加快转变高等教育发展方式的战略方向

卢小根+管继春+肖昊

收稿日期：2013-08-23

作者简介：卢小根，广州大学松田学院院长，教授；管继春，广州大学松田学院副院长，教授；肖昊，广州大学松田学院独立学院发展研究中心主任，武汉大学教授，博士生导师。（广州/511370）

*本文系教育部人文社会科学研究项目“高校分类管理机制研究”（12YJA880129）、2013年广州市哲学社会科学“十二五”规划课题“广州市政府对高校实行分类管理的机制研究”（13G63）研究成果。

摘要：加快转变高等教育发展方式是高等教育发展内外环境深刻复杂变化提出的紧迫要求。政府必须把促进高等教育发展新生长点、新驱动作用、新主导力量、新支柱和新动力的形成，作为加快转变高等教育发展方式的战略方向。

关键词：高等教育；发展方式转变；战略方向发展是硬道理，发展是当代主题。所谓发展，是指通过人的主体性活动追求预期目的的实现过程。因此，从人的主体性活动意义上讲，高等教育发展，是指高等教育事业通过人的主体性活动来实现预期目的的过程，通常表现为高等教育毛入学率和主要劳动年龄人口平均受过高等教育的比例的提高，它是对一国一定时期高等教育事业变化过程和结果的整体反映。在高等教育内外环境发生深刻复杂变化的当今中国，加快转变高等教育发展方式，对于中国高等教育发展至关重要。当前尤为重要的是要依据中国高等教育内外环境的变化，加快转变高等教育发展方式的战略方向。

一、外部环境变化对转变高等教育发展方式提出的要求国内外环境发生深刻复杂变化，使中国高等教育发展中的深层次矛盾凸显。加快转变高等教育发展方式，是适应国内外环境深刻复杂变化的迫切要求。

当今世界正处在大发展大变革大调整时期，中国高等教育发展的国际环境正在发生深刻复杂变化。世界多极化、经济全球化深入发展，文化多样化、社会信息化持续推进，科技革命孕育新突破，全球合作向多层次全方位拓展，国际金融危机影响深远，世界经济增长不稳定不确定因素增多，全球发展不平衡加剧，人才竞争日趋激烈。世界发生深刻复杂变化的背后，是改革、开放、发展战略的深刻调整。凸显科教兴国战略的重要性和创新人才培养的紧迫性是这次深刻调整的主要特征。高等教育作为科教兴国战略实施的重点和创新人才培养的主要途径，正处在当今世界发展、变革、调整的风口浪尖上。发达国家率先把高等教育发展的重点转向结构调整和创新人才培养上。日趋激烈的人才竞争正在转化为日趋激烈的高等教育国际竞争。原有的依靠大规模要素投入和规模扩张的高等教育发展方式面临巨大的调整压力。中国高等教育要持续快速发展，为经济社会发展提供有力的智力支持，必须加快转变发展方式，加快提高自身在国际上的竞争力。

中国正处在经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设全面推进的新时期，高等教育发展的国内环境正在发生深刻复杂变化。

从经济环境看，中国经济建设目前处在工业化、信息化、城镇化、农业现代化加快推进、经济发展方式加快转变和社会主义市场经济体制加快完善的新时期。随着工业化、信息化、城镇化、农业现代化的加快推进，经济有望维持一个相当长时期的持续高速增长，经济发展对高级专门人才需求总量有望持续增大，高等教育发展有望保持强劲的总量需求驱动，经济持续高速增长和由此带来的财政收入、城乡居民人均可支配收入的持续增长，有望对高等教育发展形成持续的资金供给驱动，高等教育经费有望维持一个相当长时期的高支出水平。人民群众期盼接受优质高等教育的要求，有望通过高等教育资源配置市场化程度的提高，来转化为加速推进高等教育现代化、国际化、大众化的动力。与此同时，经济发展方式的加快转变，以及由此带来的各类市场主体发展新活力的激发，创新驱动发展新动力的增强，包括高等教育在内的现代产业发展新体系的构建，开放型经济发展新优势的培育，使经济发展对高级专门人才培养的质量、结构、效率和公平提出了更高要求，使对外经济发展对高等教育国际化提出了更高要求，使高等教育发展过度依赖要素投入和规模扩张具有不可持续性。如果说过去一个时期经济体制改革的核心问题是中央政府与地方政府的经济关系问题，那么当前时期经济体制改革的核心问题就是政府与市场的关系问题。随着政府职能和政策传导机制的加快转变，市场配置资源空间的扩大、功能的增强，高等教育体制将面临经济体制市场化转轨进程加快的巨大冲击。新制度经济学者诺斯指出：“人们过去作出的选择决定了他们现在可能的选择。”[1]特定历史条件下形成的体制构成了它以后不断强化和变迁的路径依赖。社会主义市场经济体制的加快完善，使高等教育体制改革较之以往更具深刻性。高等教育发展在高校办学自主权扩大和由此带来的自我调适能力增强的同时，也面临现行的高度“行政化”高等教育体制构成的路径依赖问题，使高校不大适应资源配置市场化程度提高的深层次矛盾凸显。

