全面深化改革中的地方治理体系重构

任进

【摘要】按照十八届三中全会决定，要处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用。这要求地方政府推进体制机制创新和管理方式创新，全面正确履行政府职能，准确把握好其与市场、与社会的关系，同时，更好地发挥政府弥补市场失灵的作用，做到既不越位、也不缺位。在全面深化改革的背景下，针对当前我国地方政府管理存在的不适应问题，要树立地方政府管理新理念、加快地方政府职能转变、创新地方政府体制机制和管理方式，建立地方政府创新的激励保障机制。

【关键词】全面深化改革 地方政府创新 治理体系 职能转变 中央与地方关系

【中图分类号】F061.5 【文献标识码】A

习近平总书记曾经指出：“历史和现实都告诉我们，只有创新型的国家才能实现繁荣富强，只有创新型的民族才能兴旺发达，只有创新型的政党才能永葆先进性。”①地方政府创新作为我国政府管理创新的重要组成部分，是地方政府和政府部门进行的、以有效地解决社会经济政治等问题、完善自身运行并提高治理能力为目的的创造性活动，主要包括体制机制创新、管理方式创新等。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（下称“十八届三中全会决定”）指出：“必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府”。十八届三中全会决定阐明了全面深化改革的指导思想、目标、任务和原则，也对各级政府的改革和创新提出了新要求。在全面深化改革的背景下，地方政府要更新理念，理清工作思路，完善体制机制，创新管理方式，要建立地方政府创新的激励保障机制。

全面深化改革对地方政府创新的意义和提出的新要求

十八届三中全会决定提出经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用。

市场经济本质上是市场决定资源配置的经济。随着我国社会主义市场经济体制的建立、发展和市场化程度的提升，市场在资源配置中的决定性作用日益显现。发挥社会主义市场经济体制优势，要求地方政府创新体制机制，着力解决市场体系不完善、政府干预过多，以及市场监管、公共服务和社会管理不到位等问题。

完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化这一全面深化改革总目标的确立，突出了改革的系统性、整体性和协同性，意味着国家治理从一元单向管理向多元交互共治的转变。所谓国家治理体系，不只是国家机关对社会的管理，不但需要正确处理国家机关之间的关系、国家与公民间的关系以及公民与公民之间的关系，也涉及地方政府治理或管理。具体地说，“治理与管理的区别就在于治理是政府、市场、社会组织、党、人大、政协等多元主体一起进行国家的治理，而不是仅仅依靠一种力量。”②在国家治理中，不仅要发挥中央政府的作用，同时要求建立有效的地方政府治理。推进国家治理体系和治理能力现代化，必须推进地方政府治理体系和治理能力的现代化。

建设法治政府和服务型政府，要求地方政府切实转变政府职能，创新行政管理体制机制和方式，增强政府公信力和执行力。所谓法治政府，就是各级行政机关按照合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的要求，管理国家事务、经济文化事业和社会事务，做到主体适格、职权法定、行为依法、程序正当和权责一致；而服务型政府，要求行政管理建立在民主政治基础之上，同现代市场经济相适应，以服务社会、服务公众为政府基本职能。

当前，我国经济增速放缓，产能过剩压力增大，劳动力成本上升，资源环境约束强化，这些都要求政府推进经济转型升级，加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施。按照十八届三中全会决定，市场经济条件下政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵。政府要依据社会主义市场经济的规律，准确把握好其与市场、与社会的外部关系，全面正确地履行政府职能，调整中央与地方政府内部关系，把该下放的权力放下去。同时，更好地发挥政府的作用，做到不越位、不缺位，把该管的事管住管好。

具体来说，全面深化改革对地方政府管理提出的新要求主要有以下几个方面：

明晰地方政府的职责定位。法人或其他组织能够自主决定的，市场竞争机制能够有效调节的，行业组织或中介机构能够自律管理的，行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的，可以不通过设定行政许可等方式进行行政管理。十八届三中全会决定清晰界定了政府职能，即宏观调控、市场监管、公共服务、社会管理、保护环境等。其中要求加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责，这有利于更好地发挥地方政府贴近基层、就近管理的优势。

增强政府执行力和公信力。为保证国家法制统一、政令统一和市场统一，各级地方政府要服从上级政府特别是中央政府的领导，增强大局意识，自觉维护党中央、国务院的权威，更好地肩负起严格执行国家法律法规和宏观政策的责任，做到令行禁止，增强政府执行力和公信力，克服行政管理过程中的地方化倾向。

