借鉴国外防灾经验进一步完善我国防灾体系

黄明光

（浙江育英职业技术学院体艺部，浙江 杭州 310018）

借鉴国外防灾经验进一步完善我国防灾体系

黄明光

（浙江育英职业技术学院体艺部，浙江 杭州 310018）

日本、美国、土耳其等国家防灾法律与机构的防灾经验，对完善我国的防灾法律、建立国家级的自然灾害应急管理机构、建立健全巨灾保险法律法规，保障灾民合法利益；建立城乡避难场所，减少灾害损失具有一定的积极借鉴作用。

国外；防灾；法律；自然灾害

2013年上半年，受台风影响，我国福建、浙江、海南等省发生强暴雨，部分城市内涝严重；四月份四川部分县城又发生地震；七月甘肃岷县漳县也发生6.6级地震。由此看来，我国预防自然灾害的形势依然十分严峻。

因此，借鉴外国优秀的防灾经验，进一步完善我国防灾体系具有十分重大的现实意义。

1 国外防灾法律与措施

1.1 日本的的防灾法律

日本是台风与地震灾害多发的国家，为了抵御灾害，防灾法律比较健全。

日本的防灾法律大体可以分为基本法、预测灾难及防灾法、灾难情况下紧急措施法、灾后恢复法以及救灾抢险人员机构法等几大类。据日本官方统计，现有防灾法律五十余部。其中有基本法五部、预防灾害法十六部、灾害应急措施法三部、灾民重建与国家救灾经费筹集法二十四部、消防组织法五部。除防灾法律外，日本是地震频繁的国家，因此，预防地震的法律也十分健全。以防治地震基本法为例，以《关于推进日本海沟·千岛海沟周边海沟地震防灾对策的特别措置法》、《大规模地震对策：特别措施法》等基本法比较著名。从防范灾害法律的角度分析，日本较为健全的法律体系，为建立完备的防灾抗灾与救灾一系列组织及措施提供了优越的法律依据。[1]

1.2 美国防灾法律与机构

在美国自然灾害日趋增多，以及各种政党的政治压力下，上世纪七十年代，美国总统卡特发布总统令，把各种抗灾、救灾机构统一组建为联邦应急管理局，负责指挥与管理全国的抗灾救灾工作，任命约翰·莫西担任首任局长。八十年代，美国国会对七十年代的《救灾法》作了重大修改，同时把法律改名为《塔福救灾和应急援助法》。该法律规定了联邦政府与地方各州政府的灾害援助经费的分担比例为3:1，同时规定国家应急管理局组织制定联邦政府的反应急长远规划。为了降低联邦政府的防灾、救灾成本，国会将《塔福救灾和应急援助法》修订后，改名为《减灾法》。

九十年代，詹姆斯·维特担任联邦应急管理局局长。此人上任以后，对美国的减灾和救援联邦行为进行了大规模的改革。维特将治理灾害的重点放在预防上，取得了事半功倍效果。此后，联邦政府依据国家的有关法律，又赋予了管理局具有反恐权利。在增加联邦应急管理局职权的同时，该局局长的地位提升为内阁成员，借此，提高该局在联邦政府中的行政级别。联邦应急管理局一步一步地把防灾单一职能向综合应急管理职能扩展，建立了防治洪水、火灾、台风、飓风、地震等各种自然灾害及反恐等人为灾害的全方位职能预防与救险一系列有效机制。[2]

1.3 土耳其防灾法律

《地震前、后应采取的措施法》是土耳其议会于上个世纪四十年代通过的防灾法律之一。在这部法律中，规定了国家有关部门在地震发生后，采取各种措施对灾民实施抢救、安置灾民工作的条款，运用法律方式规范了政府相关部门负有的防灾责任与义务。上个世纪五十年代，土耳其境内曾发生多次山体滑坡、洪水泛滥等一系列自然灾害，造成国家和民众经济、人员的严重损失。出于免除或者减轻广大民众遭受自然灾害的考虑，议会急需出台综合性减灾法规，《民防法》就是这一时期的产物。法律条款中规定组建民防队，承担土耳其境内各种自然灾害的救援任务。以后，在完善《民防法》的基础上，又制定了《危及公众生命的自然灾害的措施和救助法》。该法规定：灾民的永久性住房由国家财政拨款，同时，由国家组织灾害基金会。不久，通过修改法律的形式，将烟酒税收中部分收入作为防灾基金。八十年代，土耳其立法机关公布了《紧急状态法》，该法规定了国家遭遇各类重大灾害后，国家有关部门与地方政府的救灾责任与义务。[3]