·教育管理· 加快转变高等教育发展方式的战略方向 从政治环境看，中国政治建设目前处在社会主义民主、法治、政治文明加快发展、政治决策科学化、民主化、法制化加快推进和政府职能加快转变的新时期。随着社会主义民主、法治、政治文明的加快发展，社会主义政治制度的优越性将在高等教育发展中日益充分显现，各种政治主体在高等教育发展上的意志表达将更加广泛、更加充分、更加健全，各种利益群体有望通过高等教育宏观决策的民主化进程来寻求利益平衡，高等教育资源权威性分配在推动高等教育现代化、优化高等教育结构、促进高校办出特色等方面的宏观调控作用将更加显著，办人民满意的高等教育，满足人民日益增长、日益公平的接受优质高等教育的需求，将成为中国高等教育发展的主旋律；随着政治决策科学化、民主化、法制化的加快推进和政府职能的加快转变，高等教育发展在政治环境不断优化的同时，也面临提高质量和效率、优化结构和增进公平的体制性约束难题。

从文化环境看，中国文化建设目前处在社会主义文化强国建设加快推进的新时期。建设社会主义文化强国是实现中国可持续发展的精神保障。如果说资本主义市场经济系统与体现人的主体性原则的资本主义精神的交融关系组成了资产阶级文明[2]，那么，社会主义精神文明与物质文明的交融共生关系就组成了中国可持续发展的社会主义文明。经济发展和产业结构演进背后起决定作用的是人们需要的发展变化。文化是人类需要指向的最后也是最高级的目标。随着人们的需要从低级向高级发展，文化正在成为经济发展的新动力。高等教育以文化传承的形式，通过立德树人、培养德智体美全面发展的社会主义建设者和接班人的途径，来推动社会主义精神文明和物质文明的全面建设。随着社会主义核心价值体系和公民道德进教材进课堂进头脑的加快推动，立德树人的根本任务将更加明确，并将贯穿于高等教育全过程。高等教育发展在坚持立德树人为本的同时，也面临把丰富人民精神文化生活和增强文化竞争力作为重大任务的战略调整难题。

从社会环境看，中国社会建设目前处在以保障和改善民生为重点的社会主义和谐社会建设加快推进的新时期。随着教育优先发展战略和就业优先战略的加快实施，居民收入在国民收入分配中比重的大幅提高，城乡居民社会保障体系的加快推进，建设高等教育强国将成为保障和改善民生、促进社会和谐的战略重点，而提高质量作为建设高等教育强国的基本要求，将成为高等教育发展的核心任务。随着党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制的加快形成，高等教育发展在注重提高质量的同时，也面临高校与政府、高校与社会、高校与高校间利益关系的深层次调整难题。

从生态环境看，中国生态文明建设目前处在资源节约全面推进、环境保护加大力度和生态现代化加快推进的新时期。高等教育作为经济发展和社会进步的基石，是推动资源开发、环境治理和生态现代化的重要因素和机制，在推动生态文明制度建设，开展生态文明教育，形成尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，增强资源意识、环保意识、生态意识，营造爱护生态环境的良好风气等方面，发挥着基础性作用。随着节约资源、保护环境和生态现代化的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式的逐步形成，高等教育发展在推动生态文明建设的同时，也面临促进形成节约型办学方式以及建设资源节约型高校的难题。

