重要的衍生或伴生产品，森林景观旅游、生态科普教育，同时也可能有非木质产品及生态产品生产的主要基地等。总之，国有林场不同于一般意义上的企业，仅追逐经济效益，它承担发挥生态效益和社会效益的职能。生态产品不同与一般工业产品，是由自然因素（土壤、气候）所决定的，其产品不具备重复性，这种自然属性造就林场提供社会产品及服务的形式具有多样性和非衡量性。因此只有真正将林场作为生态和社会可持续发展的长远大计来考虑，才能发挥国有林场在生态文明和美丽中国建设中的应有作用。

S757.9

C

10.3969／j.issn.1001－7380.2014.03.012

1001－7380（2014）03－0047－03

2014-05-08；

2014-05-28

郑阿宝（1961－），男，江苏溧阳人，高级工程师，博士，现主要从事森林生态，森林经营和国土绿化管理等方面研究工作。