规范地方政府行为，推进法治政府建设。目前，中央制定的政策和法律、法规，很大程度依靠地方政府贯彻执行，各种社会矛盾和纠纷大多数发生在地方并主要由地方政府处理和化解，中央的权威也需要地方政府维护。建设法治政府，要求行政权的来源要有法律依据，也要求行政权的行使要符合法律，其本质是规范和限制政府权力，其重点不在“治民”而在“治官”、“治权”。这就要求地方政府要严格依法行政，建立起以法治为中心的地方治理架构和运行机制。

地方政府将实现由管理型政府向服务型政府的转变。在现代市场经济条件下，市场在资源配置中发挥决定性作用，企业成为市场活动的主体，地方政府主要是为市场服务、为企业服务、为社会服务，将不再干预市场主体的微观经济活动。地方政府施政也不再仅仅采取行政管理方式，更应当是满足社会和公民需求的服务性行政。endprint

总之，当前经济社会的新形势和全面深化改革的新目标，要求各级地方政府必须从全面深化改革的时代背景出发，树立新的管理理念，明晰职能定位，调整体制机制，规范政府行为，推进管理创新，实现政府职能、行政运行机制和管理方式的根本转变，建设法治政府和服务型政府。

当前我国地方政府管理存在的主要不适应之处

改革开放、特别是进入新世纪新阶段以来，地方各级政府不断推进行政体制改革，加强政府自身建设，取得了一定成效。经过多年努力，地方政府职能转变迈出重要步伐，政府组织机构和公务员队伍不断优化，科学民主决策水平逐步提高，法治政府建设稳步推进，地方政府管理体制和运行方式日趋完善，为地方经济社会发展提供了有力保障。但总体而言，对照形势发展的新情况和全面深化改革的新要求，目前我国地方政府在管理体制、管理方式等方面仍存在着一些不适应之处。

地方政府职能定位尚未廓清。从现实情况看，地方政府在履行职能过程中，最大、最突出的问题，是政府尚不能正确处理好与企业、与市场的关系，政企不分的问题仍然没有得到解决，地方政府履行职能越位、错位、缺位现象同时存在。一方面，地方政府还没有完全从微观经济活动中超脱出来，包揽了许多本该由市场调节的经济职能，有些地方领导仍然热衷于帮助企业跑项目、要贷款、搞销售、办会展等具体事务，甚至直接干预企业内部的经营管理和人事事务。另一方面，许多本来应该由政府履行的职责，如公共服务、市场监管、社会管理和环境保护及资源合理利用等却做得不够，影响当地经济社会的全面协调可持续发展。

科学民主依法决策机制还未有效形成。公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定还没有作为重大决策的必经程序，有的地方政府的会议制度和决策程序和运作不规范。

法治观念不强，人治思维和长官意志仍然盛行。不依法行政如主体多头执法、权责脱节、执法程序不规范，执法人员自由裁量权大，甚至违反资源、税收和环保法律等问题，在一些地方仍然存在。

对行政权的监督制约机制未建立健全。一些地方政府和部门有法不依、执法不严、违法不究现象依然存在；一些公职人员滥用职权、失职渎职、执法犯法甚至徇私枉法，严重损害国家法制权威。

不同程度地存在执行力不强、公信力不高的问题。如当地方政府所执行的政策不利于甚至“有损于”本地方利益时，有的地方政府出于扩大地方利益的需要，往往变通、肢解、甚至变相抵制上级政策；一些地方政府的领导人员工作态度不端正，官僚主义习气严重，服务意识缺乏，有时用会议落实会议、文件传达文件；有的地方政府出台的政策不连续，有的前后矛盾，甚至朝令夕改；有的地方政府科学发展观落实不够，融资平台公司举债融资规模迅速膨胀，运作不够规范，甚至违规或变相提供担保，偿债风险日益加大；有的地方政府决策不科学，确定的重大目标难以实现；还有的地方政府在招商引资中承诺久拖不决或者不兑现。凡此种种，使公众对地方政府的公信度降低。

对地方政府领导人员政绩考核评价体系不够科学。一些地方政府在传统政绩考核评价体系引导下，追求急功近利投资项目和短期行为，热衷招商引资、形象工程，搞土地财政，从中谋取地方利益甚至个人利益；个别地方政府出现浮夸、欺骗、造假等行为，导致“官出数字、数字出官”等现象；有的地方政府采取简单粗暴的行政化维稳方法，导致访民激增，损害党和政府形象。