处理国内外环境深刻复杂变化形势下中国高等教育面临的发展性难题和深层次矛盾，高等教育发展方式的转变具有战略性意义。因为，处理这些发展性难题和深层次矛盾的关键，在于使中国高等教育发展由主要依靠要素投入的规模扩大和速度提高转变为主要依靠要素优化组合、结构优化、高等教育质量和效率。国内外环境深刻复杂变化对中国高等教育发展提出的要求，集中到一点，就是加快转变高等教育发展方式。

二、内部环境变化对转变高等教育发展方式提出的要求中国高等教育正处于现代化、大众化、国际化、信息化、优质化、特色化加速推进的重要时期。新中国成立以来，特别是改革开放以来，以大规模要素投入驱动为特征的高等教育外延式发展，客观上推动了高等教育的快速发展，在短期内较快地提高了高等教育毛入学率和劳动年龄人口平均受过高等教育的比例。2012年高等教育毛入学率达到30%，在一定程度上满足了人民群众日益增长的高等教育需求，提高了国民素质，满足了经济社会发展对高级专门人才的需求，有力支持了社会主义现代化建设。但是应该看到，目前中国高等教育大众化水平仍然不高，只相当于美国1960年代的水平、日本1970年代的水平。随着工业化、信息化、城镇化、农业现代化加快推进和经济发展方式加快转变，在未来一个相当长的时期内，中国人力资本存量增长率仍有较大的提升空间，高等教育现代化和大众化加速推进对此做出贡献的潜力仍然巨大。另外，尽管近五年来来华留学生人数（主要集中在高校）保持了较快增长，据教育部国际合作与交流司统计，2008年至2012年来华留学生年增长率分别为14.32%、6.6%、11.3%、10.38%、12.21%，2012年来华留学生总人数达到32.8万，但总人数远不及国际教育协会（IIF）公布的2011年美国国际留学生人数76.5万的一半，而2010年中国出国留学人数为28.47万人，出国留学人数与来华留学人数大体相当。加快推进高等教育国际化，改变出国留学人数与来华留学人数之间的比例关系，促进高等教育发展的空间仍然巨大。但也要看到，随着人口结构变化、高校生源逐步减少、高校毕业生就业难度增大、高校教师工资上升，依靠资源和要素大规模投入的高等教育发展方式难以持续，从而对加快转变高等教育发展方式提出了迫切要求。

第一，高校生源呈下行趋势。高校生源充足的比较优势和由此带来的“千军万马过独木桥”的高考竞争、招生压力，以及政府为缓解这种压力实行的高校招生名额和高等教育支出的双高增长，家庭对子女接受高等教育的高投资，是中国高等教育快速发展的重要因素。据统计，中国0-14岁人口，2000年为28979万人，占总人口的22.89%；2007年为25660万人，占总人口的19.4%；2008为25166万人，占总人口的19.0%，2009年为24663万人，占总人口的18.5%，2010年为22245万人，占总人口的16.6%，2011年为22164万人，占总人口的16.5%。0-14岁人口的这种下行态势使高校生源呈现下行趋势。即使现有高等教育规模保持不变，高等教育毛入学率也会随高校生源减少而提高。从高考实际情况看，据教育部统计，1999年高考扩招后，全国高考人数连续九年增长，2008年达到1050万的历史最高值，2009年开始下降，为1020万，比2008年减少2.8%，2010年为957万，比2009年减少6.2%，2011年为933万，比2010年减少2.5%，2012年为915万，比2011年减少1.9%。随着人口结构的变化和高等教育毛入学率的提高，高考竞争、招生压力将不断缓解，高校生源充足比较优势条件下高等教育发展的投资驱动将会减弱，依靠大规模投资推动高等教育发展的方式必将难以为继。

