创新管理机制健全监管体系推动工程监理行业健康发展——对监理企业资质管理的改革建议

庞志平

(太原理工大成工程有限公司， 山西 太原 030024)

创新管理机制健全监管体系推动工程监理行业健康发展——对监理企业资质管理的改革建议

庞志平

(太原理工大成工程有限公司， 山西 太原 030024)

摘 要：人才流失和恶性竞争是工程监理行业的最大问题，分析工程监理资质管理方面存在的主要问题，提出对工程监理资质审批和监管的改革建议。

关键词：工程监理；企业资质审批；改革建议

2007年建设部发布了《工程监理企业资质管理规定》(建设部令第 158 号)，对加强工程监理企业资质管理、规范建设工程监理活动、维护建筑市场秩序，起到了重要作用。但是，随着市场经济的进一步发展，工程监理行业出现了许多新情况、新问题，需要从管理体制和机制上加以进一步完善和解决。特别是党的十八届三中全会召开以来，国家行政管理体制改革力度加大。简政放权、消减行政审批事项、发挥市场的主导作用，已成为当前行政管理体系改革的主旋律。如何创新监理企业资质管理机制、健全监理行业监管体系、推动监理行业健康发展，成为当前亟待研究的重要课题。

1 当前监理企业资质管理方面存在的主要问题

1.1 工程监理企业资质许可呈现混乱局面

1.1.1 资质多头许可、重复审批现象严重

《工程监理企业资质管理规定》(建设部令第 158 号)包含的 14 个专业工程类别的监理资质，基本上涵盖了工程建设领域所有建设工程。然而国务院有关部门也设立了相应的监理资质许可。例如国土资源部设立了地质灾害治理工程监理资质；国家质量监督检验检疫总局设立了设备监理资质；国家人防办设立了人防工程监理资质；工业和信息化部设立了电信工程和通信铁塔工程监理资质(电信工程监理资质已取消)；交通运输部设立了公路工程监理资质和水运工程监理资质；水利部设立了水利工程监理资质。另外还有文物工程建设监理资质。而且国务院各部门纷纷设立监理资质的事态呈现不断扩大的趋势。例如环境保护部办公厅 2012年 1月10日印发《关于进一步推进建设项目环境监理试点工作的通知》(环办 [2012]5 号)，推行环境监理制度，并在 13 个省进行试点，设置监理机构准入条件。监理资质的多头许可加重了企业负担，监理资质的重复审批给企业进入市场设置了重重门槛，成为妨碍全国统一市场的一道道关卡，阻碍了工程监理市场化进程。

1.1.2 住建部统而不统，行业壁垒重重

《建设工程质量管理条例》第四十三条规定了建设工程质量监督管理机制，即由国务院建设行政主管部门对全国的建设工程质量实施统一监督管理；国务院铁路、交通、水利等有关部门按照国务院规定的职责分工，负责对全国的有关专业建设工程质量的监督管理。由此可知，国家有关法律、法规中所称的“国务院建设行政主管部门”指的就是住房和城乡建设部，工程建设领域相关企业资质许可理应由住房和城乡建设部负责统一监督管理，国务院有关部门负责专业建设工程的监督管理。出现资质多头许可的现象，主要是模糊了建设行政主管部门的概念，国务院有关部门都认为本部门才是专业建设工程的建设行政主管部门。尤其是建设部更名为住房和城乡建设部后，其管理职能是否缩减至房屋建筑和市政基础设施工程领域，是否不再是法律、法规所确定的建设行政主管部门，是否仅仅负责房屋建筑工程和市政公用工程监理资质的审批监管。这些问题需要从顶层设计上加以明确，否则就会形成住房和城乡建设部“不管似乎不行、管又统管不了”的尴尬局面。各行业各自为政是形成行业壁垒的重要原因，对构建统一开放、规范有序的市场秩序相当不利，阻碍了工程监理行业的市场化进程，对政府形象也造成了一定损害。

1.1.3 资质审批与监管脱节，存在“重审批、轻监管”现象

审批与监管的脱节直接导致监理资质“多进少出、多升少降”的问题，失信者未给予惩戒、诚信者得不到鼓励，加剧了监理行业的恶性竞争。当前对监理资质的动态考核，实际上还停留在资质年检的层面，“换汤不换药”，还不是完全意义上的动态监管。