2 进一步完善我国防灾体系若干建议

2.1 进一步完善我国的防灾法律

我国从改革开放后，先后制定了一系列防灾法律。例如，《突发事件应对法》、《防震减灾法》、《防洪法》、《消防法》、《传染病防治法》、《突发公共卫生事件应急条例》等。与国外的防灾法律体系向比较，我国还缺少一部防灾的基本法。因此，制定《防灾基本法》显得尤为必要。我国自从大力发展经济建设以来，加上世界气候条件的恶劣，让全国人大制定一部《防灾基本法》具有十分重要的现实意义。抢险救灾是事关社会各方面的行动，非常必要组合社会各种资源，这就需要制定一部《防灾基本法》的综合防灾体制的根本性法律，来统一社会各方面的力量。《防灾基本法》可以规定国家与地方政府建立防灾组织、机构的义务，明确各级政府的责任，在基本法的防灾法律原则的统一指导下，结合灾害的具体情况，制定专门针对内涝、洪水、泥石流、地震、台风等相关的法律、法规。

其次，制定《受灾补偿法》同样重要。发生各种自然灾害之后，受灾群众和灾区企事业单位的财产损失，理所当然应该受到政府与保险部门的补偿及赔偿。同时，国内外个人、政府、慈善机构援助给灾区的物资、资金，如何分发给灾民与企事业单位，参与救抢险救灾的单位及个人的合理损失是否需要国家补偿，需要《受灾补偿法》的法律加以规定。

灾害发生后，社会各界、个人捐款及捐物是弥补灾害损失的经济来源之一。但是，在灾后自发的的灾害捐助过程中，出现了一些需要运用法律手段解决的难题。例如，捐赠单位及个人对捐款使用情况的知情权，捐赠企业及个人应该享有政府税收政策上的优惠，政府财政拨款与社会捐款使用比例的问题等，都需要通过法律予以法律规定。因此，制定《灾害捐助法》也是必要的。

2.2 建立国家级的自然灾害应急管理机构

从最近几十年的灾害发生的案例分析，大多数情况下都是自然灾害突然发生之后，有关部门才采取紧急救灾措施。因此，我国政府必须从被动应付突发事件的体制逐步向积极预测和积极应对突发事件体制的转变，要加强各部门对突发性灾难的综合性协调能力。建立国家灾害应对指挥系统，综合协调各部门能力。我国管理防灾减灾的机关，可以参照国外政府的名称，称为“防灾委员会”、“国家防灾部”。[4]由国务院副总理职务的高级行政领导人负责处理包括自然灾害在内的各种突发紧急事件。在防灾部下设立针对自然灾害的机关，例如，自然灾害局。该局的主要工作分为常规事务管理与应急管理两大内容。常规事务主要是组织气象、地震、防洪等专家对各种自然灾害进行预测分析，将专家的预测结论向各级相关部门进行沟通，制定出应对自然灾害的计划。同时，防灾部组织专家建立自然灾害的预防定期制度，协调有关部门对自然灾害作出预警、咨询、各类业务方面的引导。自然灾害发生后，防灾部随即成为国家应对有关自然灾害的具体指挥与协调中心，针对已经发生的自然灾害进行人力、物质各种资源的调配，在自然灾害的预防和灾区的重建发挥协调与指挥作用。[5]

2.3 建立健全巨灾保险法律法规，保障灾民合法利益

根据国际惯例及各国国情，自愿、部分强制、完全强制三类保险形式是西方国家的常见方式。例如，英国洪水保险实行自愿投保形式；挪威灾害保险采取部分强制保险，投保火灾险种的人才会得到火灾的赔偿。土耳其地震保险实行的是强制性保险。土耳其国家通过立法手段，强制财产所有权人一定要交纳地震险保金。通过强制地震保险办法来规避地震风险，使土耳其建立全国性的地震保险体系。[6］