树立地方政府管理新理念

地方政府和政府部门领导干部和公务员理念的更新，是地方政府创新的重要基础。创新地方政府管理，首先需要重塑与全面深化改革相适应的地方政府管理理念，树立大局意识、系统思想、人本观念、法治思维、责任和诚信及服务理念。

树立大局意识。我国是单一制国家，中央政策和国家法律、法规，很大程度上依靠地方政府贯彻执行。各级地方政府及部门必须遵循宪法规定的原则，服从中央政府统一领导，严格贯彻落实国家法律法规和中央政策，确保法制统一和政令畅通。

树立系统思想。地方政府管理涉及面广、关联度大，面临诸多难题，因此要树立系统思想，明确全面深化改革的方向和目标以及对地方政府的新要求，注意各领域改革之间的协同性以及各项改革之间的相互衔接，综合考虑人民根本利益、现阶段公众共同利益和不同群体特殊利益的关系，把改革力度、发展速度和社会公众可接受的程度结合起来，形成经济政治文化社会生态各领域改革的协同推进，防止政策、措施的碎片化、单一化。

树立法治思维。地方政府及其领导干部要提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾和维护稳定等方面的能力。所谓法治思维，就是从法律的视角，按照法律的规范、法律的精神、原则、目的和价值目标思考问题，而法治方式则是运用法治思维行使权力、履行职能、承担责任的行为方式。法治思维要求办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法，这对地方政府领导干部提出了更高要求。

树立人本观念。科学发展观的核心是以人为本，地方政府管理经济社会事务，也要体现以人为本，满足人的全面需要，促进人的自由发展。地方政府管理和行政执法的目的不仅仅是为了维护社会秩序，同时也是为了促进社会发展，增进公共利益和保障人权。

树立责任和诚信理念。当前我国地方政府管理缺少的不是权力而是责任，责任意识的缺失以及由此带来的滥用权力、违法行政、执法犯法和信用程度降低等状况，呼唤着强化领导干部和公务员的责任感和诚信意识。

树立服务理念。把为公共服务作为政府活动的出发点和落脚点，在机构职能、资源配置等方面，全面提高公共服务能力和水平，实现管理与服务的有机结合，寓管理于服务之中，在管理中体现服务。

加快地方政府职能转变，创新地方政府体制机制和管理方式

各级地方政府要推进地方政府创新，重要的是明确自身在全面深化改革背景下和在整个政府架构中的地位和作用，有所为有所不为，合理调整政府与市场、社会的关系，按照弱化、转化、强化的要求有针对性地加快政府职能转变。endprint

地方政府管理本行政区域内的经济、环境资源和城乡建设事业，是其法定职权，但地方政府要推进简政放权，减少行政审批事项，减少微观事务管理，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好地发挥社会力量在管理社会事务中的作用。当前，地方政府要做好国务院取消和下放行政审批事项的承接工作，转给市场和社会的，任何一级地方政府不得截留。

加强公共服务。地方政府也要更好地发挥政府的作用。在全面履行政府职能基础上，创新政府体制机制和管理方式，注重和强化公共服务，推进政务公开，简化办事程序，推进基本公共服务均等化，健全公共服务体系。在继续加强公共服务和市场监管职能的同时，重视社会管理，保障和改善民生，切实解决就业、教育、医疗、社会保障、保障性住房等问题。

要创新市场监管，严格市场监管，推进公平准入、规范市场执法，加强对涉及人民生命财产安全领域的监管。市场监管原则上实行属地管理，由市县政府负责；省级政府主要负责维护市场统一和公平竞争以及对下级政府在市场监管方面的规范管理和监督指导。

创新社会管理。依法规范和管理社会组织和社会事务，协调各方面利益关系，化解各类社会矛盾；通过公共管理的社会化，转化部分社会管理职能，将目前地方政府承担的一些技术性、服务性工作，外移给事业法人和社会团体等公益性组织，把一部分职能下移给派出机关和自治组织；推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。

加强地方政府法治建设。首先，推进科学民主依法决策，健全重大行政决策规则，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序；涉及重大公共利益和人民群众切身利益的，要向社会公开征求意见，必要时应举行听证会。

其次，严格依照法定权限和程序行使权力、履行职能、承担责任，同时，推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，使之“法无授权不可为”。