第二，控制高校生源净流出的难度日趋增大。中国高等教育的高速发展与高校生源的净流入，即来华留学生人数大于高中及以下学历学生出国留学生人数，是分不开的。但近几年来，来华留学生人数的增长远远不及高中及以下学历学生出国留学人数的增长，高校生源净流出问题日益突出。当前，高中及以下学历学生出国留学的意愿有增无减。据2012年中国国际教育展调查报告，计划出国留学本科学历的学生数占51%，留学高中学历的学生数占38%，留学研究生学历的学生数占5%。高中毕业生出国留学意愿的强烈，还表现在高考弃考上。据教育部公布的高考弃考人数，2009年为84万，2010年为81万，2011年为80万。2008年金融危机以来，美国、英国、澳大利亚等国为促进经济增长，把争夺高等教育国际市场目光瞄准中国，多次在中国举办国际教育展，吸引中国留学生。随着中国全方位对外开放程度的提高和高等教育国际竞争的日趋激烈，政府对高校生源净流出的控制手段将变得越来越有限，控制难度也会越来越大。如果中国高等教育的结构调整和国际化水平提高不能尽快扭转高校生源净流出问题日趋严重的不利局面，高校生源危机就将难以避免，高等教育持续快速发展将难以为继。

第三，提升高校毕业生就业率的难度明显增大。过去30多年来，特别是2003年高校扩招后首届高校毕业生毕业以来，中国高校毕业生就业率一直保持在90%左右，这主要得益于中国政府不断加大对高校毕业生就业的推动力度。国务院每年下发相关通知，广泛开展公共就业和人才服务进校园活动，深入推进实名制就业服务，不断加大高校毕业生就业服务工作的组织推动力度。麦可思公司发布的《中国大学生就业报告》显示，高校毕业生毕业半年后就业率，2007届为87.5%，2008届为85.6%[3]，2009届为86.6%，2010届为89.6%，2011届为90.2%[4]。尽管目前中国专业技术人才总量还存在缺口，中国人事科学研究院《2010年中国人才报告》显示，2011年我国专业技术人才供应总量为4500万，而需求总量为6800万；以及尽管低成本农村劳动力向现代部门转移对全员劳动生产率快速增长的作用，推动产业结构向工业化调整，成就了中国经济持续 30 年的快速增长，但是，随着经济增速放缓，经济发展方式加速转变，经济结构加快调整，大学毕业生人数不断增加，专业技术人才总量缺口将不断缩小，国内高等教育需求结构将发生变化，劳动力向服务业转移将对提升人力资本质量提出更高要求，人才结构性缺口将日益突出，保持高校毕业生高就业率的难度将明显增大。如果不能大幅加强高等教育结构调整、优质高等教育资源配置和高等教育体制变革对高等教育发展的推动作用，高等教育的持续快速发展将难以维持。

第四，调控高校教师工资水平上升速度的难度增大。高校教师工资水平与人才培养成本之间有密切的联系，而人才培养成本的上升必然对高等教育发展构成压力。如果说低成本劳动力的充分供给是中国经济高速增长的重要源泉，那么低成本劳动力背景下形成的低成本高校教师的充分供给，就是中国高等教育高速发展的重要因素。即便如此，中国大学生培养成本并不低。联合国教科文组织的统计数据显示，1995年，中国培养一个大学生的成本占人均国内生产总值的比例为81%，高于发展中国家78.9% 的平均水平，是发达国家平均水平25.5% 的三倍多。即便考虑统计方面的误差和经济发展阶段的差别，中国大学生培养成本也偏高。这表明中国高校目前存在较为突出的低成本教师与高成本人才培养的矛盾。随着中国劳动力供给增速下降，劳动力成本迅速上升的传导机制必然刺激高校教师工资水平的上升。目前中国高校教师工资水平主要是由政府调控的，高校自主调控教师工资的能力有限，这在很大程度上抑制了高校教师工资水平的过快上升。据一些学者调查研究，目前中国高校教师平均工资在中国各事业单位中排名靠后。[5]在中国知识密集型行业中，高校教师的学历和职称层次是最高的，而高校教师的工资水平却处于中等偏下，远低于证券业、软件业、计算机服务业、银行业等行业的工资水平。[6]重要的是，近年来中国高校教师工资的相对水平出现了下降趋势，2001年全国高校职工平均工资是全国职工平均工资的 1.71倍，2008年下降到1.53倍。[7]倪俊的研究显示，2003年我国普通高校教育事业费支出中公用支出与教师工资支出之比为0.88，远高于0.5的正常值[8]，这说明高校教师工资支出增长压力大于高校公用支出增长的压力。随着劳动力成本迅速上升向高校教师工资的加快传导，高校办学自主权的扩大，政府对高校教师工资水平上升速度的调控难度将日益增大。如果高校公用支出的降低不能有效缓解由高校教师成本上升所推动的大学生培养成本上升压力，高校将面临经费不足问题，依靠低成本高校教师的充足供给的高等教育发展也就难以持续。

