生态旅游中的生态法律问题保护——以环境承载能力为视角

李晓琪

（四川大学法学院，四川 成都 610225）

生态旅游中的生态法律问题保护
——以环境承载能力为视角

李晓琪

（四川大学法学院，四川 成都 610225）

生态旅游已经成为当今公民对休闲旅游的普遍选择，2013年出现的多次因旅游人数超出景区最大客流承载数量导致的公共事件，让我们看到更深层次的需要关注的生态承载能力的考量。生态环境保护是可持续发展战略的要求，国家根本法的《宪法》对环境做出了要求，体系化的环境保护法律法规对生态环境做出要求。但法律对生态旅游中的法律制度的缺失忽视了环境承载能力，使得政府、景区开发商、公民对生态旅游中的义务认识不明的问题有待解决。

环境承载能力；生态旅游；生态环境保护；法律制度

生态旅游的初衷是借助保护区良好的生态环境，获取一定的经济效益，同时以经济效益巩固生态环境质量的稳定与提高，形成一个互惠互利的良性循环的发展模式。[1]但管理上的失职、环保法制的不健全、游客的暴增等都对旅游景区的生态环境长生了恶劣影响，与生态旅游的初衷产生了分歧。

国家旅游局局长邵琪伟在2013年召开的全国旅游工作会议上预计2012年我国旅游业总收入约2.57万亿元,同比增长14%，并表示“2013年全国旅游业发展的预期目标为:旅游总收入2.85万亿元，增长11%；国内旅游32亿人次，增长10%。”[2]生态旅游最早在1983年由世界自然保护联盟提出，为迎合公民对生态旅游的强烈需求，各地掀起了一股旅游开发风，过度、盲目开发等现象在全国各地频繁出现，造成资源和环境破坏问题日益突出。景区超负荷运作，忽略生态安全本身，对景区的生态承载量置之不理，大力开发资源、破坏景区的环境。

1 生态旅游的法律属性

环境承载能力，强调自然环境的容量，强调在数量上不能超出自然环境或生态环境的最大调节能力。环境具有自我恢复能力，在一定的范围内，人类利用资源、生活排污都能通过时间，自然自我吸收、转化，不会破坏生态平衡，影响人类生存。反之，超过这一范围，忽略环境承载能力的大气污染、水污染、土壤污染以及资源的滥用等，都将对人类赖以生存的生态环境中造成不可逆转的破坏。而旅游环境承载力是在一定的旅游区范围内，旅游发展既不损害当代人的利益，又能满足后代人发展的要求，对景区的开发、利用的度是一个阀值，数值范围是在最大环境承载力和最适环境承载力之间。

生态旅游一词，最早由美国学者贺兹特在1969年提出，提倡在对当地文化与环境最小冲击下，追求最大经济效益与游客最大满意的旅游活动。1993年国际生态旅游协会定义为：具有保护自然环境和维护当地人民生活双重责任的旅游活动。生态旅游的内涵是对自然景观的保护，强调的是可持续发展的旅游。20世纪90年代以来，我国生态旅游迅速发展，根据生态旅游的概念可以分析出，生态旅游的法律特征有：一是随着社会经济的发展，我们不限于追求物质满足，生态旅游的目的是满足人类回归自然的精神需求；二是生态旅游的要求是可持续发展，世界形势也是越来越重视可持续发展，要求保障全人类的公平，包括代内公平和代际公平；三是为保证生态旅游的可持续性和我们赖以生存的生态环境，旅客不可推卸的生态安全义务。

景区内的生态资源有大气、水、土地资源、森林等。根据我国《宪法》第九条和第二十六条的规定，国家是生态景区的管理者，有保障生态安全的义务。公民是享有平等的进入生态景区旅游的权利，享有生态景区的旅游权，而景区的自然资源所有权可能是国家所有，也可能是集体所有，但不影响公民的旅游权的行事，这涉及到一个生态补偿问题，将在下面详细叙述。