1.2 工程监理资质标准不符合当前建筑市场发展的需要

1.2.1 工程等级划分不合理造成监理资质结构体系的严重不合理

随着全社会固定资产投资大幅增加，建设工程项目的规模不断加大，一级工程占据了相当大的比重，原工程等级划分标准已经不适应当前建设工程实际规模结构和发展趋势。不同资质级别的监理企业可以承担的业务规模是与工程等级相对应的，而低级别企业的市场业务又相当有限。为了获得更多的业务，监理企业“一窝蜂”进行资质升级、盲目追求做大而不是做强，导致了资质体系的“倒金字塔”结构(从专业资质的占比可以明显地看出)，分布结构严重不合理，而且呈现恶化趋势(从不同资质等级的增比可以明显地看出)。不合理的结构使工程监理市场呈现出“鱼目混珠”、“鱼龙混杂”、恶性竞争的混乱局面，分级管理和差别化发展的美好愿望落空。工程等级划分不合理成为导致监理行业恶性竞争的重要因素。

根据《2012年建设工程监理统计公报》，全国工程监理企业资质构成情况如表 1。

表 1 全国工程监理企业资质构成

1.2.2 综合资质不具备综合能力

具备综合监理资质的企业大部分徒具虚名、名不副实、有名无实，综合实力普遍不够高，难以达到承担所有专业工程类别监理业务的能力，无法进入相关专业工程市场，综合监理资质的设立未见实效。

1.2.3 监理企业专业资质门槛低，导致监理人才匮乏和市场恶性竞争

建设工程监理的定位是高智能的技术管理服务，然而监理企业资质标准却相对较低，甚至严重脱节。由于门槛低，监理企业如雨后春笋般地急剧产生并且升级、增项，形成甲级资质一头独大、丙级反而最少的“倒金字塔”的结构布局。不合理的结构布局，无法将不同档次的监理企业的资质差距拉开。同一资质等级的监理企业实力悬殊过大，导致了监理企业价格大战，形成了监理行业的恶性竞争。监理企业为了生存，无力顾及发展，微薄的监理取费根本无法吸引高端的人才。2012年全国监理企业人均监理收入仅为 12.08 万元，与设计、施工、房地产的差距明显。监理人才的贡献与回报严重不匹配，人才大量流向施工、房地产开发等行业。低收入的监理人员对高收入的施工单位进行监理，必然形成低水平的监理人员对高水平的施工单位进行监理的尴尬局面。监理从业人员的素质和能力降低，反过来又加剧了监理行业收入水平的进一步恶化，导致恶性循环的发展态势。监理企业资质标准太低，成为导致监理人才匮乏和市场恶性竞争的重要因素。

2 对监理企业资质审批制度和监督管理的改革建议

对监理企业资质管理的改革，既涉及具体标准条款修改，又涉及建设工程监理制度的顶层设计。

2.1 依法设立监理企业资质行政审批，建立监理资质管理的协同监管机制

2.1.1 保留工程监理企业资质许可

工程监理企业资质许可具有明确的法律依据。《中华人民共和国建筑法》第十三条规定：“从事建筑活动的工程监理单位，按照其拥有的注册资本、专业技术人员、技术装备和已完成的建筑工程业绩等资质条件，划分为不同的资质等级，经资质审查合格，取得相应等级的资质证书后，方可在其资质等级许可的范围内从事建筑活动”。《建设工程质量管理条例》第三十四条规定：“工程监理单位应当依法取得相应等级的资质证书，并在其资质等级许可的范围内承担工程监理业务。禁止工程监理单位超越本单位资质等级许可的范围或者以其他工程监理单位的名义承担工程监理业务。禁止工程监理单位允许其他单位或者个人以本单位的名义承担工程监理业务”。当前取消工程监理企业资质许可的法律环境和市场条件还不成熟，结合国务院行政审批制度的改革，应暂时保留该行政许可。

2.1.2 法律法规应明确监理资质的审批监管机制

有关法律、法规对工程监理企业资质的审批部门不够明确，导致原建设部发布的《工程监理企业资质管理规定》缺乏明确的法律依据，对国务院有关专业部门约束效力差。因此，非常有必要从法律、法规层面，对监理企业资质的行政审批予以进一步明确。国务院各部门应严格按照行政许可设立企业资质审批事项；凡没有法律、法规依据的审批事项，坚决予以取消。把政府部门行政管理工作纳入法治轨道，用法治思维和方法履行职责。