三、加快转变高等教育发展方式的主攻方向高等教育内外环境的变化对加快转变高等教育发展方式提出的紧迫要求，既是推动高等教育发展方式加快转变的倒逼机制，也是选择加快转变高等教育发展方式主攻方向的现实依据。

第一，加快发展以推进人力资源转型升级为目标的继续高等教育特别是成人高等教育，促进高等教育发展新生长点的形成。人口结构的变化使高校生源呈下行趋势，经济增长速度放缓使提高高校毕业生就业率的难度增大，发展以高中毕业生为高校招生对象的普通高等教育面临新的压力，高等教育发展高度依赖高校生源充足供给比较优势的局面难以为继，迫切要求加快发展以推进人力资源转型升级为目标的继续高等教育特别是成人高等教育，在发展具有提升新生劳动力就业优势的普通高等教育的同时，在满足从业人员从传统产业向新兴产业转移、从体力劳动向脑力劳动、从简单劳动向复杂劳动、从一般劳动向专门劳动转型和从低学历向高学历升级的需要的继续高等教育领域，拓展新的发展空间。为此，要在扩大应用型、复合型、技能型人才培养规模、加快发展专业学位研究生教育的同时，大力发展学历和非学历继续高等教育。要鼓励高校、科研院所、企业等相关组织开展继续高等教育，加强城乡社区继续高等教育机构、继续高等教育网络、以卫星、电视和互联网等为载体的现代远程继续高等教育平台建设，营造继续高等教育发展的良好环境。要建立健全政府负责主导和统筹、区域和行业主管部门或协会负责制定行业继续高等教育规划和组织实施办法、形式多样、具有激励作用、纵向衔接、横向沟通、宽进严出的继续高等教育体制机制，推进继续高等教育健康、持续、快速发展。

第二，加快培育以创建世界一流大学和世界一流学科、造就世界一流大师为基础的高等教育国际竞争优势，促进具有国际化水平的人才培养、科学研究、社会服务成为高等教育发展新的驱动。高等教育开放程度的提高，高校生源净流出控制难度的增大，使中国高等教育面临国际竞争的巨大挑战，迫切要求加快培育和形成以创建世界一流大学和世界一流学科、造就世界一流大师为基础的高等教育国际竞争优势。为此，要在继续加强“985工程”和“211工程”建设的基础上，尽快启动“世界一流大学”、“ 世界一流学科”、“ 世界一流大师”和“重点学科”建设项目，加强优势学科、国际人才培养合作、国际科研合作、国际社会服务合作等平台建设，鼓励和支持高校开展高等教育国际合作、国际研发基地建设和境外办学，把提高高等教育资源配置、学术交流、人才培养合作、科学研究合作、社会服务合作的质量和国际化水平，作为加快培育和形成高等教育国际竞争优势、增强高等教育的国际竞争力、推动高等教育发展的重要途径。