2 生态旅游的环境现状

中国“人与生物圈国家委员会”一份调查资料显示：在已开展生态旅游的自然保护区中，有44%的保护区存在垃圾公害，12%出现水污染，11%有噪声污染，3%有空气污染，22%的自然保护区由于开展生态旅游而造成保护对象受到损害，11%出现旅游资源退化。[3]地方政府的不当开放、景区生态旅游的重心偏向发展、旅客的生态环保意识不强，对生态旅游景区的带来来环境污染和破坏、生态系统退化和自然人文景观价值减损等一系列负面影响。在这一过程中，造成未经适当处理的旅游污水进入海滩、河流、湖泊等水体，造成水体质量下降，给水资源带来严重污染和破坏，影响景区及附近植被生长以及饮用水安全。旅游中机动车船等排放的废气及扬起的灰尘、宾馆饭店的生产经营导致的未处理的燃煤排放、废气等大气污染。其中在旅客随意丢弃、景区管理者未及时处理的垃圾污染更是后患无穷。垃圾等固体废弃物有机物含量高，残余的食物垃圾等会滋生细菌和病毒，并产生恶臭;有的垃圾在分解过程中还会侵入水体和土壤，形成二次污染。

3 旅游景区生态保护法律问题

我国虽然在众多法律法规中建立了生态环境保护的立法，但是鉴于我国人口众多、地域广阔、生态环境多样性等特点，我国现行的法律制度，对生态保护还不能完全进行规范，对应旅游景区的生态环境保护还存在以下问题：

3.1 专门性法律的缺失

我国有《环境保护法》，但是该法的重点在于污染防治与环境保护，对于生态这一大概念未作规定；关于自然保护的专门性立法如《自然保护区条例》、《野生植物保护条例》等，都没有突出维护国家生态安全、促进社会经济可持续发展精神等。因为没有关于专门的生态法，且立法不考虑环境承载能力，致使在制定单行的生态因子部门法时，缺乏准则性规范，没有基本法作为法律支撑。而我国已有相关法律立法层次不高，缺乏协调性，制度设计不完善，操作性不强，有的重要制度甚至没有提及，例如生态旅游中公民的生态义务及开发商、公民违反生态保护的法律责任规定等仍处于空白阶段。

3.2 生态环境保护制度的不完善

自然资源权属规定不明确，不合理，根据我国现行法律规定，绝大部分自然资源属于国家，部分自然资源所有权属于集体所有，但现行部门的规划，横向代表行使权力的部门利益分化和纵向中央政府与地方政府利益的分化，加之代表集体的村长等干部的利益问题，使得我国自然资源的规划不完全有利于人民利益，影响当地公民的资源利益。对应旅游景区开发之前，环境影响评价制度、三同时制度；旅游开放阶段，对应景区行政区域内的以土地、资源作为生活来源的公民的生态补偿制度以及各阶段对应环境可能找出影响的制度的公共参与、监督制度的规定不明确。

3.3 部门管理权限交叉，执法能力不足

我国目前无专门的生态旅游执法机构和执法队伍，现阶段，不同类型的生态旅游区由不同的部门负责，一个旅游区往往分属几个部门主管，除地方政府有权外，建设、文物、林业、旅游等多个部门也都能插手管理。而各部门权责不够明确，形成多头领导、互相扯皮、条块分割现象。例如文物部门管理历史文物古迹；林业部门管理森林公园和自然保护区等，但是里面都涉及到生态旅游中的生态保护，这使得部门职能和利益交叉，不利于集中统一执法，造成执法不便，同时，生态执法部门的工作人员多是非法专业人员，其法律知识、环境保护专业知识不足，而涉及旅游执法部门中缺少生态旅游的执法人，加之在生态旅游中的执法部门生态意识不足，不利于其对生态旅游的公正执法，以上两点严重削弱了生态旅游环境行政执法的效力，不利于旅游区生态环境资源的保护。

4我国生态景区法律制度的构建

4.1 建立专门性生态安全立法

我国急需建立完善的《生态法》，从环境的承载能力出发，将环境保护与资源管理都纳入进行详细的规定。生态法调整的对象具体包括宏观的生态社会关系，如全国性的和区域性的生态环境、资源开发利用；生态环境保护关系，如合理开发利用自然资源和保护生态环境；环境污染防治社会关系，如防治环境污染和其他公害中的社会关系；其他相关的生态社会关系，如公民的生态权利等引发的社会关系。[4]对于生态保护，严禁“以行代刑”，即对违反生态保护法的单位、当事人进行行政处罚代替应该进行的刑事责任，导致违法成本低，生态意识得不到提高。我国《刑法》第六章第六节对破坏环境资源保护罪进行了规定，而对于渎职罪等也进行了规定。我国现行的生态大环境中，多以行政责任处罚违反生态保护的行为，因为生态破坏除突发环境事件能快速看到环境污染破坏的后果，一般的资源滥用、环境污染的后果具有潜伏性，需要几年甚至几十年，其后果才聚集凸显，人类的生命财产受损情况才明显。所以更应该完善我国关于生态保护的刑事责任，及时追究企业领导人、单位负责人的刑事责任，起到威慑和教育的作用。