2.1.3 制定全国统一的工程监理企业资质管理规定和资质标准

在管理规定中应完善资质审查、审批和监管流程，建立建设行政主管部门统一审批监管、有关专业部门协同审查监管的协调配合机制。原《工程监理企业资质管理规定》中包含了“资质标准”。应将“资质标准”从管理规定中剥离出来单设标准。管理规定和资质标准的修订，建设行政主管部门应组织国务院有关部门共同进行并联合发布，处理好标准的原则统一性和专业针对性的关系，增强管理制度的效力和执行的主动性。

2.1.4 制定长期规划

组织制定监理行业中、长期发展规划，控制监理企业总数和结构布局，以适应建设市场工程建设规模需要。

2.1.5 加强动态监管，形成能升能降、能进能出的常态机制

采取切实有效的措施，落实“谁审批、谁负责”的资质审批监管机制，构建“现场”与“市场”、“市场”与“准入、清出”的联动机制，切实起到监理资质动态监管考核的作用。加快企业资质、人员注册资格和工程项目的信息化建设，提高动态监管的力度和效率。要坚持放管并重，加强事中事后监管，以严格的监管、严厉的处罚、严肃的问责强化工程监理企业管理。建立监理企业黑名单制度，让失信者寸步难行、让守信者一路畅通。

2.2 修订工程监理资质标准，提高综合资质和甲级资质的准入条件

修订监理资质标准应遵循的原则是引导构建合理的人才结构，充分发挥市场配置资源的作用，保证工程质量和安全，促进行业的科学发展。

2.2.1 重新划分工程等级，提高一级工程的规模标准

工程等级标准的划分应与当前我国工程规模的分布结构相符合，并具备一定的前瞻性。通过提高一级工程的标准，使不同资质等级的企业分布与工程规模分布相协调，更好地发挥资质分级管理的作用，从而促进监理市场的有序竞争和良性发展。

2.2.2 提高综合资质条件

对比设计综合资质与设计行业资质的差距，可以清楚地看到综合监理资质的标准太低。应从注册资本金、业绩的规模和数量、营业收入及营业收入在全国的排名、注册人数等方面，对综合监理资质设定更加严格的条件，使得综合实力强、在全国影响力大的极少数特大型监理企业才能取得综合资质，在行业中起到引领示范作用。大力缩减综合监理资质企业数量，要有壮士断腕的决心、背水一战的气概，冲破思想观念的束缚，突破利益固化的藩篱。

2.2.3 提高专业资质条件

在专业注册人员数量、工程业绩等方面提高标准，重点是提高甲级资质条件，有利于形成分布合理、竞争有序的资质结构体系。除设定注册专业人数要求外，还要对注册人员具体从事专业的人员数量予以进一步规定，以便引导监理企业构建合理的人才结构。具体从事专业根据所学专业、职称专业及业绩专业等综合确定，并在监理工程师注册执业证书中予以明确。降低资质标准要求的观点只能会导致监理行业结构体系更加不合理，加大监理行业的恶性竞争。

2.2.4 整合专业类别

矿山工程与冶炼工程合并；取消机电安装工程、农林工程、航空航天工程。

2.2.5 取消事务所资质

事务所资质企业数量极少、市场业务局限性大，没有设置的意义。

3 结 语

监理企业资质管理的改革是一个系统工程，涉及到有关法律法规的进一步完善和国务院有关部门的协同配合，必须从顶层设计着手，从源头解决问题。是否有利于建设工程监理制度的健康发展，是否能够切实发挥监理的作用，保证建设工程的质量和安全，是检验工程监理改革成效的唯一标准。工程监理企业资质管理的深化改革已经到了应该好好研究的时候了。

中图分类号：F407.9

文献标识码：B

文章编号：1007-4104(2014)09-0005-03

收稿日期：2014-06-23

作者简介：庞志平(1969—)，男，大学本科，高级工程师，国家注册监理工程师，太原理工大成工程有限公司总工程师。

通信地址：山西省太原市迎泽西大街79号路桥馆 太原理工大成工程有限公司；E-mail: pang1023@sina.com