第三，加快推进以开发优质高等教育资源为导向的高等教育结构调整，促进优质高等教育资源开发与利用逐步成为高等教育发展新的主导力量。经济结构的加快调整，人才结构性缺口的日益突出，提升高校毕业生就业率的难度增大，中国高等教育结构调整面临产业结构调整和人口结构转型所导致的压力，优质高等教育资源共享面临提升人力资本质量以便实现劳动力向服务业转移所导致的压力，从而迫切要求加强优质高等教育资源的开发与应用，让优质高等教育资源惠及更多人群。为此，要加快开发与利用优质高等教育人力资源，加强高素质高校教师队伍建设，建立面向社会、面向世界的高校教师岗位竞聘制度，在实施海外高层次人才引进计划、“长江学者奖励计划”和“国家杰出青年科学基金”等人才项目的基础上，制定与实施国家长期高校教师队伍素质提升计划，提高高校教师地位待遇，吸引优秀人才长期从事高等教育、终身从事高等教育；加强产学研结合，扩大社会资源进入高等教育的途径，加强社会资源与优质高等教育人力资源结合，巩固优质高等教育资源开发与利用的物质基础。要加快开发与利用优质高等教育信息资源，加强网络高等教育资源体系建设，建立开放灵活的高等教育资源公共服务平台，整合各级各类优质高等教育资源，开展高质量高水平学历与非学历远程高等教育，促进优质高等教育资源共享。要鼓励高校与境外知名高校设立中外合作办学机构与项目，探索多种方式和途径开发与利用国外优质教育资源。

第四，加快建设以降低高校公用支出为重点的节约型高校，促进节约型办学方式成为支撑高等教育发展的新的支柱。根据联合国教科文组织的数据，大学生人均培养成本占人均国内生产总值的比例，1985年至1995年发达国家从30.5%下降到25.5%，发展中国家从 103.9%下降到78.9%，中国从136%下降到81%，仍高于发展中国家的均值。根据2011年中国教育经费执行情况统计公告，2011年中国普通高等学校生均公共财政预算教育事业费13877元，普通高等学校生均公共财政预算公用经费支出7459元，公用经费与非公用经费之比为1.16。随着政府调控高校教师工资水平上升速度的难度增大，低成本高校教师充足供给时代的结束，大学生人均培养成本的上升，以及公共财政收入增速放缓对公共财政预算教育事业费支出增长的挤压，使中国高校面临降低公用经费支出来缓解高校教师工资水平上升对大学生人均培养成本上升构成的巨大压力。为此，要加强高校经费管理，完善高校财务会计制度、公用经费使用内部稽核和内部控制制度、公用经费使用审计制度、公用经费使用社会监督制度、公用经费使用绩效评价制度，倡导勤俭办学，严禁铺张浪费，促进形成节约型办学方式，建设节约型高校。

第五，加快推进以转变高等教育发展方式为主线的高等教育体制机制改革，促进高等教育发展新动力的形成。中国高等教育存在的一系列发展性难题和深层次矛盾，既有发展方式转变问题，也有体制机制问题，而发展方式转变问题的根源又可追溯到体制机制问题。深化高等教育体制机制改革，从体制机制上促进发展性难题的有效解决，推动发展方式的根本转变，使提高质量与效率、优化结构和增进公平具有良好的体制条件。从高等教育资源配置方式上看，高等教育体制机制改革的实质是高校办学体制的完善。一个充满生机活力的高校办学体制的完善，关键在于形成公办高等教育和民办高等教育有序竞争、共同发展的格局。目前高校办学中存在政府主办权过大、社会参与积极性不高、办学主体发育不全、办学形式多样化探索缺乏有效激励机制、公办高校与民办高校之间竞争不公平等体制性机制性问题，都需要通过深化改革来解决。比如，根据教育公益性原则，围绕转变高等教育发展方式，对参与公办高校办学的企业所提供的办学资金以免税形式给予适当补偿，对民办高校学生学费以财政性补贴形式给予适当减免，对民办高校教师科研成果以财政性补贴形式给予适当奖励。高等教育公益性原则下政府主导的公办高校与民办高校之间公平竞争的体制机制改革，可以倒逼高校开发与利用优质高等教育资源，增强办学活力，提高办学效益，促进高等教育持续快速发展，满足人民群众多层次、多样化的高等教育需求。由此可见，以转变高等教育发展方式为主线，加快推进高等教育体制机制关键环节的改革，有利于增强高等教育发展动力。

参考文献：

[1]格拉斯·诺斯.经济史中的结构与变迁[M].上海：上海三联书店， 1994.21.

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[3]麦可思研究院（MyCOS Institute）.2010年中国大学生就业报告[M].北京.社会科学文献出版社，2010.12.

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[6]陈乐一，周金城，刘碧玉.我国高校教师工资低的危害及政策建议[J].当代教育论坛，2012（2）.

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