基于中原经济区建设的非营利组织发展路径选择

摘 要：当前，中原经济区作为国家发展战略的重要组成部分，为非营利组织的发展提供了机遇和挑战。然而，目前中原经济区范围内非营利组织遭遇经费不足、人员匮乏、组织能力欠缺、政社不分和法制体系不完善等种种发展困境。应该着力从增加政府与非营利组织的互动、健全非营利组织发展的相关法律制度、加强非营利组织内部管理等方面来促进非营利组织的发展。

关键词：非营利组织；中原经济区；发展

中图分类号：F127 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）05-0227-03

随着中原经济区被纳入国家“十二五”规划和《全国主体功能区规划》之后，中原经济区内的非营利组织发展迎来了前所未有的机遇和挑战。非营利组织作为市场失灵和政府失灵的产物，如何在中原区发展中体现自身价值，依靠中原经济区的雄厚经济社会发展背景和机遇不断发展壮大，则是理论界和实践领域值得人们思考的问题。本文试图就这方面的一些问题展开探讨，以同学界同仁商榷。

一、关于中原经济区及非营利组织的一般性认识

（一）对非营利组织的理性认识

非营利组织是指不以营利为目的、主要开展各种志愿性的公益或互益活动的非政府的社会组织[1]。这一组织的称谓有很多，如“第三部门”、“非政府组织”、“志愿者组织”、“独立部门”、“公民社会组织”、“免税组织”、“民间组织”等等。由于这种组织是区别于第一部门（国家体系）和第二部门（市场体系）的各种社会团体的总称，因此也被称为“第三部门”。它的目的是弥补政府和市场的不足。它倡导组织成员通过奉献、互助等行为来实现组织目标。理论层面认为，非营利组织是既不同于政府部门，又与企业部门相区别的一种组织类型。

关于非营利组织的特性，美国著名的学者莱斯特·萨拉蒙教授指出，非营利组织具有以下几个重要特征：（1）自治性，即非营利组织有一套完善的内部管理程序，基本上能够独立处理自身事务；（2）非政府性，这是区别于政府的根本属性，即非营利组织不是政府机构及其附属部分；（3）志愿性，组织的主体是志愿人员，这些组织成员从事公益活动都带有自愿性质；（4）组织性，即非营利组织拥有独立的完善的内部管理机构，并拥有独立的法人资格，能够有组织的，合法的开展活动；（5）非营利性，这是区别于企业的根本属性，非营利组织通过盈利行为或是非盈利行为所获得的利润和收入都必须用于组织的发展，而不能在组织的管理者中来分配利润；（6）公益性，即组织活动是以服务于社会公众或公共利益的实现为目的。

（二）对中原经济区的政策解读

2011年3月，中原经济区被正式写入国家“十二五”规划纲要，这标志着国家加快促进中部崛起的举措正式上升为国家战略。继而，2011年10月，国务院又下发了《国务院关于支持河南省加快建设中原经济区的指导意见》（国发〔2011〕32号），该《意见》进一步明确了中原经济区的战略定位，提出了促进城乡一体化、大力提高公共服务水平、加强资源节约和环境保护、促进文化繁荣、保证农业基础地位等一系列发展目标和政策导向。2012年11月，国务院正式批复《中原经济区规划》，提出要将中原经济区建设成为国家重要的粮食生产和现代农业基地；建设成为全国工业化、城镇化和农业现代化协调发展的试验区；全国重要的经济增长板，全国区域协调发展的战略支点和重要的现代综合交通枢纽；建成华夏历史文明传承的创新区域。《中原经济区规划》进一步明确了经济建设、民生改善、资源环境以及结构调整等方面的具体发展目标和措施，遂成为建设中原经济区的纲领性文件。

（三）非营利组织与中原经济区互动关系的解读

改革开放以来，我国区域经济社会发展迅速。据统计，河南省2011年国民生产总值突破2.5万亿元，是2006年的2倍，人均生产总值由1 600多美元增加到4 000多美元，财政总收入达到2 800亿元；粮食产量连年稳定在1 000亿斤以上，2011年突破1 100亿斤；工业增加值达到1.4万亿元，集聚发展的态势初步形成。①中原经济区是以全国主体功能区规划的重点开发区域为基础，以中原城市群为支撑、涵盖河南全省、延及周边地区的经济区域。在全国改革发展大局中具有重要的战略地位和作用。目前，随着中原地区经济社会发展的不断深入，加之国家不断出台优惠政策赋予中原地区发展以新的内涵，这些变化客观上为中原地区经济社会发展创设了机遇，同时也提出了挑战。目前，以河南省为中心的中原经济区的良好社会管理格局已初步形成。据统计，截至2011年，河南省依法登记注册的第三部门组织就有8.78万个，其中，社会团体4.85万个，民办非企业单位3.89万个，基金会444个[2]，活动涉及教育、科技、文化、体育、环保、卫生、慈善公益等社会生活的各个领域，此外还有大量未登记的草根民间组织。

