精准扶贫，不撒胡椒面

顾仲阳

政府工作报告提出今年减贫1000万人以上的目标。国务院扶贫办主任刘永富认为，实现这个目标，必须科学扶贫、精准扶贫。

“向贫困宣战”“创新扶贫开发方式”……今年的政府工作报告明确提出减贫1000万人以上的目标。国务院扶贫办主任刘永富认为，实现这个目标，必须科学扶贫、精准扶贫。

长期以来，我国的扶贫开发存在着贫困人口底数不清、情况不明，针对性不强，扶贫资金和项目指向不准等问题。国务院扶贫办副主任王国良分析，目前农村贫困人口是国家统计局根据全国7.4万户住户调查得出的抽样调查数据推算出来的，对于研究贫困人口规模、分析贫困发展趋势比较科学，但具体扶贫工作中还要弄清楚“谁是贫困人口”“致贫原因何在”“如何针对性帮扶”等问题。

摸清底，把真贫挑出来

准确识别贫困人口是精准扶贫的第一步。目前各地确定贫困人口的实际做法，多是政府机构根据扶贫资金规模和县域统计数据，测算确定具体村庄贫困农户的数量，再由该村遴选出贫困户。“这种方法不能做到应扶尽扶，一些真正的贫困户没被选出来。”华中师范大学减贫与乡村治理研究中心主任陆汉文说。

记者了解到，一些地方已经开展了为贫困户建档立卡工作，通过发扬基层民主，透明程序，保证了贫困户认定的相对公平公开。

陕西省丹凤县商镇墹子村村支书孙志会向记者介绍了该村贫困户是如何确定的。每个村民小组选出评议小组，其中群众代表必须超过60%。评议小组入户调查村民收入，村里汇总后从低到高排序，结果张榜公布，上报乡里和县里前再公示两次。如无异议，根据村里贫困户的指标数量，把收入低但有劳动能力的确定为贫困户。如有异议，就召开群众代表会议，村民互比收入，互揭家底，达成共识。贫困户名单每年调整一次，村民先填申请表，评议小组入户调查核实，再开村民小组会议确定调整名单。

“贫困户名单确定后，针对性帮扶到户，效果非常明显。”孙志会说。

王国良介绍，下一步要通过群众评议、入户调查、公告公示、抽查检验、信息录入等，把贫困人口识别出来，具体的识别办法国务院扶贫办正在研究，今年先要完成全国贫困户的建档立卡工作。

“建档立卡、建扶贫信息系统，虽然工作量比较大，成本比较高，但相对于提高扶贫开发效益而言，这些投入值得。”陆汉文说。

贫困家底不清，客观上也使很多扶贫项目瞄不准贫困人口。华中科技大学中国南方减贫与发展研究院副院长洪绍华认为，现在很多扶贫项目更多是在“扶农”而不是“扶贫”。

重造血，突击扶贫要不得

精准识别扶贫对象后，就要制定针对性措施进行帮扶。

“过去不少扶贫项目粗放漫灌，针对性不强，要提高减贫效益，资金要瞄准扶贫对象，精准滴灌。”陆汉文说。

洪绍华认为，现在的扶贫制度设计，比如基础设施建设和民生社会事业投入方面很多是普惠的，这些政策对2020年实现扶贫对象“吃穿两不愁”“义务教育、基本医疗和住房三保障”的目标非常必要。“在此基础上要推出更多专门针对穷人的特惠政策，只有这样才能扶到真贫，减贫也才能提高成效。”

以扶贫搬迁工程为例，洪绍华说，居住在边远山区、地质灾害隐患区等地的贫困户，一方水土难养一方人，是扶贫开发最难啃的“硬骨头”，搬迁扶贫是较好的出路。湖北省实施易地扶贫搬迁工程，每户补助8000元。但有关部门测算，目前搬迁建一套80平方米的住房，需要6万元。“搬出来的多是经济条件相对较好的，最穷的贫困户根本搬不起。既然是扶贫工程，宁可搬迁户数少点，也要集中资金搬迁真正的贫困户。”洪绍华建议，通过对贫困户实行差别化特扶，或提高补助标准，或叠加各项政策补助，或动员社会帮扶等，确保最穷的贫困户也能搬得出、稳得住、能致富。

当前，我国把连片特困地区作为扶贫攻坚主战场，通过区域发展带动扶贫开发，扶贫开发促进区域发展。中国人民大学反贫困问题研究中心主任汪三贵认为，新形势下，需要把区域发展与针对性扶贫有机统一起来。“在区域发展的基础上进行一户一策、责任到人的针对性扶贫是最有效的方式。”

不过，汪三贵坦言，不少地方在实施过程中，存在突击式短期行为，重输血轻造血比较普遍。“很多贫困户需要多方面和长期的扶持才能稳定脱贫，除了增收项目，还需要改善贫困户健康和子女受教育状况，提高劳动能力。”扶贫一定要长短结合，增收和能力培养结合，输血和造血结合，突击式扶贫是不可能成功的。

提效率，政府市场联起手

扶贫开发工作在更好发挥政府主导作用的同时，也要发挥市场的作用。两者结合好，减贫才能获得最大成效。

“当前整村推进、劳动力培训转移、产业化扶贫等扶贫项目，受益多的主要是贫困社区中的中高收入户，只有较少比例贫困农户从中受益，受益也相对较少。”汪三贵分析，主要原因除了项目瞄准贫困户不够，还与市场经济条件下很多扶贫项目存在挤出效应有关，贫困人口发展底子薄、能力差，光靠市场机制比较难受益。

“产业化扶贫发挥了重要作用，但也存在带动贫困户比例不高的不足。产业化扶贫不是简单的产业化，扶贫才是它的本质属性。”洪绍华认为，政府一肩挑企业和贫困户两头，需要用好“有形之手”，改变“扶贫资金跟着产业走”的状况，实现扶贫资金跟着穷人走，穷人跟着产业走。

“正是因为穷人从一般经济发展和区域发展中受益最少，政府更需要制定更有针对性的扶贫政策。”汪三贵表示，有针对性的扶贫也可以利用市场机制来提高实施效率，减少监督成本。例如小额信贷扶贫项目，利用额度小、利率偏高和分期还款等机制，来降低非贫困户对这类资金的兴趣。