对资源管理人、资源利用人与公民在生态旅游中的生态安全义务进行详细规定。政府作为管理人，担当起生态安全管理职责；企业和个人承担起资源利用人的生态安全保障义务；这里的公民是指游客，游客除了支付景区门票，还有基本的生态道德义务、生态保护义务。完善的生态法律的制定还应包括法律责任的规定，完善我国关于生态保护的刑事责任，及时追究企业领导人、单位负责人的刑事责任，对违法行为也应追究法律责任，做到违法必究、有法可依。

4.2 完善生态景区环境保护的制度和原则

对生态景区的环境保护制度和原则的制定，应考虑环境承载能力，保证公共参与。我国有专门的《环境影响评价法》，生态景区的开发利用严格按照法律规定进行景区开发还要求应根据生态旅游的特点，这是惠民政策，也是直接关系到生态安全的政策，所以需要更专业、更细致、更严格的进行环境影响评价，要对当地生态环境的承载能力进行科学研究，决定是否开发、开发年限、季度或年度的接待数量，后期的维护等。要不定时的对旅游景区进行生态监督评价，以保障生态安全。

完善景区的生态补偿制度，我国目前的生态补偿制度多发生在区域污染者之间，对于生态安全利用的生态旅游业不常进行。生态补偿以保护生态环境、促进人与自然和谐为目的，调整生态环境保护和建设相关各方之间利益关系的环境经济政策。景区的开发，使景区当地居民失去了进行耕种获取生活粮食的机会，而且景区游客的增多也会对当地环境造成破坏，影响他们享有良好环境权利，那么在游客进入景区的购票额中，应该有一定比例提取归入当地居民的生态补偿。这也是体现了生态公平的一个方面，不能因为满足一部分公民的观赏旅游权，就忽略了另外一部分公民的生存权和环境权。

4.3 强化生态景区的环境执法

建立专门、专业的生态景区的环境执法部门，将景区的生态环境质量、环境执法问题进行定时的公开，保障公民的知情权。景区的环境执法还需要对生态景区开发进行后期的监督，景区的开发是一个长期性的工作，应该对景区的生态环境不定时的进行检测，对可能发生的景区环境问题建立应急预案，在景区内设置生态安全教育点，对游客进行景区生态环境、安全教育，防治森林火灾的发生、乱丢垃圾对生态造成破坏，对于造成生态破坏的行为，严格按照法律、法规进行民事责任、行政责任、刑事责任的追究。

当经济发展促进更多的人参与到生态旅游业中，对旅游业绩提高的同时，还需要政府作为管理人，担当起生态安全管理职责，企业和个人承担起资源利用人的生态安全保障义务。认识环境也是有承载能力的，不是无限制的利用和污染破坏，为了可持续发展，保证后代人也有生态旅游的机会，提高个人环境保护意识，完善生态法律制度，促进人与自然的和谐相处。

[1]钱澄，许承光，邱秋.对生态旅游开发的法律保障[D].林业、森林与野生动植物资源保护法制建设研究——2004年中国环境资源法学研讨会论文集（第三册），2004.

[2]邵琪伟.2013年全国旅游工作会议上讲话[Z][EB/OL]http://www.gov.cn/jrzg/2013-01/10/content_2309329.htm.2014-1-10.

[3]吴学安.生态旅游莫破坏生态环境[Z].[EB/OL] http://env.people.com.cn/GB/6551289.html.2014-2-11.

[4]曹明德.生态法新探[M].人民出版社,2007.198—199.

[5]汪劲.环保法治三十年文明成功了吗—中国环保法治蓝皮书[M].北京大学出版社,2011.

[6]王文革.环境知情权保护立法研究（第1版）[M].中国法制出版社，2012.

[7]田黎萍,杨艳.旅游资源的开发利用与环境保护中的法律问题[J].云南民族学院学报（哲学社会科学版），2002, (6).

[8]成凤明，张晓.生态旅游法制建设探析[J].中南林业科技大学学报（社会科学版），2011,(6).

[9]郭俊、李娜.浅析地方政府在环境保护中的角色定位[J].职业圈，2007,(1).

[10]张育绚.我国旅游生态环境保护法律问题研究[D].硕士论文，山西财经大学，2006.

责任编辑：邓荣华

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1672-2094(2014)03-0040-03

2014-04-13

李晓琪（1992-），女，四川大英人，四川大学法学院环境与资源保护法专业2012级硕士研究生。研究方向：防灾减灾法。