我国的《保险法》属于自愿的商业保险行为。对待自然灾害造成的灾害，《保险法》不适用。西方国家的保险制度证明，国家没有专门的法律强制，自然灾害造成的灾害就无法理赔。因此，需要借鉴西方发达国家运用立法的手段，积极推广巨灾保险业务，以便减轻自然灾害的经济损失。一个自然灾害频繁的国家，应该运用国家立法的方式，来推广巨灾理赔法律，这样在遭遇自然灾害发生后，企业与个人需要大量赔偿的困难时刻，就会有法可依。因此，建立巨灾保险制度的第一步就是要通过国家立法，将巨灾保险制度归入国家防灾、减灾防范体系之中，国家制定《巨灾保险法》，从立法保障、保险理赔制度等一系列制度保障，这样才能运用商业保险法的方式，保证在我国高效地实行巨灾理赔制度。

2.4 建立城乡避难场所，减少灾害损失

在气象、地震预报系统预测到自然灾害将要发生前，当地政府与有关部门应该将处于灾区的民众，有组织、有计划、分阶段地迁移到避难场所。许多防灾的案例证明，城乡灾害避难场所的科学分布与修建的数量及规模，会直接到决定着救灾抢险的效果，对稳定灾区民众的人心和减少灾区人员的伤亡，产生巨大作用。所以，城乡灾害预防管理机关必须在灾害应急预案及救灾经费支出方案中有避难场所修建的计划。城乡防灾体系一般具有避难建筑的修建、避难场地管理、灾民生活必需品的储备、统筹和划拨等方案。城乡防灾预案中对各地应急避难场所的地理分布、场所设施、临时食堂、临时医院等做出细致的规划。防灾指挥中心应依据城乡居民人数的规模及预测到的避难条件，将避难场修建或者预定在城乡的各个地区，以方便灾民在自然灾害发生前后的极短时间内顺利进入避难场所。城乡防灾预案中要在确保避难所能够充分满足避难灾民的规模及人数的同时，应随着城乡经济生活水平化的发展，逐步提高避难所内部的设施和条件。[7]

总之，科学预防各种自然灾害，系一个涉及社会各方面工作的系统工程，需要政府、机关、企业等不同部门的统一协调，才能有效预防与消除。除了经济责任外，更重要的是一种社会责任。因此，这一课题值得学术界深入研究。

[1][4]杨东.论灾害对策立法[J].法律适用，2009（12）：11-15.

[2]姜付仁，姜斌.美国灾害管理体制与政策演变[J].水利发展研究，2009（3）：62-66.

[3]吴瑾冰.目观：日本、美国、土耳其自然灾害立法[J].防灾博览，2004（2）：7-8.

[5]沈金瑞.预防和应对我国自然灾害的思考与建议[J].赤峰学院学报(自然科学版)，2008（6）：72-73.

[6]陈宇峰.巨灾保险制度：国际经验及我国的路径选择［J］.上海保险，2012（4）：50-54.

[7]周文彧.发达国家城市综合防灾的启示[J].城市减灾，2007（3）：17-19.

Learn from Foreign Experience of Disaster Prevention to Further Improve China's Disaster Prevention System

HUANG Mingguang
(Zhejiang Yuying Vocational and Technical College, Hangzhou Zhejiang 310018)

The disaster prevention experiences of the national laws and institutions in Japan,American and Turkey have positive influence on the improvement of China's disaster prevention law,the establishment of national natural disaster emergency management mechanism, establishment and perfection of the huge insurance laws and regulations, protection of the legitimate interests of the victims, establishment of urban and rural places of refuge, and reduction of disaster losses.

Foreign Experience;Disaster Prevention;Laws;Natural;Disaster.

D93/97;X43

A

1672-2094(2014)03-0030-03

责任编辑：张隆辉

2014-03-24

黄明光（1955-），男，广西桂林人，浙江育英职业技术学院体艺部教授，浙江大学博士。研究方向：法律、灾害预防。