二、中原经济区中非营利组织发展面临的问题

（一）经费严重不足

数据显示，2010和2011年，河南省公共财政对社会团体、基金会和民办非企业单位的预算支出只占到了公共财政预算的2%左右；到2012年，这一数字也没有明显变化。由于多方面的原因，民间捐助从2010年也开始呈逐年下降的趋势。特别值得注意的是，由于基金会组织出现的各种信誉和诚信问题，这些组织面临的资金短缺问题越来越突出。中原经济区战略实施以来，第三部门的数量急剧上升，但是一部分非营利组织只是空有一个躯壳而已，很多组织由于缺乏运作资金而名存实亡。还有一部分组织从事一些与组织使命偏离的活动来获取私利。当前，我国政府机构改革致使大部分非营利组织逐渐摆脱政府的控制成为独立的组织形式，加之政府控制财政支出的加强，大部分政府都迫切希望非营利组织脱离政府系统，因此不再给予资金上的支持，导致非营利组织的资金来源都经历了从早期比较单一的政府拨款到多渠道自筹的过程[2]。

（二）专兼职人员缺乏

数据统计显示，2011年，河南省注册的专职志愿者为2.54万人，到2012年，人数稍有增长。但是增长不明显。究其原因表现在两个方面：第一，由于国家出台一系列政策措施，对非营利组织的管理越发规范，非营利组织的专业性也越来越强。组织发展对成员的专业素养要求也越来越高，他们不再是单纯的志愿者，同时也是职业受薪者，薪金水平对其行为的影响明显增强。面对目前大部分非营利组织的资金短缺情况，大多数人会选择离开而不是留任。第二，人才缺乏的另一个重要原因是非营利组织的志愿失灵。大部分人认为志愿性工作只是帮助一些弱势群体而已，不需要很专业，这就导致了大部分非营利组织缺乏专业性人才。还有一部分志愿者并非出自本身意愿而从事这一职业，由此就会产生志愿失灵，从而导致人才的大量流失、组织效率低下的现象。

（三）组织发展能力欠缺

一方面，由于中原经济区内的非营利组织还未摆脱传统运作模式的约束，继续沿袭旧有的管理体制，面对变化了的发展环境的需要，非营利组织表现出很大的不适应性。他们大都挂靠在业务主管部门之下，盲从业务主管部门的政策。长期以来，这些组织既不具备制定活动方案的能力，也不具备实施方案的能力。这就导致了这些组织不能有效地调动员工的积极性，组织的各种公共关系、社会资本严重不足，组织缺乏可持续发展的能力。另一方面，由于大部分的非营利组织不是独立的法人实体，加之业务主管部门过度干预非营利组织的内部管理，由此造成了一部分非营利组织成为无行为能力的病态组织实体。这些原因的影响必然导致非营利组织对区域经济社会发展的副作用增强。

（四）政社不分

不管是社会团体还是基金会组织都有他们的业务主管部门。根据《河南省社会团体登记管理条例》，河南省的社会团体的业务主管部门为县级以上地方人民政府及人民政府授权的组织。基金会组织的业务主管部门不是同一的。比如，宋庆龄基金会的上级主管单位是河南省统战部，黄河文化基金会的上级主管单位是河南省文化厅，河南省拥军优属基金会的上级主管单位是河南省民政厅。但是，大部分的非营利组织的业务主管部门都是政府组织，可以看出中原地区的非营利组织还是官办色彩较为浓厚。这就致使非营利组织严重缺乏民间性，非政府性由此而遭受质疑。挂靠在业务主管部门之下，也使非营利组织养成了依赖政府行为的习惯，遇到问题从不会主动解决，而是由政府出面解决。这就导致非营利组织与政府的界限模糊不清，致使第三域范围界定的困难。

（五）法制体系不完善

目前，我国有关非营利组织的法律法规体系不健全，尤其是针对非营利组织发展问题导向的法律规则体系还没有构建起来。主要表现为，一是总体性不足，除了《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》（以下简称“三大条例”）三大条例之外，没有针对非营利组织的专门法律。另外，也缺乏党的政策同法律法规以及部门法规的结合处的诸如《实施办法》、《细则》等过渡性和补充性的制度形式[3]。二是结构性不足，一些应当制定的法律由于种种原因没有制定出来，立法层次不高，且过于笼统，一些本应由法律法规规定的事项往往由行政规章或者其他规范性文件等形式规定，相对于市场组织和政府组织的制度规范功能较弱。已有的制度规范可操作性不强，且较难适用[3]。但是，现行的法律法规中的许多条款和组织实体发展之间不协调，这些都限制了非营利组织的发展。这对于中原地区的非营利组织来说，它们在与政府部门进行合作时就会因自身地位的合法性问题，受到政府和社会的双重压力和限制，缺乏最起码的生存空间。