再次，加大行政执法力度，严厉查处危害安全生产、食品药品安全、自然资源和环境保护、社会治安等方面的违法案件，维护公共利益和经济社会秩序。

第四，提高政府的执行力和公信力，确保国家法律法规和中央政策在地方能得到严格执行。

第五，完善现行的行政执法体制和机制，推进综合执法，提高基层执法能力，切实解决多头执法、多层执法和不执法、乱执法问题，改进和创新执法方式，规范行政执法行为，完善执法经费由财政保障的机制。

第六，推进政府信息公开，依法公开权力运行流程，完善政务和各领域办事公开制度，推进决策公开、管理公开、服务公开、结果公开。

第七，建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策、执行等环节强化对地方政府行使权力的监督，预防和惩治腐败行为。

建立地方政府创新的激励保障机制

为实现地方政府创新和地方治理模式的转变，要建立地方政府创新的激励保障机制。

建立对地方政府创新的激励机制。在现行体制下，地方政府创新要有很大勇气，也要承担一定风险，因此，要旗帜鲜明地支持改革、鼓励创新、宽容失败、允许试错，以负责任的态度保护地方政府改革，并鼓励地方政府在符合宪法、法律基础上的大胆创新，有些地方政府创新可以通过中央授权或委托方式试点先行，有的可以先立后破、立法先行。

深化行政审批制度改革。继续深化行政审批制度改革，进一步简政放权，最大限度减少中央政府对微观事务的管理。对已列入国家有关规划需要审批的项目，除少数项目外，一律由地方政府审批，对国家采用补助、贴息等方式扶持地方的点多、面广、量大、单项资金少的项目，中央确定投资方向、原则和标准，具体由地方政府安排；直接面向基层、量大面广、由地方更方便有效地管理经济社会事项，一律下放地方和基层管理。同时，大幅度减少、合并中央对地方专项转移支付项目，增加一般性转移支付规模和比例，将适合地方管理的专项转移支付项目审批和资金分配工作下放地方政府，使各级政府的财力与事权相匹配。

给地方政府施展空间。作为单一制国家，我国地域辽阔、区域间经济社会发展不平衡，要遵循充分调动中央和地方两个积极性的原则，中央政策要尽可能不搞“一刀切”，让地方有施展的空间；涉及地方的，应当事先听取意见。

进一步理顺中央和地方收入划分。适度加强中央事权和支出责任，同时保持现有中央和地方财力格局总体稳定，结合税制改革，考虑税种属性，进一步理顺中央和地方收入划分，逐步理顺中央和地方对部分社保、跨区域重大项目建设维护等中央地方共同事权关系，明确各自分担的范围；将区域性公共服务和控制、化解地方政府性债务风险作为地方事权。中央和地方按照事权划分相应承担或分担支出责任；中央可通过安排转移支付将部分事权支出责任委托地方承担；对于跨区域且对其他地区影响较大的公共服务，中央通过转移支付承担一部分地方事权支出责任。

完善发展成果考核评价体系。要根据不同地区经济社会发展水平、地区差异性和特点，综合考虑经济增长速度、资源消耗、环境损害、生态效益、产能过剩、科技创新、安全生产、新增债务、劳动就业、居民收入、社会保障、人民健康状况等指标及权重，防止和纠正单纯追求经济增长速度的偏向。

调整和下放行政审批等事项。对于行政审批事项中涉及法律法规的修改，要按照及时跟进、审慎稳妥的原则，按程序修订有关法律法规，以巩固改革成果，并为继续深化地方政府创新创造条件。比如经国务院提请，全国人大常委会授权国务院在中国（上海）自由贸易试验区等国务院决定的试验区域内暂停实施外资、中外合资、中外合作企业设立及变更审批等有关法律规定。这一改革有利于推进自贸区加快地方政府职能转变，探索负面清单管理，创新对外开放模式，也遵循了许可法定原则。

（本文系国家行政学院重大课题“用法治思维和方式履行政府职能研究”的阶段性成果，项目编号：13ZBZD010）

注释

习近平：《当代中国共产党人的庄严责任》，《学习时报》，2008年3月17日。

杨伟民：《详解十八届三中全会亮点：〈句句是改革字字有力度（权威访谈·学习贯彻十八届三中全会精神）〉》，《人民日报》，2013年11月15日。

责 编/杨昀赟endprint