三、基于中原经济区建设的非营利组织发展路径选择

（一）增加政府与非营利组织的互动

现代治理理论认为，良好的社会治理形态应该是政府组织、市场组织、非政府组织三位一体的治理网络的治理。三种治理主体之间需要建立良好的合作关系。具体来说，应该注意以下几点。

1.政府应该转变治理理念，充分重视非营利组织的作用。非营利组织作为一种补救性机制，它有着区别于其他社会治理主体的独特优势，能够发挥有别于其他组织的独特角色功能。政府要积极创设环境，培育非营利组织健康成长，通过多种途径和方式发挥非营利组织在解决政府失灵、市场失灵等方面的优势，动员它们支持必要的经济与政治改革，鼓励他们讨论未来的经济社会发展计划，增强他们的能力，提高它们的社会责任感。

2.政府应该通过职能社会化来与非营利组织合作。所谓政府职能社会化就是政府通过转移一部分社会职能，由非营利组织或者其他社会组织来承担这部分职能，从而实现社会职能的有效实现。政府必须在转移职能的同时和非营利组织建立起合作机制。这就需要政府敢于下放权力，勇于承担责任，乐于分享利益。非营利组织也应该积极承担社会职能，通过与政府合作来发展自身能力。同时政府要做好职能社会化的监管，政府职能的社会化，并不意味着政府就没有了责任，因为非营利组织也同样会出现以权谋私、效率低下、成本过高等问题。

（二）健全非营利组织发展的相关法律制度

法律法规的不健全致使许多非营利组织游离于正常的体制之外，以违法的形式从事各种活动。这样就导致了非营利组织的发展处于混乱的状态中。所以，健全非营利组织相关的法律法规迫在眉睫。

1.加大各级政府的立法力度。针对中原经济区经济社会发展的需要，根据中原经济区内的不同的区域经济社会发展状况，既要制定出一般性的符合中原经济区发展需要的宏观法律制度，也要制定出适合不同区域特点的具体、微观的法律制度。在立法过程中，要加强非营利组织的有效参与。

2.促使非营利组织法律制度体系的逐步耦合。从分析非营利组织发展现状问题中可以看出，法律制度体系内部的矛盾和冲突是主要原因之一。现实中，以我国非营利组织发展为特定问题导向的法律制度体系则更是缺乏，现行制度规范之间存在非耦合性现象。为此，建议对原有的制度规范进行重新编纂处理。

3.增加对非营利组织的税收优惠法律制度规范。根据国家税务总局《关于非营利组织免税资格认定管理有关问题的通知》，在对非营利组织进行税收优惠的时候应该识别营利与非营利行为，对于营利行为，要优惠征收税收，而对于非营利行为则给予免税[4]。增加税收优惠，有助于非营利组织吸引更多的民间捐助，拓宽资金来源渠道，有足够的实力来从事公共服务，为此，中原经济区范围内的各级立法部门要制定出可操作性的措施和规范。

（三）加强非营利组织内部管理

1.建立多元化的准入制度。目前中原经济区主要采取的是许可批准制，但这种制度只适应部分行业部门。对于大多数的非营利组织来说，应该实行法人登记备案制度，这种制度能够保障非营利组织拥有独立的法人资格。法人资格使得非营利组织可以独立行使财务、人事管理权，并得到法律的保护。这就能够保障非营利组织健康顺利成长发展。

2.健全非营利组织的资金来源制度。非营利组织的资金来源渠道有多种，基于上文分析，本文认为，拓宽非营利组织的资金来源渠道是一种必要的措施。目前，在中原经济区中，非营利组织的收入来源主要是公共财政支出，公共财政通包了它们事业经费的供给。但是政府的财政供给是有限的，不能适应现代非营利组织发展的需要。另外，大多数人错误地认为非营利组织的活动是非产业化的，它们没有生存和发展的能力，只能依靠财政的供养。所以非营利组织必须确立明确的改革目标，探索新的改革途径来完善非营利组织的资金来源制度。

3.健全非营利组织的绩效评价制度。据了解，中原经济区内的非营利组织比较重视德与勤的评价与考核，轻视绩效评价与考核，而且在作绩效评价时主观随意性较强，客观性、公正性差。非营利组织必须改变单一的德与勤的考核，走向多元化的绩效评价。这有助于非营利组织提高工作效率，为大众树立良好的形象。因此，必须借鉴国外非营利组织管理的成功经验，建立具有特色的非营利组织绩效评价体系，从而保证中原经济区的非营利组织高效率、高质量的运转。

参考文献：

[1] 王名.非营利组织管理概论[M].北京：中国人民大学出版社，2010：2.

[2] 陈越良.中国民政统计年鉴[M].北京：中国统计出版社，2011：23.

[3] 胡建锋.中国非营利组织发展的制度非均衡论析[J].行政论坛，2010，（11）：65-66.

[4] 汪永贵.政府职能转变视野下我国非营利组织发展的路径选择问题研究[D].福州：福建师范大学，2009，（11）.

[责任编辑 仲 琪]